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董玉华 王性玉（高级经济师、局长，中国农业银行审计局上海分局 ；教授、博士生导师、院长，河南大学商学院） 近年来，农民工返乡创业成为县域和乡镇经济发展的新动力。但受城乡二元金融结构等因素制约，农村金融市场信贷约束程度较高，返乡创业农民工难以从正规金融机构获得足够的信贷资金支持。党中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》指出，“要稳妥有序推进农村承包土地经营权、农民住房财产权、集体经营性建设用地使用权抵押贷款试点”。如何有效发挥农村土地产权抵押融资功能，化解返乡创业农民信贷约束瓶颈，促进农民工返乡创业成为当前亟待解决的难题。
文献综述
（一）土地产权融资影响因素研究
1.农户个体特征影响因素相关研究
杨婷怡等（2014）发现，男性、家庭负债水平高和以农业为主的兼业农户参与的概率较大，农户社会资本、对金融环境的评价、对农村产权抵押融资的认知、农村产权抵押获贷经历提高了农户参与农村产权抵押融资意愿。黎毅等（2014）发现农户文化程度、非农收入率及对农地抵押服务的认知，及农户禀赋差异和土地产权抵押模式是两地农户决策响应存在显著差异的原因。曹瓅等（2014）发现，文化程度、户主性别、家庭人口、社会关系、土地经营规模和家庭人均收入都在一定程度上正向影响着农户参与产权抵押融资意愿。
2.金融机构相关影响因素研究
林乐芬等（2011）研究表明法律法规的限制、农地抵押权评估问题和借款农户违约后被抵押土地的变现风险是影响农村金融机构开展农地抵押贷款业务的主要因素。黄惠春等（2013）认为受农村经济与法律环境制约，机构抵押贷款的供给意愿较低，而信贷员更倾向于发放农村住房抵押贷款，抵押品收回难度是影响信贷员供给意愿的最重要外部因素。
（二）土地产权融资效应研究
1.对农户信贷可得性的影响研究
周南等（2019）结合农村改革试验区的设置和不同县（市、区）之间农地产权制度改革进程的差异，实证分析农地产权制度改革对农户正规信贷获得的影响。姜美善等（2020）通过机理分析，认为土地确权提升了金融机构对土地抵押贷款的供给能力，进而提升了农户融资可得性。
2.对农户经济效应的影响研究
鲁美辰（2013）认为开办土地承包经营权抵押贷款对于农民增收有促进作用。曹瓅等（2019）证明农地经营权抵押贷款能显著促进农民总收入和农业收入增加，且土地经营面积的扩大能够促进农户参与农地经营权抵押贷款业务。
3.对农户福利效应的影响研究
梁虎等（2018）的研究指出，不同业务模式下农户对土地抵押贷款的满意度受到不同因素的影响，某些地区土地规模对满意度的影响更大，另一些地区农民的满意度则主要取决于人均收入。曹瓅等（2015）从农户收入差距视角评价2013～2014年宁夏农村土地承包经营权抵押贷款供给效果，研究发现抵押贷款缩小了收入差距，也带来了农户满意度的提高。
（三）农民工返乡创业相关研究
1.农民工返乡创业动机研究
张秀娥等（2013）分析得出城市收入低、成本高等因素使得新生代农民工难以在城市实现自我发展，而农民工回乡创业是一种实现自我价值和得到社会认可的一种高层次需要。李彦娅等（2019）利用马斯洛需求层次论和推拉理论，结合农民工三次返乡创业高潮的分析，总结出不同阶段农村创业拉力大于城市拉力的动力元素。
2.农民工返乡创业制约因素研究
史苏等（2020）归纳了农民工返乡创业所面临的困境包括资金约束、技术瓶颈、缺乏经验等方面，其中资金问题是最重要的制约问题。黄迈等（2016）认为农民工在返乡创业融资中还面临一些瓶颈性制约因素，如贷款产品的适应性有待提高、政府与金融机构之间的联动机制不够完善、返乡创业人员的金融认知水平有待提高、有效且可操作的抵押担保方式不多。陈方（2018）认为金融支持是目前返乡创业最需要的政策扶持方式，金融供给和需求的不匹配构成了返乡创业的一项重要矛盾，返乡创业者和准备创业者信贷需求旺盛，但未能获得相应的金融服务。
现有文献对土地产权融资和农民工返乡创业均有所研究，但仍存在以下不足：首先，针对土地产权融资与农民工返乡创业之间的关系研究尚存不足。一方面，尽管目前有关土地产权融资影响因素的研究较多，但是聚焦到以返乡创业农民工为对象相关影响因素的研究较少，并且影响的方向和程度尚不明确；另一方面，少有研究阐释土地产权融资促进农民工返乡创业的影响效应。研究发现，资金约束是农民工返乡创业面临的主要制约因素之一，但融资可得性与返乡创业之间的准确关系研究尚显不足，缺乏净效应的相关研究和检验。其次，如何结合商业银行服务普惠金融的工作实践，探讨土地产权融资模式创新与改革的路径和方法的相关研究较少。鉴于此，本文将进行有益尝试。
数据分析与实证检验
（一）数据来源及样本基本情况
本文数据来源于课题组在河南、贵州开展的主题为“土地产权融资促进农民工返乡创业”的调查问卷。调查范围主要是两省内开展土地产权融资的试点地区。调查指标主要包括农户个体及家庭情况、土地产权抵押贷款情况、返乡创业情况等。调研发放问卷2000份，共收回有效问卷1615份。
从个体的基本特征看，受访样本中：男女性别比例分别为68%和32%，说明目前农村还是以男性为主要家庭负责人；84%的已婚；高中以下学历累计68.1% ；打工年收入平均6.59万元。家庭特征方面：家庭规模平均4.54人；土地规模平均6.62亩，家庭年收入平均12.98万元。社会资本方面，11%的受访者有亲友是公务员；也有13%的受访者有亲友在金融机构任职；73%的农户有土地流转，流转平均规模为4.18亩，这也进一步说明土地流转已经在广大中西部农村成为常态，为进一步规模化经营和规模化融资提供了前提条件。土地抵押政策特征上：32%的农户了解该政策；47%的农户愿意采用该项政策进行融资，说明目前对于农地抵押的政策信息供需并未有效匹配。创业特征上，30%的农户选择了返乡创业，初创规模平均为27.24万元，在创业过程中，53%的受访者选择去了解该项金融政策，最终有23%的创业者选择了农地抵押贷款进行创业融资，在所有选择农地抵押贷款的创业农户中，平均抵押贷款金额为12.82万元。从乡镇特征分析结果来看，相比较土地抵押贷款政策未实施乡镇，政策实施乡镇呈现出乡镇面积大，人口较少等特点，信贷规模明显较高，这也反映了国家土地产权融资改革试点的倾向性，有较多的土地资源可以流转并最终影响信贷金额。
（二）土地产权抵押贷款的认知与意愿分析
本文首先选择愿意参加土地抵押贷款的农户进行分析，通过前文描述性统计分析知道，有47%的农户愿意采用土地抵押贷款政策进行融资。针对愿意的原因选项进行简单的多重响应频数分析，可以发现：缓解资金需求是最主要的原因，其次是盘活土地价值和惠农补贴政策，这三种原因正是开展土地产权融资的目的所在，也是充分挖掘土地的潜力和价值，促进农民参与土地产权融资的有效推动力。
针对不愿意参与土地产权融资选项也进行简单的多重频数分析，可以发现额度低、手续复杂、政策不够优惠等是农户最迫切希望政府和金融机构能够解决的土地产权融资问题。因此，金融机构在开展土地抵押贷款业务时应当加大惠农力度，为农户发放手续简单、办理快捷、额度较高的普惠金融产品。
（三）土地产权抵押参与意愿影响因素分析
本文通过构建LOGIT模型分析土地产权抵押贷款的主要影响因素。从回归结果可以看出，家庭人口越多，农户越不愿意产权融资。可能的原因在于，家庭人口越多，人均耕地越少，土地相对稀缺，不愿进行产权融资；实际经营面积越多，参与产权抵押意愿更高。家庭年收入越多，有可能农户非农经营越多，金融知识越多，信贷需求较高，越愿意参与土地产权融资。农户受教育程度越高，对政策的了解越多，创业的可能性越大，信贷需求较多，农户越愿意参与土地产权融资。家庭中如果有人是村干部、公务员或在金融机构上班，其金融知识较多，对信贷政策更了解，就会有更高的土地产权融资意愿。农业收入占比越高，可能农户从事传统农业较多，土地产权融资意愿较低。其他变量的影响系数不显著。
（四）土地产权抵押贷款对农民工返乡创业的影响效应分析
1.直接影响效应分析
本部分内容主要分析土地产权融资对农户返乡创业决策的直接影响作用。从回归结果可以看出，融资显著促进了返乡农户创业决策。具体来说，每增加1万元的农地抵押贷款融资，农户返乡创业的可能性就增加0.0829。每增加10万元的农地抵押贷款融资，农户返乡创业的可能性就增加0.829。说明农地抵押贷款对农户返乡创业成效显著。控制变量中，家庭人口显著正向影响农户返乡创业。可能的原因在于，一方面家庭人口越多，人均耕地越少，意味着较少的农业收入，导致农户被动创业提高家庭收入；另一方面较少的人均耕地面积使农户劳动力不能充分就业，需要主动创业提高收入。家庭年收入和农业收入占比显著正向影响农户返乡创业决策。可能的原因在于，家庭年收入增加家庭的资金积累，农业收入占比较大，说明家庭从事农业活动较多，当有政策便利时，农民工更容易选择返乡创业。性别也显著影响农户创业决策，男性返乡创业可能性更高。学历越高，相关知识和技术的积累就越高，创业意识更强。此外，尽管打工收入影响不显著，但作为返乡创业的机会成本，其负向影响创业决策。
2.土地产权抵押贷款对农户创业决策的影响净效应分析
为评估土地产权抵押贷款对农户创业决策的影响净效应，本文采用倾向得分匹配法进行反事实分析，首先将农户划分为处理组（抵押贷款参与返创农户）和控制组（抵押贷款未参与返创农户）。从分析结果可知，农户的一些个体特征和家庭特征是政策是否实施的重要匹配指标。其中个体特征方面：性别、婚姻、学历和打工年收入会显著的影响土地产权政策的参与度。家庭特征方面：农业收入占比、土地流转和家庭的金融社会关系也显著影响了农地抵押贷款政策的参与度。接下来，利用农户的倾向得分来进行匹配，精确匹配0对，模糊匹配474对，共计匹配成功474对。经计算样本匹配之后所有控制变量的标准化偏差均值是18.74%，低于20%，总偏误较低，表明样本匹配比较成功，然后进行均值比较，匹配后的土地产权融资政策参与组与未参与组之间的各协变量不存在显著差异，说明匹配效果很好，最大限度的降低样本选择偏误。
最终测算出土地产权抵押政策对农户返乡创业决策的影响净效应。土地产权抵押贷款政策参与农户比没有参与政策的农户创业比例从11%提高到60%，说明土地产权抵押政策促进农户返乡创业的执行效果明显。
有待进一步解决的问题及对策建议
通过以上实证分析发现，尽管农户参与土地抵押贷款政策受个人特征和家庭特征等多种因素的影响，但土地产权抵押融资显著促进农户做出返乡创业决策。因此，金融机构应积极试点布局，大力推动土地产权融资模式改革与创新。但在实际工作中，仍面临不少问题与障碍。
（一）面临的主要问题
1.抵押物价值评估体系不健全
一是缺乏价值评估操作细则。2020年4月22日，自然资源部颁布《农村集体土地价值评估技术指引》，该指引主要侧重于评估方法的说明和介绍，没有详细说明价值评估公式，操作性不强。二是缺乏专业的价值评估机构。实践中，受各方认可的专业评估机构较少，部分金融机构采用内部评估、借贷双方协商等方式 进 行 评 估， 价 值 评 估 标 准 不 明确、不统一，评估价值缺乏权威性。三是农村住房财产权价值评估不规范。农村住房价值评估没有可供借鉴的市场价格，实践中多采用重置价格减去折旧，不能反映真实价值。
2.农村产权交易市场不发达
一是产权交易平台不健全。产权交易品种少、交易量少、平台落后、缺乏专业人员等问题突出，无法妥善处理供需双方衔接与流转。二是产权交易链条不完整。大部分农村土地流转私下交易，行为不规范、权利义务不明晰，产权交易存在较大风险。三是租金支付方式影响产权交易。土地流入方与承包方签订多年期流转合同，而以一年一付的方式支付租金，若银行发放抵押贷款，出现违约时，承包方利益无法保障导致土地经营权处置困难。
3.贷款风险分担机制不完善
一是政府风险分担机制不健全。农业生产为周期性、弱质性行业，抗风险能力较低，金融机构需要政府分担一定风险。实践中，专门针对“两权”抵押贷款建立风险补偿基金的政府较少。二是保险公司效能没有充分发挥。政府的扶持力度有限，保险公司只对政府补贴的农业险种承保，险种较少，无法为金融机构分担风险。三是政策性担保公司缺位。银行倾向于与政策性担保公司合作开展土地产权抵押融资业务，但全省范围内专门服务“三农”的政策性担保公司数量较少，且土地产权抵押融资业务没有纳入担保范围，影响业务开展。
4.法律制度存在障碍
我国实行房地一体登记，农民住房财产权抵押势必涉及到宅基地使用权的抵押，而《民法典》第三百九十九条明确规定“宅基地使用权不得抵押”，导致农民住房财产权抵押遇到制度性障碍。同时，我国法律严格规定了宅基地使用权只能在村集体成员内流转，导致农民住房财产权变现难，降低了金融机构推进抵押贷款的动力。
5.农村社会保障制度不完备
农村社会保障制度体系不健全，土地、农房承担着大部分农民的社会保障功能。农民担心失去土地后得不到基本保障，抵押意愿较低。从这个层面看，健全的农村社会保障制度体系是农地金融业务健康发展的制度基础。
6.农村集体经营性建设用地入市范围受到限制
农村集体经营性建设用地入市后， 建设用地供给主体将从国家变为国家和集体并存， 国家征收集体土地的难度将会有所提高，在土地财政的大背景下， 意味着政府财政收入的减少。如何实现征地与集体经营性建设用地直接入市利益分配， 成为急需解决的问题。
7.租赁方式取得集体经营性建设用地使用权占比过多
集体经营性建设用地入市后，社会工商资本可以通过交易市场以缴纳土地出让金或租金的方式直接取得集体经营性建设用地使用权。实践中，86.7%的地方选择以租赁方式入市，多数用地单位更愿意采用一年一付租金的模式，导致金融机构办理业务面临的风险更大。
（二）对策建议
1.完善土地评估机制
土地评估是开展土地融资的前提条件，建议省级政府出台价值评估管理办法，建立统一的价值评估体系，市级政府制定价值评估操作细则和价值评估标准，对土地产权评估、登记、变更、处置等流程作出细致安排。县级政府按照“专职人员、专门场所、专用平台、专业咨询和专业法律服务”的要求，开展农村产权交易，并提供政策宣传、信息查询等服务。可在县、乡、村三级成立农村产权金融服务站，先由村委核实交易真实性，再由乡镇初评价值，最后由县级土地产权交易中心确定最终价值，办理相关手续。
2.完善违约处置流程
完善土地流转市场可进一步促进土地产权融资的开展。地方政府可建立县、镇、村等多级土地产权交易中心，负责辖内土地确权及流转与抵押登记等工作，并承担违约后的土地处置责任。若短期违约土地无法处置，政府可建立土地收储机构，直接经营管理土地，直至偿清贷款本息。或组织建立新型农业经营主体联社等基层组织，社员由家庭农场主、种养大户组成，根据地域范围，就近经营违约土地（杨兆廷、尹达明，2019）。
3.建立风险缓释机制
一是建立政府风险补偿分担机制，对处置农地或农房无法覆盖贷款本息的，由政府风险补偿金代偿一定比例，提高金融机构积极性。二是由土地流转人按流转土地面积缴纳一定的风险保证金，用于补偿因抵押物处置而损害的农民利益。三是农业保险公司与银行共同开展“产权抵押+保证保险”业务，财政补贴一定比例的保费，降低融资成本。
4.拓宽新型融资渠道
一是可在资本市场发行土地债券融资，满足土地金融业务对资金的需求。二是鼓励金融机构积极开展土地产权融资产品创新，适当放宽贷款额度、期限，合理制定贷款利率，不断满足土地产权融资需求。人民银行、银保监会等监管部门发挥信贷政策导向优势和监管考核优势，将支农再贷款政策与土地产权信贷产品创新挂钩，营造良好的政策环境。
5.建立创业服务机制
政府为有创业需要的人或者组织提供服务，创新服务模式，形成创业综合服务体系。政府联合农业项目咨询评估单位，引导金融机构为评估合格的农业项目提供创业资金，并帮助金融机构降低风险。培训是提高农村劳动力禀赋最直接的办法，政府应健全创业培训体系，严格落实培训监管，避免培训的形式化，并根据实际需要及时更新培训课程。
6.大力发展村集体经济
《民法典》赋予农村集体经济组织特殊法人地位，农村集体经济组织既是农村集体财产的所有者，又能以市场主体的身份独立经营，政府可通过制定扶持政策、培养乡村振兴带头人、发展特色产业和与工商资本相结合等方式壮大村集体经济组织，将其打造为农民服务的担保融资平台和为金融机构服务的呆坏账处理平台，从而为金融机构开展业务开辟新的路径。（来源：原文载于《农村金融研究》2021年第8期）
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发表于 2021-11-24 08:56:28
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