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陈云（复旦大学国际关系与公共事务学院教授） 城市更新提出的背景
城市更新已成为城市治理新的行动方向。中央层面，“十四五”规划和2035年远景目标纲要中明确提出了“实施城市更新行动”。2021年全国两会政府工作报告中首次写入了城市更新相关内容。2021年以来，国家各项政策密集出台：8月底，住房和城乡建设部发布《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，要求“留改拆”并举（以前提“拆改留”并举，顺序发生了逆转）。9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》。
地方层面，2021年9月1日起《上海市城市更新条例》正式施行。至此，北上广深四个全国一线城市都制定了城市更新条例。这些条例依旧包括“棚改”“旧改”课题。其中，北京市改造任务重，量化指标最明确；广州市提出对2000年前建造的老旧小区实施阶段性改造的目标（2025年前，分两阶段）；上海市和深圳市未提量化改造目标。中国的超大城市开始谨慎对待大拆大建。
新的“城市更新”目标的背景是什么？截至2020年底，按常住人口计算，中国的城镇化率已达到63.89%，上海、北京、天津等超大城市更是达到80%以上。第一轮城市化进程已基本结束，但成就和隐忧并存。城市更新所要聚焦的，是对第一轮开发造成的“大城市病”的纠偏。这些问题具体包括：第一，城市房价高涨，通勤时间拉长、空气污染严重（工业废气和小汽车尾气排放）。第二，心理意义上的“城市沙漠”问题。大城市的快节奏和紧张感，使得人们正常的社交需求遭遇时间和空间上的障碍。城市尽管很大，但每个人的行动轨迹其实是相对固定，如果不能安排足够的公共空间和互动活动，人际关系就会疏离，幸福指数必然下降。第三，保留城市历史文化和记忆的课题十分突出。在第一轮开发中，由于过度重视商业利益，很多开发项目没能做到对历史文化遗产的最大限度的保存，城市景观“千城一面”，城市文化和记忆流沙般消失，城市之根有断裂的危险。
以上三大问题都在追问：城市从何处来？要往何处去？什么才是我们的“理想之城”？我们的观点是：城市更新可以分为有机联动的三个层次：空间改造-功能升级-文脉传承；让三者联动起来的，是社区营造的城市规划思路。社会由社区组成，社区作为生活共同体，犹如生物有机体的细胞。城市更新的成败，在于社区营造。
城市更新的内涵：空间改造-功能升级-文脉传承
关于城市更新的内涵，基于既往经验，人们很容易想到物理空间的拆改。区别于以往的大拆大建，城市更新的内涵重在“营造”，而非简单的“建造”。建造着眼于物理性的结构搭建，如依照规划打造各种建筑、设施。营造则不仅包括物理性结构的搭建，还包括无形的社区网络体系的维护，也就是硬件和软件的兼顾。基于营造的概念，城市更新应具备以下三个层次，它们之间相互联动：空间改造（表层）-功能升级（生产、生活、生态功能）-文脉传承（人本、多元包容、环境友好等）。美国著名城市规划师简·雅各布说过，“建筑需要人性的尺度”。建筑是功能的载体，而功能是为人服务的。有了城市文脉的传承，城市更新在“空间改造-功能升级”中可以做到“更新如故”。“似曾相识燕归来”，一个以人为本的、有温度的城市，是一个故人、新知不期而遇，把手言欢的地方。
在城市更新中，我们最直观看到的是城市空间的改造，比如旧城改造中的大量拆迁和商业化开发。这种开发模式商业性强，开发主体缺乏对历史文化的保存意识，导致地价和房地产价格高涨，大量的拆迁造成既有的社区网络遭破坏，过度开发造成生态环境的巨大压力。总之，城市开发单兵突进，生产、生活、生态三大功能间失调、失衡现象非常普遍。功能失衡的原因在于城市规划者遗忘了“初心”。城市创造财富的目的是为了造福人类，绝不能为了手段忘记目的。我们需要重新回到人本主义的视角下，在城市更新规划中，对城市文脉和城市精神进行不断的审视。城市的物理空间必须和城市的灵魂同在。每一次城市更新，在深层次上都肩负着“城市复兴”的使命。
生活功能：人居环境和公共设施的完善。住房、交通、学校、文化设施等城市基础设施满足城市居民的基本生活需要；城市历史文化和特色风貌体现城市传统，是城市居民的精神归宿。城市文化具有不可复制性，其精神内涵作为旅游资源，同时也具商业价值。
生产功能：城市聚集了大量的制造业和服务业，这是城市的生产部门，是其他两大功能的支撑体系（经济基础）。迄今为止，对地方官员的政绩考核多集中在官员是否有能力不断扩张“生产力”水平上（GDP增长率、财政收入增长率等）。从“十二五”开始，中国开始推行“节能减排”战略，近年更是提出了“双碳目标”（2030年前“碳达峰”、2060年前实现“碳中和”），将对地方官员形成新的约束机制。但是，从“粗放式增长”到“低碳增长”，意味着生产方式的全面转型，也意味着政府主导的治理模式需要向“政府-企业-消费者”协同治理的模式转换。因为碳排放不仅存在于生产端，也存在于消费端，每个人都不能置身事外。
生态功能：城市的和谐，不只体现在人与人之间，也体现在人与自然之间。在工业化时代，围绕城市生态功能，存在以下问题：首先，城市河流被严重污染，治理成本相当巨大。比如韩国首尔的清溪川、上海的苏州河。第二，水源保护地等生态脆弱地区和其他地区的发展差距拉大，人口外流压力大，进一步恶化地域间的不平衡。第三，城市防灾功能相对滞后，城市生命线存在软肋。近年来提出的“海绵城市”，就是要从系统论的角度重整城市防灾功能，而不是简单地对下水道进行扩充建设。
城市生态功能的作用同样有两个层面：一是留住“城市乡愁”。乡愁不只是在回乡路上，也应该在城市里——很多人生于城市，城市就是故乡。因此，必须开发有度，保护城市风貌地区的景观，最大程度保留绿地、湿地，保护好本地物种（上海市“新江湾湿地的低密度开发”就是一例）。二是打造绿色城市，提高碳捕捉功能*。上海近年来进行了大规模的郊野公园建设，打通滨江岸线，得到市民好评。这不只是为了城市景观的美化和让市民有休闲、散步的去处，也是为了恢复浦江两岸的生态系统，并提高碳捕捉能力。城市是能源消耗的主力，双碳目标下，城市如何构建新的减碳机制，十分重要。除了生产、生活端的减碳行动，城市还需要提高碳捕捉能力，最大程度体现城市的环境责任。
城市更新的抓手
城市通过大拆大建创造GDP的时代已经过去。推动城市更新，要点在于打造新的、独特的城市魅力。城市魅力的增长点恰恰在于以前忽视的一些要素：如人情味、烟火气、地方特色的文化等——这是旅游目的地城市、人才集聚地城市的魅力所在，也是一条返璞归真的城市自新之路。
01、避免大拆大建，微更新、补短板
中央文件和地方条例都提出，在旧城改造中要避免大拆大建，从“拆改留”转为“留改拆”，并提出了“微更新”的概念。让微更新成为常态的前提是，城市规划到位，项目建设精品化，这才能免除后顾之忧。城市建设更讲求质量提升而不是数量扩张。大规模的道路、住宅区、绿地建设告一段落，市政工程需要拾遗补缺，重点关注“短板”问题，如断头路的打通、公共停车场（库）建设，推进轨道交通场站与周边地区一体化更新建设，解决公交“最后一公里”问题，鼓励绿色出行等。还有，必须让城市建筑更加绿色环保，更加安全。为此，新型建筑材料研发企业、新型能源合同公司等市场端大有作为。城市更新是挑战，也是机遇。
02、夯实人文空间和公共空间
“空间-功能-精神”是三位一体的，空间最为直观，它是人们观察城市精神的窗口。记者出身的雅各布在深入考察了美国城市纽约、芝加哥等大城市的街道、老建筑、老社区后，写了一本《美国大城市的死与生》（1961）。书中认为，由于缺乏研究，城市正在成为牺牲品。她主张，要保持城市的多样性、活力和安全，社区建设是关键。她别出心裁地提出了“街道眼”（Street Eye）的概念——那些有正常交往的老社区是安全的，而很多新的公寓小区大门朝外，窗子朝里，街道少了两边公寓中守护的眼睛，成为安全死角。她主张小型街区（Block）的设计，街上保留有各种小商铺，社区交往增加了，街道也更加安全。雅各布的著作出版后，美国社会掀起了对大拆大建的旧城改造以及“空中之城”的反对思潮，如《倡导规划与多元社会》（达维多夫，1965）、《俄勒冈实验》（亚历山大，1975）、《城市设计宣言》（雅各布斯和阿普尔亚德，1987）等。
城市需要温度，需要人文景观。上海把打造国际旅游目的地城市作为新的城市发展目标，国际旅游城市建设，与其装扮一些光鲜的橱窗来吸引人，不如把生活本身当成城市橱窗。一个地方的居民过着有滋有味的生活，这是最好的橱窗。不做作、无套路，通过烟火气和文化沉淀来吸引远方客人的目光。中国城市逐步开始加强人文空间建设的行动。去年底，上海开了一家与众不同的咖啡店，叫“熊爪咖啡”，里面的调咖啡技师是两位残疾人，这家店在墙上开了一个特别的“熊洞”。通过二维码下单后一只毛茸茸的熊爪会从洞中递出咖啡，无声但有趣。很多人支持它不仅是因为有趣，更是因为感受到了城市温度。这是一个以小见大的案例，是城市精神的写照。中国有数千万残疾人，他们需要出行的方便，也需要工作和尊严。中国的老龄化正在快速到来，很多老人也会逐渐手脚不便。城市更新不能忘记这个特殊而庞大的群体。
城市应该尽可能常态化地开放街道、广场、文化馆等公共空间，最大限度体现公共空间的公共性。美国著名政治学家帕特南发现，在社区中，人们对公共事务和话题参与度降低，宁愿宅家也不与他人互动，帕特南称之为“独自打保龄”现象。城市更新的重要使命是激活参与。空间改造本身不是目的，如何放大其功能和精神才是归宿。
03、保存城市特色风貌，兼顾精品建筑和民居建筑
上海在历史街区的改造方面有很多成功的案例。比如洋务运动时期上海的工业重镇杨浦滨江的改造，旧厂房林立，腾退后成为了建筑博物馆；市中心的新天地，毗邻一大会址，石库门建筑通过整体改造后迎接着八方来客；此外，还有优雅精致的上生新所、小店林立的愚园路……都使人流连忘返。这些旧建筑群穿越历史，风格各异，更新后成为了新的城市名片。
城市更新中要打造历史景深。历史文化和城市记忆的内涵非常广：从建筑角度讲，有名家设计的经典建筑，也有大量民居建筑（很多也出自大大小小的建筑师之手）；从城市记忆讲，有官方记录，也有民间记忆，不同角度和类型的城市文化不应该是冲突的。正如“人民城市”概念所蕴含的，民居建筑承载着更多普遍人的记忆，更加本质和基础。因此，我们需要保留的城市特色风貌，不只是优秀历史建筑，还应该包括民居，以及相应的乡土文化和习俗。
在具体实施过程中，普通民居数量大，有的街区老化严重，难免需要拆迁。比如，上海老式里弄普遍缺少基本生活设施，如卫生间、厨房，人均居住面积狭小，陆续被列入改造对象。这种情况下，我们可以保留部分旧民居、旧物件，为原居民留下念想，为造访者留下遐想；还可以建设“乡土（社区）资料馆”，把重要的生活资料和记录保存下来。笔者参观过不少上海老式里弄改造项目，见识了项目团队在翻新方面的很多巧思，但没见过保存旧时代生活模样的设施。而日本有很多“乡土资料馆”，作为一个外来人，看过这些资料后能学到不少东西，增加了对这个地区变迁过程的认识。微型的资料馆和宏伟的博物馆一样，都是城市沧桑变幻的见证者。
社区营造：东亚地区超大城市城市更新的重要理念
城市更新的规划有两大路径：一是自上而下的路径，由职能部门和专家委员会主导，开展规划编制。如《上海城市更新条例》规定将设立“城市更新专家委员会”。二是自下而上的路径，除了项目的相关权利人，还需要广泛征求市民意见。《上海城市更新条例》规定，“本市建立健全城市更新公众参与机制，依法保障公众在城市更新活动中的知情权、参与权、表达权和监督权。”“物业权利人以及其他单位和个人可以向区人民政府提出更新建议。区人民政府应当指定部门对更新建议进行归类和研究，并作为确定更新区域、编制更新行动计划的重要参考。”
北上广深四个超大城市的城市更新行动刚刚展开，面临的考验不少。其中关键的一点是，居民、开发商、城市政府（代表公共利益）等多元主体之间的利益如何协调、整合？
中国大陆的城市更新方兴未艾，而东亚的城市化进程已经持续了相当长时间，东亚地区很多超大城市都陆续面临城市更新的课题。笔者考察过日本、韩国、台湾、香港深水埗区（所谓“香港贫民区”）等地不少城市更新的案例，发现一点：成功的案例背后都凸显了“社区营造”的理念。
社区营造强调在城市更新中，除了商业资本和政府资本的介入，还需要社区自组织的积极参与。居民通过自我动员形成各种自组织，为社区更新建言献策，实现利益平衡。社区营造既能满足社区居民的诉求（居民往往希望有回迁的选择，以维护既有的社会关系网络），也能实现城市更新的宏观目标。另外，维护社区人际关系网络结构既是居民的内生性需求，也是居民形成自组织、持续参与社区治理的“社会资本”（软性资本，作用是提供信任）。从这些国家和地区的经验看，城市更新如果不能嵌入社区营造的理念，很难获得成功。
日本东京六本木地区城市更新和韩国首尔清溪川改造项目这两个案例，笔者都曾多次造访，与开发者和社区居民有过深入交流，其实践经验对我国超大城市城市更新具有一定借鉴意义。
01、东京六本木地区的城市更新案例
六本木地区原本是一个木结构住宅为主的老区，因此容易引发火灾，而且由于道路狭窄，消防车难以进入，影响救灾进度。1986年，六本木地区被东京都规划为“城市更新诱导地块”，享受政策优惠。“森大厦株式会社”作为开发商负责这个项目，负责人介绍说，六本木新城建设只花了三年，但社区改造的相关协商花了整整17年。这个案例非常透彻地体现了，社区协商是城市更新不可或缺的组成部分，是成败的关键。
“森大厦株式会社”不仅是六本木新城的开发商，同时也是实际经营者，通过独具匠心的运营，六本木新城已经成为了东京的新地标。54层高的森大楼在六本木新城是核心项目，运用了最高等级的抗震技术；屋顶建成了四季花园，社区里的小朋友可以在此体验春耕秋收的乐趣。新城内的四栋高层住宅楼共840户，其中两栋用来安置原业主，满足了原居民的回迁诉求，社区人际关系网络得到维系。整个项目，践行了“社区营造”的根本理念。
东京中城是随后开发的另一城市综合体，距离六本木很近。东京中城在公共空间的设计上突显了艺术之美，保留了毛利宅邸遗迹和界内140株老树，大草坪上的圣诞灯饰已经成为东京的年度盛会。整个项目荣获了日本景观设计大奖。
六本木新城、东京中城和黑川纪章设计的东京国立新美术馆形成“六本木艺术三角”，最大程度展示了空间的公共性、艺术性，也提升了关联的商业性项目的价值，是一个非常成功的城市更新案例。“比设计空间更重要的，是连接人与人的关系。”《社区设计》的作者、被誉为日本社区设计第一人的山崎亮在总结他参与的众多案例后如是说。让社群力量参与解决社区问题，这是社区营造，也是民主的实践。
02、韩国首尔的清溪川改造项目
清溪川是首尔的母亲河，但在韩国经济高度成长时期，河水被严重污染，当时简单进行了填埋处理。后来，为了提高市中心的通行能力，清溪川上方又修建了长5.8km、宽16m的高架桥。清溪川从此被彻底掩埋。作为母亲河，清溪川是首尔的生命源头，承载着首尔的历史文化和城市记忆。“解放”清溪川，也意味着城市精神的解放。
恢复清溪川的旧貌和活力是李明博在竞选首尔市长时的政纲，2002年成功当选后即着手推进项目的实施。这个更新项目需要把覆盖在清溪川上的路面挖去、高架桥拆除。由此，沿路而建的大量商户需要拆迁。需腾退的沿街商铺有3万余个，影响到12万人的生计。从2003年启动到2005年竣工，项目用时27个月宣告完成，而且在推进过程中没有人员伤亡。首尔市立大学的老师告诉我们说，由于项目涉及太多小商户的拆迁，考虑到韩国基层民众的性格，原本舆论非常担心会出现自残、自杀等抗议行为。取得这么和谐的拆迁，政府的各个工作委员会每日穿街走巷、倾听居民诉求，发挥了重要作用。沿线居民也自发组织起来，与政府开展对话。拆迁委员会由政府、居民、专家等多方代表共同组成，协商过程是双向的。此外，首尔市政府投资的公立大学——首尔市立大学在项目的软硬件规划中发挥了核心作用。
这个城市更新项目是民主化转型后韩国社会的一次大考，结果令人满意。更新后的清溪川沿岸在生态环境修复、公共空间打造、商业价值提升等方面都获得了成功，为李明博日后竞选韩国总统打下了基础。
以上两个成功案例都体现了社区营造的理念。社区既存的“社会资本”和城市更新、协同创新之间实现了良性循环。相比之下，在过往的中国城市拆迁中，社区居民在拆迁安置中离散、原有社会网络关系解体的例子比比皆是。由此，他们后来遭遇了更多不适应，有的人甚至宁愿租掉安置房，重新租房也要回到原来的社区。在三峡工程的移民安置中也出现过类似情况。
很多城市更新的项目之所以失败，在于硬软件的脱节。地方政府擅长硬件建造，不擅长经营。比如江南水乡城市绍兴，很多年前通过市民集资的方式实施了古运河岸边的改造工程。在物理意义上，改造很成功，古色古香的水乡风格的建筑鳞次栉比地造了起来。然而其经营却是失败的，入住商铺稀稀拉拉了无生气，项目常年处于空置状态。如果能吸引当地的文化社团（尤其是各种民间戏剧团体）入住，情况可能会大为改观。此地本来就是有历史底蕴的古运河，如果游客在河边可以免费欣赏到本地特色的文化产品，就有兴趣踏足了，人气提升了，地方文化的振兴和商业利益就能实现双赢。但由于缺乏社区营造意识，一个市民众筹的市政项目仅仅停留在硬件改造上，既没有实现公共性，也没有太多商业价值，这种失败的例子不在少数。
超大城市如何迈向理想之城
如何迈向理想之城？笔者提出三点建议。第一点关于“破”，第二和第三点关于“立”。
第一，必须破除传统的政绩逻辑和资本逻辑。前者强调政绩最大化，由此造成面子工程、政绩工程泛滥，资源浪费严重。后者追逐收益最大化，造成很多城市更新项目沦为房地产开发项目，与城市功能不兼容，也与城市文脉格格不入，甚至导致对城市文脉的巨大破坏。在城市更新行动中，依然有部分地方干部的发言中充斥着“提高单位土地产出”等主张，这依然是GDP最大化的开发思路。不改变这种政绩逻辑，资本逻辑就会乘虚而入，以城市更新为主题开展的项目最后可能“换汤不换药”。
第二，重新思考城市设计的基本理念。当今全世界的大城市几乎都是空中城市。这是20世纪20年代法国规划师们的“理想之城”，是工业化时代的产物。众多高层建筑伸向天空，地面上布满四通八达的大马路，来支撑起一个以汽车为主、人口密集的大城市。在那之前，英国规划师霍华德曾提出过“田园城市”构想，对今天患上各种“城市病”的空中城市来说，是一剂解药。1898年，霍华德提出建设“小而美”的田园城市的构想——城市周边有永久绿带环绕，城市内部有明确的功能区划分，汽车不能驶入住宅区的内部道路，整个城市使用电力作为能源……田园城市是安全、绿色、环保的城市，非常符合今天低碳生活的需要。英国伦敦、美国洛杉矶、日本东京等大城市都曾开展过田园城市的实验。但在工业化的巨轮下，城市人口不断膨胀，霍华德的田园城市最后败给了“空中城市”。城市更新是一个复活田园城市的机会。它不是取代既有的城市规划，而是进行适度镶嵌。比如，在卫星城建设中，田园城市大有可为。
第三是引入社区营造、城市营造的理念，实现真正的城市复兴。人的美好生活是城市治理的目的，城市治理是人实现幸福生活的手段。所以，城市精神必须是人本主义的。在此基础上思考，将会为城市的可持续发展提供更好的解决方案。在这个意义上，城市政府和城市居民之间的对话能力和协同治理水平，决定了城市最终能否迈向“理想之城”。（来源：《国家治理》周刊2021年11月第3期）
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发表于 2021-12-16 14:55:51
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