谢勇：农村土地产权制度改革与农村信贷市场发展

gecccn · 发表于 2022-1-5 08:29:25

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谢勇（中国社会科学院大学金融系博士研究生）

  「摘要」农村土地产权制度改革和完善是农村信贷市场发展的基础。农村土地产权制度改革可以促进农村经济发展，增加农民收入，扩大农村信贷需求和储蓄规模。以农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革为内容的“三块地”改革以及农村承包地、宅基地“三权分置”改革有利于扩大农村可抵押财产范围，增加了农民和农村的优质抵押品，为大型金融机构扩大涉农贷款规模、防范涉农贷款风险创造了有利条件。健全农村土地确权和登记制度、深化宅基地“三权分置”改革，将进一步释放改革红利，为农村信贷市场发展尤其是大型商业银行涉农贷款有序增长创造更好的法治和政策环境。
  发展农村信贷市场，降低农民融资成本，拓宽农村融资渠道，服务农业和农村经济发展，是全面推进金融服务乡村振兴、助力农业农村现代化的重要举措。土地是农民最重要的财产，是农村最重要的资源。长期以来，重使用、轻流转的农村土地产权制度对于保障农民生存权和居住权、维护社会稳定发挥了重要作用，但也制约了农村土地产权抵押价值的发挥以及农村信贷市场的发展。以农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革为内容的“三块地”改革以及农村承包地、宅基地“三权分置”改革有利于扩大农村可抵押财产范围，增加农民和农村的优质抵押品，为金融机构扩大涉农贷款规模、防范涉农贷款风险创造了有利条件，为农村信贷市场发展提供了历史机遇。但农村土地产权制度改革还需要进一步深化。其中，承包地“三权分置”改革红利的释放有待于农村土地确权和登记制度的完善，宅基地“三权分置”改革成果有待于转化为立法成果，从而进一步增加农村可抵押财产范围，降低农村融资成本，防范农村信贷市场风险，为农村信贷市场发展尤其是大型商业银行涉农贷款有序增长创造更好的法治和政策环境，实现涉农贷款普惠性与商业可行性的有机结合，推动农村信贷市场不断深化和完善。
  健全农村土地产权制度是农村信贷市场发展的基础
  产权制度是商品经济和现代金融的基础制度。在《国富论》中，亚当·斯密认为法定产权是经济发展的原动力之一。马克思在《资本论》中也提出了产权的概念，认为所有权是开展商品交换的重要条件。制度经济学十分重视产权制度，将其视为人类社会制度中最古老和最为基础的制度之一。新制度经济学进一步深化了对产权的认识，主张明确产权对于降低交易成本和克服公有产权外部性具有重要意义。产权保护有赖于法律规范，但法学上并没有严格的产权概念。法学上，产权主要表现为所有权、知识产权、他物权以及物权化的债权等具有对世性的财产权利。在社会主义市场经济建设过程中，我国逐渐形成了以所有权、知识产权、用益物权等权利为主体的产权制度。
  土地作为重要的生产要素，明确其产权后才能使其顺利参与社会生产和交换。我国土地归国家和集体所有，土地所有权不能流通；土地产权主要表现为用益物权，即土地使用权和收益权。我国土地产权制度呈现城乡二元化特点。在城市，国有建设用地使用权从所有权中分离出来，进入市场交易，解决了社会主义公有制下市场如何配置土地资源的问题；在农村，土地则承载着更多社会职能，尤其是社会保障职能，农村土地产权制度改革经历了从农民私有制到农民集体所有制的转变。农村承包地从所有权与承包经营权“两权分离”发展到所有权、承包权、经营权“三权分置”，农村宅基地正在开展所有权、资格权、使用权“三权分置”改革，农村经营性建设用地允许上市流通，农村土地征收制度发生了深刻变化。农村土地产权制度每一步的发展和完善，不仅解放和发展了农村生产力，也为农村信贷市场发展创造了条件。
  首先，农村土地产权制度改革为金融机构积极发展农村信贷业务提供了动力。一方面，农村土地产权制度改革解放和发展了农村生产力，推动了农业农村经济发展，产生了巨大的“三农”金融服务需求。另一方面，农村土地产权制度改革有效提升了广大农民的收入水平，带动了农村地区存款增长，增加农村信贷市场资金供给。近年来，各大金融机构纷纷瞄准农村“蓝海”市场，寻找新的业务和利润增长点，农村信贷市场呈现出组织多元化的新竞争格局。
  其次，农村产权制度改革深刻影响了农村信贷市场交易方式和交易规模。农村土地的用益物权包括农村土地承包经营权、宅基地使用权、农村集体经营性建设用地使用权、农村集体公益性建设用地使用权等权利。在城市，建设用地使用权及房产流动性强，是优质抵押品。而农村土地承担的社会经济职能较多，为保障农民生活来源、保护农民居住权，农村土地承包经营权、宅基地使用权转让受到严格限制，原则上不能用于抵押；农村集体公益性建设用地使用权的用途具有公益性，不能转让，不能用于抵押；农村集体经营性建设用地规模小，直到2019年《土地管理法》修改时才允许入市，在此之前，缺乏流动性，难以用于抵押。农民、农村经济组织等经营主体最大的存量资产是农用地、宅基地和集体经营性建设用地，由于无法抵押，这些资产无法盘活，很难取得信贷支持，农村“融资难、融资贵”问题比城市更为突出。近年来，国家出台了一系列支农支小再贷款再贴现和贴息等优惠信贷政策，推动农业信贷可得性、便利性不断提升。如果不推进农村土地产权制度改革，农村大量土地资产就不能盘活，商业银行开展农村土地产权抵押融资创新仍将举步维艰，金融支持“三农”发展将缺乏动力。因此，农村土地产权制度改革直接决定了农村信贷市场发展的深度和广度。对此，李怡忻、孟繁瑜（2016）认为，土地制度创新是农村金融创新最重要的方面。
  再次，农村土地产权制度改革对农村信贷市场结构影响深远。虽然我国已经形成城乡统一的金融市场，金融资金可以在城乡之间自由流动，但与城市相比，农村地区生产资料的市场化配置程度较低，投资机会少、回报率低，金融资源更多分配到城市地区。金融交易本质上是信用交易。不同类型的金融服务提供者，获取信用信息的方式和成本不同，交易规模和模式亦不相同。直接融资市场由于门槛较高，在满足“三农”金融需求方面存在天然不足。大型商业银行因缺乏深入农村基层营业网点、对农民信用信息进行全面采集、加工和使用的有效机制，发放涉农贷款规模有限。相反，农村商业银行、农村信用合作社、村镇银行等小型银行机构本身来源于乡村社会，其工作人员对本地农民的信用情况较为熟悉，在开展涉农信用贷款方面更具优势。到2018年末，中小型银行（含信用社）涉农贷款余额占比达64%，大型银行占36%（见图2）。2015～2018年，小型银行（含信用社）涉农贷款余额增加4.14万亿元，是大型银行增量的1.74倍；年复合增长率达10%，高于大型银行4.2个百分点（见图3）。

  作为正规金融有效补充的民间借贷依赖于熟人之间的信用网络和声誉机制，能够较好地克服农村缺乏有效抵押资产的问题，反而成为提供农村金融服务的重要途径。关于造成农村金融抑制的原因，存在不同认识。张晓琳等（2017）认为，农村金融制度创新，关键在于产权制度改革。王德福（2017）认为，造成农地抵押权能不足的主要原因不是产权制度，而是农地特殊性、农业弱质性和农民生计，以及由此导致的市场缺陷。前一种观点更符合实际情况。农地特殊性、农业弱质性在各国均相同。近年来，农民生计问题随着我国二三产业比重大幅度提升、农村人口转移至城市以及全民社会保险和保障加强而得到极大缓解。目前造成农地抵押权能不足的主要原因是产权制度及与产权制度相配套的登记确权和交易制度尚需进一步完善。随着农村产权制度改革措施在法律规范上落地，农村可抵押资产明显增加，大型商业银行在农村信贷市场中的份额将会增加，正规金融在农村地区将获得更广阔的发展空间。
  农村土地产权制度改革对农村信贷市场的影响
  （一）农用地产权制度改革对农村信贷市场的影响
  农用地是农村土地的主体，是农村最重要的生产要素。我国农用地的产权制度改革经历了四个发展阶段：
  第一个阶段是土地改革阶段。以1950年《土地改革法》颁布为标志，将地主土地所有制变革为农民土地所有制，并建立了以“农民所有、农民经营”为特征的农村土地制度。当时农村信贷市场发展滞后。在农民土地私有制下，农村土地流转不仅未促进金融业发展，反而导致土地集中和部分农民失地。因此，改革农民土地私有制势在必行。
  第二个阶段是农业合作化和人民公社化阶段。1953年至1956年，我国开展农业合作化，农村土地产权转变为“集体所有、集体经营”，形成“三级所有、队为基础”的农村土地产权格局。当时我国实行计划经济体制，没有市场化的金融行为，也就谈不上农村土地产权制度对农村信贷市场的影响。
  第三个阶段是家庭联产承包阶段。安徽凤阳小岗村农民自发开始将集体所有土地的使用权和收益权分配到农户，实现了农用地所有权与承包经营权的分离，带来了两方面的效果：一是农用地所有权不能转让，防止了土地集中，确保农民不失地；农村集体经济组织成员都能分到承包地，生活有保障。二是农户对承包地进行自主管理、使用、收益，劳动与收入挂钩，克服了人民公社吃大锅饭情况下“搭便车”问题，对农民产生了正向激励。
  农用地“两权分离”产权制度，有利于实现农用地的使用价值，较大程度上推动了农村经济发展，解决了广大农民的温饱问题，大幅提升了农民收入水平。农民的金融服务需求日益增加，农村地区存款规模增长，农村信贷资金供给相应扩大。2018年，农村居民人均可支配收入14617元，比2010年增长了1.33倍；城乡收入倍差（农村为1）由2010年的3.0倍缩小至2.7倍（见图4）。到2018年末，农村贷款余额26.64亿元，较2010年累计增长1.72倍（见图5）。

  然而农用地“两权分离”制度尚未解决如何高效实现农用地交换价值的问题，以及农用地的流动性问题，对农村经济和金融发展主要有三个方面的影响：一是我国农业难以进行规模化、集约化农业生产，制约了农业生产力水平的进一步提高。二是农民的生产要素收入受到限制。土地是农民掌握的重要生产要素，但农用地产权转让受到严格限制，转让行为必须征得发包人同意。实践中，农户直接转让承包经营权变现的非常少。据农业农村部统计，2018年，全国农户家庭承包耕地流转形式中，出租（转包）占81.09%，互换占5.79%，股份合作占5.47%，转让占2.74%，其他占4.91% ；农民人均可支配收入14617元，其中，工资性收入占41.02%，经营性净收入占36.66%，转移净收入占19.98%，财产净收入仅占2.34%。随着大量农村劳动力转移到二三产业，这种制度的弊端就开始凸显。三是农户享有的农村土地承包经营权原则上不能用于抵押，限制了农户获得贷款的渠道。承包地“三权分置”改革之前，只有荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，即俗称的“四荒地”上的承包经营权可设立抵押权。农户很难从商业银行尤其是大型商业银行获得贷款。农村融资仍主要依赖于熟人之间的信用机制。熟人之间的信用机制具有鲜明的地域性。在掌握贷款人信用信息方面，农商行、农村信用社等服务于特定区域的小型、区域性金融机构，更具优势，在农村信贷市场上占据更为有利的地位。传统民间借贷属于典型的熟人之间的交易，依托于熟人社会的信用机制，能较好地控制信用风险。李宏伟（2014）认为，目前我国的各类正规农村金融机构不适合大面积地向农户开展小微额度的生产性融资，原本定位于正规金融补充的民间借贷反而成为农村信贷市场重要的融资渠道。
  第四个阶段是农用地“三权分置”改革阶段。承包经营权是一种以农村集体经济组织成员身份为基础的权利，与社员身份相“捆绑”，限制了农用地流转。这一制度主要存在三方面不足：一是农民的土地收入主要为劳动收入，不易获得要素分配。二是土地与劳动力之间的刚性结合缺乏弹性，不能实现土地与劳动力之间的动态、协调搭配，农村土地资源配置不能实现帕累托最优，农用地使用价值不能最大限度地实现。三是土地资源缺乏流动性，导致农村缺少有效的抵押财产，不利于农村信贷市场发展。改革开放以后，大量农村人口转移到城市，大量劳动力从第一产业转移到第二和第三产业。1978年，我国的城市化率为19.72%。2020年，我国常住人口城镇化率超过60%，户籍人口城镇化率达到45.4%。当前我国农村没有足够的劳动力来支撑分散化的小农经济，农用地产权制度又不允许土地产权与农民相分离，这导致不少农村地区出现耕地撂荒现象。
  重使用轻流转的农村土地产权制度不利于农民增加收入、获得贷款，农村土地产权制度改革势在必行。2013年，党的十八届三中全会首次提出赋予农民对承包地的抵押、担保权能，强调保护农户宅基地用益物权。2016年，中央提出农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”要求，改革重点是放活土地经营权，但要坚持两个前提条件：一是要坚持社会主义公有制，保持农用地农民集体所有制不变，并进一步明确所有权行使人及行使方式，落实农民集体所有权；二是要稳定农用地承包关系，保护农户承包权，防止农民失地，维护农村社会经济稳定。放活经营权既是为农用地规模化、集约化经营扫清障碍，也是为农民增加要素收入、拓宽融资渠道创造条件。同年，中国人民银行等五部委决定开展承包地经营权抵押贷款试点工作，向符合条件的承包方农户或农业经营主体发放抵押贷款。2018年修正的《土地承包法》将“三权分置”改革成果通过立法形式予以确立，就农用地规定了所有权、承包经营权、承包权和经营权四种权利，对承包经营权和经营权的流转作了区分。土地承包经营权的流转仅限于互换和转让两种方式，并且要符合法定条件：一是流转只能在同一集体经济组织内部进行；二是互换需向发包方备案，转让则需经发包方同意。土地经营权流转可通过出租（转包）、入股或者其他方式进行，流转条件无需征得发包方同意，只需向发包方备案，且不限于在同一集体经济组织内部流转。考虑到我国农村现状，为降低农民交易成本，修正后的《土地承包法》对于土地经营权的设立和流转采取登记对抗主义，而非登记生效主义。2020年通过的《民法典》也对承包地“三权分置”作了规定。
  农用地“三权分置”法律制度正式确立后，其产权结构已明晰：从所有权中分离出土地承包经营权，所有权归农民集体享有，承包经营权归农户享有；从土地承包经营权中分离出经营权，承包权归农户享有，经营权归经营权人享有。农用地用益物权主体不再限于本农村集体经济组织成员，农用地经营权的主体与客体之间不再以社员身份关系为纽带。这一制度在维护社会主义公有制、保护农户承包权的基础上，释放了农用地用益物权的流动性。经营权流转只受到两方面限制：一是流转期限不能超过土地承包经营权剩余年限；二是取得经营权的人不能改变土地用途。分离出经营权之后的承包权，虽然使用和收益土地的权利已经转移，但仍是联系农民和土地的重要纽带，可确保农民不失地。立法上虽未规定经营权可抵押，但因经营权可自由处分，在实现其交换价值时并无障碍，依据法理应当可以抵押。
  农用地产权“三权分置”制度将对农村经济和金融产生深远影响。第一，农用地产权“三权分置”使得农民可以按生产要素获得分配，拓宽了农民的收入渠道。李延敏、罗剑朝（2005）在对比各个国家和地区金融发展经验后发现，发达的农田交易市场是发展农田抵押贷款的前提。第二，农用地经营权可通过多种形式自由流转，为土地规模化、集约化经营创造了条件，也为进一步提高农业生产率扫清了制度障碍。农村撂荒地可通过流转经营权集中经营，避免土地浪费，有利于解决深度城市化后由谁耕种土地的问题。第三，农用地经营权流转打破了集体经济组织成员资格限制，为包括返乡农民工、乡贤、中高等院校毕业生、退役士兵和科技人员在内的城市常住人口返乡或下乡创业创造了条件。今后劳动力从农村向城市单向流动的格局将被打破。随着部分更高素质的劳动者、管理者流向农村，参与农业生产，将进一步带动农业增效、农民增收和农村繁荣。
  承包地“三权分置”产权制度改革对农村信贷市场产生深远影响。第一，农民要素收入增加和农业生产集约化、规模化发展，将极大促进农村储蓄资金供给和信贷需求增长，农村信贷市场规模将相应扩大。尤其是，农业从劳动密集型的小农经济向资金密集型和技术密集型的现代农业发展，专业大户、家庭农场、农村专业合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体的资金需求更大，将进一步催生农村信贷服务需求。第二，可抵押财产范围扩大，将大幅降低农村融资成本。2020年，农村互助会互助金利率（温州指数）均值为12.68%，高于金融机构人民币加权平均利率7.61个百分点（见图6）。农民可抵押财产增加，将大幅降低涉农贷款风险，减少涉农贷款风险溢价，降低农村融资成本。随着占农用地主体地位的家庭承包地的经营权可用于抵押，农民、农业的融资渠道将极大拓宽，融资成本将大大降低。在现代金融体系中，抵押品是最易量化的信用信号，也是最有力的增信工具。2014年，村镇银行90%的贷款属于抵押或担保贷款。2015～2020年，四大行信用贷款余额平均占比从27.3%提升到31.2%，提升了2.9个百分点（见图7），采用抵押担保方式的贷款仍占绝大部分。由此可见，扩大抵押财产范围对于发展农村信贷市场意义重大。

  在小农经济环境下，即使法律允许农用地承包经营权用于抵押，每个农户可抵押的土地有限，每户的承包经营权变现价值低，可贷金额低，以农用地承包经营权作抵押的贷款效率低、成本高，难以推广。杨德旗等（2016）指出，甘肃酒泉市农户平均承包约10亩土地，平均每年每亩土地承包价约500元，即使还剩余30年承包期，每户承包土地经营权的价值也不超过15万元。根据《土地承包经营权抵押贷款管理办法》第十条规定，抵押率最高不超过40%。故单户农户可抵押贷款的数额不高。笔者在调研时发现，在部分丘陵地区，无法进行机械化生产，户均土地少，进城务工的农户即使将承包地免费交给其他村民耕种，常常也无人耕种，形成撂荒地，单户承包地的经营权几乎没有流动性。而在农用地经营权可自由流转的情况下，规模化农业生产经营使得经营权抵押切实可行，这有利于降低融资成本，提高单笔抵押贷款数额。同时，由于抵押品的价值和交换价值较易衡量，大型商业银行在获得借款人弱信用信号的劣势将被抵销。可以预见，随着体量巨大的农用地经营权抵押品入市，大型商业银行在农村信贷市场上所占的份额将会快速提升，长期在农村融资中占据重要地位的民间借贷所占份额将会大幅下降；随着正规金融服务在农村的可得性、易得性增加，农村信贷市场的融资成本有望持续下降。
  （二）农村宅基地产权制度改革对农村信贷市场的影响
  新中国成立以来，我国农村宅基地产权制度经历了四个发展阶段：
  一是从新中国成立到改革开放之前，我国宅基地从农民所有的产权制度发展为农民集体所有的产权制度。1954年《宪法》规定了农民宅基地所有权。1962年修正的《农村人民公社工作条例》规定了宅基地归生产队所有，禁止出租和买卖。这一阶段我国实行计划经济，没有市场化的金融交易，谈不上农村宅基地产权制度对农村信贷市场的影响。
  二是从改革开放到《物权法》施行前，宅基地产权受到严格管理，逐步确立了一户一宅、面积法定和禁止城市居民购置宅基地三大原则。1982年2月，《村镇建房用地管理条例》对城镇居民取得宅基地的条件作了严格限定。1997年4月，为保护耕地，我国确定了一户一宅原则。1998年《土地管理法》废除了城镇居民使用农村集体土地建住宅制度。1999年5月，国务院发布通知，不允许城镇居民购买农村宅基地。这一时期，宅基地产权制度趋于严格，宅基地使用权交易被严格限定在农村集体经济组织内部，实际冻结了宅基地使用权交易市场。宅基地使用权无法抵押，不能用于融资。同时，安土重迁的农民收入增加后，首要选择是在宅基地上建住宅，其金融服务需求增加，一定程度上促进了农村信贷市场繁荣。
  三是从《物权法》施行到启动宅基地“三权分置”改革，宅基地产权制度改革破冰。2007年，立法机关将宅基地使用权纳入《物权法》保护范围，在立法上确定了宅基地使用权的产权属性。但随着大量农村人口流入城市，农村住宅闲置问题愈发突出。另外，由于农用地、宅基地和住宅流转受到严格限制，几乎不具备流动性，农民要素收入的渠道十分狭窄，融资手段和能力明显不足。2013年11月，中央决定试点改革宅基地产权制度，推进农民住房财产权抵押、担保、转让，增加农民财产性收入，建立农村产权流转交易市场。允许农民住房财产权抵押，为农民融资创造了条件，对发展农村信贷市场具有重要意义。但是，我国在房屋和土地使用权的抵押和流转上实行“房地一体”原则，在宅基地使用权不可转让的情况下，实现农民住房抵押权面临法律困境。同时，城市居民不能到农村买房，农村住房只能在农民之间流转，考虑到宅基地使用权流转的限制，农村住宅实际只能在农村集体经济组织内部流转。农户对宅基地享有“一户一宅”“无偿取得”的权利，农户在已经有住宅且只允许有一套住宅的情况下，很少有再购买农村住宅的动机，市场需求严重不足。低流动性的农民房屋的抵押价值很低。2015年3月，我国启动农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革试点工作，这次改革也被通俗地称为“三块地”改革，但这次改革试点并未放行农村宅基地和住宅交易。增强农村宅基地、农民住房的流动性，对于农民增收、农村信贷市场发展具有重要意义，是目前农村宅基地和住宅产权制度的改革方向，但改革路径仍在摸索之中。2018年，中央一号文件提出农村宅基地“三权分置”改革，要求适度放活宅基地和农民房屋使用权，在农村宅基地改革方面迈出重要一步，但如何“放活”尚无具体办法。宅基地“三权分置”改革试点工作再度延期，各改革试点地区正在不断摸索之中。
  四是从2019年《土地管理法》实施至今，宅基地产权进一步规范化管理。2019年8月，《土地管理法》进行第三次修正，除明确一户一宅、户有所居、面积限定、限制流转的原则外，增加了自愿退出和盘活利用两项制度。取得城市户口的农户可自愿退出宅基地，这样增加了农村集体经济组织可利用的宅基地使用权。但农户退出的宅基地使用权以及农村闲置的宅基地、住宅如何盘活利用，尚无具体规定，各地实践做法不尽相同。新修订的《土地管理法》并未规定宅基地“三权分置”制度。宅基地和农村住宅流转仍然受到严格限制，城市居民到农村建房原则上被禁止。宅基地使用权和农村住宅并不能在农村和城市之间自由流动，住宅用地城乡二元化格局并未打破。
  当前，农村宅基地产权改革主要体现在用益物权方面，农民可以通过退出农村宅基地、出租农村住宅、盘活利用闲置宅基地和住宅获得收益，扩宽了生产要素分配渠道，但农村宅基地使用权处分以及在担保物权方面的改革尚无实质性突破。因此，宅基地产权制度改革对于农村信贷市场发展的意义主要体现在，农民收入提高带动储蓄资金增加以及农村二三产业发展衍生的金融需求增加。宅基地使用权不属于适格的抵押财产。农村住宅虽可用于抵押，但由于宅基地和农村住宅的流转受到严格限制，其用于抵押融资的价值十分有限，农民的融资渠道并未因此得到有效拓宽。
  （三）农村建设用地产权制度改革对农村信贷市场发展的影响
  改革开放以来，各地乡镇企业快速发展。部分乡镇企业在市场竞争中被淘汰，所占建设用地亦被闲置。由于我国建设用地呈现城乡二元化格局，农村建设用地要转化为城市建设用地需经过土地征收程序，但土地征收受到严格限制。因此，放开农村经营性建设用地使用权流转限制、盘活农村经营性建设用地资产是亟待解决的问题。2015年3月，我国启动农村集体经营性建设用地入市制度改革。2019年修正的《土地管理法》吸纳了改革成功经验，从立法上确立了农村集体经营性建设用地入市制度。一是明确了入市条件为符合规划用途且取得集体经营性建设用地登记；二是明确入市方式包括出让、出租等方式；三是明确使用权人可以是单位也可以是个人，没有社员身份要求，集体经营性建设用地可在市场上自由流通。农村集体经营性建设用地入市后，使用权人可以通过转让、互换、出资、赠与或者抵押等方式进行流转。据此，农村集体经营性建设用地的一级和二级市场均已建立。《土地管理法》进一步明确农村集体经营性建设用地使用权的流转参照国有建设用地进行，确立了城乡“同权同价”原则，破除了经营性建设用地城乡壁垒，彻底释放了农村集体经营性建设用地使用权的流动性。
  盘活农村集体经营性建设用地有利于农村二三产业发展，以及催生农村金融新需求。中国人民银行货币政策分析小组（2020）指出，2019年，我国东部、中部、西部和东北地区本外币涉农贷款分别同比增长 9.1%、9.3%、5.2%和 2.1%。我国农村二三产业相对发达的东中部地区涉农贷款增长快，而东北地区作为我国产粮基地，其涉农贷款增长反而最低。可见，农村二三产业融资需求比第一产业要大得多。由于农村集体经营性建设用地使用权具有更强的流动性和更大的使用价值，大型商业银行等金融机构对农村集体经营性建设用地使用权作为抵押品的接受程度要比农村房屋所有权和农用地经营权高得多。故释放农村集体经营性建设用地的流动性为农村集体经济组织、农民和农村其他市场主体提供了优质信贷抵押资产，拓宽了农民和农村经济主体融资渠道，大型商业银行在农村信贷市场中的份额也将因此而不断提高。
  农村土地产权制度改革政策建议及农村信贷市场发展前景
  农村产权制度改革最核心的是“三块地”改革和农用地、宅基地“三权分置”改革。目前改革虽然取得了巨大成绩，但仍面临诸多问题，农村土地产权制度还需要进一步完善，改革还需进一步深化，配套制度有待进一步健全，才能完全释放农村土地产权制度改革红利，扩大农村可抵押财产范围，为农村信贷市场深化发展创造法治环境和政策环境。
  （一）积极推动宅基地“三权分置”改革成果转化为立法成果
  从“三块地”改革中的宅基地管理制度改革试点到宅基地“三权分置”改革试点，宅基地制度改革始终是农村土地产权制度改革的重点和难点。“三块地”改革从2015年3月起，历经四年试点，农村土地征收、集体经营性建设用地入市改革均已完成，并转化为立法成果。唯独宅基地管理制度改革成果没有转化为立法成果。“三权分置”改革中，承包地“三权分置”改革成果已经转化为立法成果，只有宅基地“三权分置”改革仍在探索中。宅基地所有权、资格权、使用权分置的产权制度尚未建立。在宅基地所有权归农民集体所有和宅基地使用权归农村集体经济组织成员享有的两权分离产权制度下，宅基地使用权只能在农村集体经济组织内部流转。虽然中国人民银行等六部委制定了《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，但依据我国“房地一体”的处分原则，农村宅基地使用权和农村住宅的流动性很小。在城市化进程中，农村人口流向城市是必然趋势。根据一户一宅、无偿取得的原则，农户可免费申请一处宅基地使用权。因此，农村集体经济组织内部对宅基地使用权和农村住宅的需求很小，在只允许宅基地使用权和农村住宅在集体经济组织内部流通的情况下，此类产权很难变现。部分城市居民，尤其是退休人员对农村宅基地和住宅有较强需求。城市近郊的农村宅基地和住宅对于城市居民的吸引力尤其大。农村宅基地使用权和农村住宅的需求市场主要在城市而非农村。如果宅基地“三权分置”改革成果不能转化为立法成果，宅基地使用权的流动性就不能释放，农村宅基地使用权和农村住宅仍不属于优质抵押财产。
  增强农村宅基地使用权和住宅的流动性应从两方面入手：一是在坚持农村宅基地由农村集体所有、保护农民资格权的基础上，释放宅基地使用权的流动性。宅基地产权制度改革涉及我国房地产政策、土地政策、城乡规划、财政收入以及农民居住权保护等各个方面，涉及各方利益，影响深远。建立完全统一的城乡建设用地使用权和房屋交易市场，目前时机尚不成熟。借鉴经济适用房、两限房等政策房的交易政策，建立全国统一或者地区统一的专门的农村住宅交易市场是当前最可行的政策。在农村住宅市场上，允许宅基地使用权和农村住宅在城乡居民之间流转，给予购房人以物权保护，才能有效释放其流动性，使宅基地使用权和农村住宅成为优质抵押财产。相对于承包地的用途管制，宅基地使用权和农村住宅是流动性更好的资产。如果宅基地“三权分置”改革成果转化为立法成果，不仅广大农民的要素收入渠道拓宽、抵押资产增加和信贷渠道拓宽，也会为城市居民向农村流动扫除障碍，改变当前城乡人口流动格局，改变农村面貌，会对农村信贷市场产生深远影响。二是完善进城落户农民有偿退回宅基地使用权制度。进城落户农民的宅基地使用权依法受到保护。农民不应仅因将农村户口转为城市户口而失去宅基地使用权。进城落户农民对农村居住权保障的需求很低，鼓励进城落户农民依法有偿向集体经济组织退回宅基地使用权有利于节约农村土地、减少农村住宅空置。但进城落户农民退回宅基地使用权如何补偿，集体经济组织收回宅基地使用权后如何利用，可否转为农村其他类型建设用地等法律规则亟待完善。允许农村集体经济组织将收回的农村宅基地集中使用，依法转化为经营建设用地，有利于盘活农村土地资源，增加农民收入，扩大农村优质抵押资产范围，促进农村信贷发展。
  （二）建立和完善承包地“三权分置”配套制度
  承包地“三权分置”改革成果虽已转化为立法成果，承包地所有权、承包权、经营权“三权分置”产权制度已经确立，张学军（2021）认为，配套制度不完善显著抑制了制度创新的活力。但承包地“三权分置”要在实践中发挥作用还依赖于农村土地划界、确权和登记制度的完善。俞滨、郭延安（2018）认为，农地确权颁证、明晰农地产权是实施农地抵押融资必须考虑的配套性制度。定分方可止争。承包地物理划界是明确其产权边界的前提。林冬生（2016）及李怡忻、孟繁瑜（2016）估算，目前农村土地勘界费用约为每亩30多元。加大财政支持力度，利用现代测绘技术和定位技术开展大规模农村土地划界，减轻农民勘界确权成本，有利于承包地划界工作的开展。《民法典》第三百四十一条规定，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记；未经登记，不得对抗善意第三人。与其他不动产物权不同，承包地经营权的享有不以登记为要件，登记只是对抗善意第三人的要件。但《民法典》第四百零二条规定，抵押权自登记时设立。承包地经营权用于抵押，只有经过登记抵押权才能设立。在划界基础上，完善承包人经营权登记和经营权抵押登记制度，是贯彻落实承包地“三权分置”制度的重要方面。划界确权后，承包地才能高效流转，分散的小农经济才能够转化为集约化、规模化经营的现代农业。货款人通过将承包地经营权集中，能够掌握大规模的可抵押承包地。这将大大降低农村大额信贷的成本和风险，为农村信贷市场规模扩大、尤其是大型商业银行提高涉农贷款份额奠定基础。
  （三）完善增量经营性建设用地入市制度
  我国在建设用地产权制度上仍实行农村建设用地与城市国有建设用地两套制度体系。《土地管理法》规定，农村集体经营性建设用地使用权的流转参照国有建设用地进行，确立了城乡“同权同价”原则。这是主要针对存量经营性建设用地使用权的制度。与承包地经营权和宅基地使用权相比，农村经营性建设用地使用权是农村最为优质的抵押财产。农村经营性建设用地不仅价值高，流动性也强。但农村存量经营性建设用地总量偏少、分布分散，制约了其价值的增长和交换价值的实现。新增国有建设用地和新增农村经营性建设用地的成本不相同。新增国有建设用地需要通过征收程序将农民集体所有土地转化为国家所有土地，不仅需要支付高昂的征收成本，而且受到严格限制。而新增农村经营性建设用地不需要承担这一成本。虽然存量农村经营建设用地实现了与国有建设用地“同权同价”的目标，但新增农村经营性建设用地制度如何与之相配套，如何在确保公平原则的前提下实现与国有建设用地“同权同价”仍需要进一步研究。目前来看，农用地转化为农村经营性建设用地应当受到严格限制，但集体经济组织依法有偿从农民收回的宅基地通过指标转换的方式转为可集中开发的农村经营性建设用地，是值得推广的经验。适当增加农村经营性建设用地供给，尤其是集中成片建设用地供给，有利于进一步增加农村土地流动性，扩大农村优质抵押资产范围，促进农村信贷发展，为金融服务全面推进乡村振兴、助力加快农业农村现代化创造良好法治环境。
  原文载于《农村金融研究》2021年第12期

谢勇：农村土地产权制度改革与农村信贷市场发展

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