尹成杰：切实加大耕地保护建设力度 牢牢守住18亿亩红线

解读人：中央农办、农业农村部乡村振兴专家咨询委员会委员，原农业部党组副书记、副部长 尹成杰

粮安天下，地安粮安；手中有粮，心里不慌；手中有地，心里有底。耕地是保障国家粮食安全和重要农产品有效供给最为重要的物质基础，是我国实现第二个百年奋斗目标和永续健康发展的有力支撑。近些年来，特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视耕地保护建设，不断加大保护建设力度，取得积极成效。认真学习贯彻习近平总书记和中央关于加强耕地保护的一系列重要指示和部署，是国家粮食安全和重要农产品供给的根本保证。

党的十八大以来，习近平总书记对加强耕地保护提出一系列重要论述。这些重要论述站位高远、内涵丰富，是习近平新时代生态文明思想和三农理念的重要组成，是加强我国耕地保护建设和保障国家粮食安全的科学指引和根本遵循，是推进农业农村现代化建设和实现中国特色社会主义现代化强国目标的有力保证，具有极为重要的战略性、指导性、针对性。

一是深刻指明新阶段加强耕地保护建设的极端重要性。习近平总书记反复强调保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子。要充分认识保护好耕地资源对我国粮食消费大国的战略性和重要性。我国既是农业大国，又是粮食和重要农产品消费大国。保护好宝贵的耕地资源，对于稳定农产品生产，保障国家粮食安全和重要农产品供给，具有特殊的重要性和紧迫性。

二是明确提出加强耕地保护最为严格的制度机制。习近平总书记多次强调“要严防死守18亿亩耕地红线”，对保护耕地资源要“采取长牙齿的硬措施”。习近平总书记继提出保障国家“粮食安全党政同责”后，又强调指出“耕地保护党政同责”。2022年中央一号文件提出“耕地保有量和永久基本农田保护目标任务足额带位置逐级分解下达，由中央和地方签订耕地保护目标责任书，作为刚性指标实行严格考核、一票否决、终身追责”。我国新发展阶段实行最为严格的耕地保护制度和集约节约用地制度，并强化耕地保护执法，严厉查处耕地领域的违法行为，建立健全“长牙齿”的耕地保护制度机制。

三是突出强调“18亿亩耕地必须实至名归”。2021年底习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议专题研究三农工作时强调，“耕地保护要求要非常明确，18亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田”。这既明确提出了更为严格的数量要求和质量要求，18亿亩耕地数量质量必须保住，同时又对耕地用途提出了明确要求，农田就是要用在发展农业和粮食生产上，不能随意改变耕地特别是基本农田用途。

四是着重强调认真实施落实“藏粮于地，藏粮于技”重要战略。习近平总书记指出“加快推动藏粮于地、藏粮于技战略落实落地”。保护耕地是落实“两藏战略”的关键，是实现谷物基本自给、口粮绝对安全的前提。推动“两藏战略”落实，首先就要推进耕地保护要求的落地；强调落实“两藏战略”的实质，是按量按质保护好耕地。同时，强调“保护耕地要像保护文物古迹那样来做，甚至要像保护大熊猫那样来做”。特别强调“水田和水浇地是保命田，要加强黑土地、水田和水浇地保护。”

五是强调提出大力加强耕地质量建设。习近平总书记指出“耕地红线不仅是数量上的，而且是质量上的”，并强调“要采取更有力的措施，加强对耕地占补平衡的监管，坚决防止耕地占补平衡中出现的补充数量不到位、补充质量不到位问题，坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象。”2022年中央一号文件提出要落实和完善耕地占补平衡政策，建立补充耕地立项、实施、验收、管护全程监管机制，确保补充可长期稳定利用的耕地，实现补充耕地产能与所占耕地相当。

万物土中生，有土斯有粮。耕地是人类赖以生存发展的根本，是经济社会发展的战略性基础性资源，是一个国家和民族社会民生保障的核心能力。我国耕地资源稀缺，人多地少，供给不足。加大耕地保护建设力度，保护耕地、提高耕地、增加耕地、储备耕地，是实行“藏粮于地、藏粮于技”战略的前提和基础，是立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的需要。

一是加强耕地保护建设是新阶段新格局下经济稳中有进、稳中有升的需要。耕地是支撑经济总量的基础。2021年我国GDP已超114万亿元，人均已突破1.25万美元。我国耕地资源对经济转型升级、高质量发展既有直接支撑作用，又有间接支撑效应。到2035年我国经济实力、科技实力、综合国力将再大幅跃升，经济总量和城多居民人均收入将再迈上新的大台阶，对土地和耕地资源需求将进一步加大。新中国成立以来，我国耕地数量逐年减少，供给压力明显增加。据统计，2000—2009年十年间，我国耕地减少1.2亿亩。虽然近些年来加大了耕地保护力度，但每年仍有减少。从战略长远考虑，坚持经济稳中求进，推动经济实现高质量发展，必须把加强耕地保护建设摆在极为重要的地位。

二是加强耕地保护建设是确保国家粮食安全和重要农产品生产供给的需要。我国人均耕地一亩三分，户均耕地不超过10亩。据近十年统计，我国粮食消费需求每年还以3.8%的速度增长。每年粮食增长对土地面积和粮食播种面积的需求压力很大。我国大豆、食用植物油和蛋白饲料短缺，实质是耕地短缺。如果再能拿出5-8亿亩耕地种大豆，食用植物油和蛋白饲料供给短缺问题就可以解决，但这会严重影响口粮安全。我国现有18亿亩耕地、15.5亿亩永久性基本农田、17.6亿亩粮食播种面积不能再减少，这条红线决不能突破，10亿亩高标准农田建设任务必须完成。同时，随着粮食和重要农产品需求增长，畜牧业发展和肉奶蛋消费需求增加，还需要扩大粮食、蔬菜和油料播种面积。这就需要增加耕地的供给，需要加大耕地保护建设力度，有力守住耕地面积不减少的底线，提高耕地质量。

三是加强耕地保护建设是实现乡村振兴总要求总目标的需要。乡村振兴20个字五句话的总要求，实现产业、生态、文化、人才、组织五大振兴，实现农业农村“两个现代化”，都离不开耕地的支撑。乡村振兴促进法明确，我国乡村具有生产、生活、生态、文化四大功能。耕地是四大功能的不可替代的基础和载体。没有耕地就没有农村生产和生活，没有耕地就没有绿色生态和农耕文化传承。生物多样性80%在耕地，农耕文化源泉在于耕地及依赖耕种的劳作。从一定意义上说，耕地是人类真正的家园，耕地是人类的命根子。

四是加强耕地保护建设是农民持续增收和实现农民乡村共同富裕的需要。目前，在我国农村居民收入中的家庭经营性收入、工资性收入、家庭财产性收入、财政转移支付收入的四项构成当中，家庭经营性收入仍然占较大比重。据统计，2020年农村居民家庭经营性收入仍占36%左右。从目前农村居民收入走势和外部动力看，家庭经营性收入的贡献率仍然处较高水平。在相当长时间内，依托耕地的农民家庭经营收入仍然是农民增收和农村共同富裕的重要来源。保护耕地资源就是促进和保护农村居民收入，就是支撑农民农村共同富裕。

五是加强耕地保护建设是守住不发生规模性返贫底线的需要。2022年中央一号文件指出，要牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线。保护耕地资源是守住两条底线的关键措施。目前，耕地仍然是巩固脱贫成果同乡村振兴有效衔接的重要前提。稳定的土地承包关系，一定规模的家庭经营，是农村劳动力就业和农户增加收入的重要保证，对巩固脱贫攻坚成果是不可或缺的。

六是加强耕地保护建设是充分发挥承包地保障功能的需要。耕地特别是承包地，既是重要的农业生产资料，又是农民重要的生活保障条件。从一定意义上说，承包地既具有保障农业生产发展功能，又具有保障承包者就业和生活保障功能，还具有应对自然风险和市场风险的功能。坚持农村基本经营制度和承包关系，对稳定巩固农民和农村外出务工劳动力的最低生活保障有着重要的基础作用。因此，加强耕地保护建设和稳定承包关系，对防范和分散农民工失业和返乡生活压力将发挥最低生活保障作用。

党的十八大以来，中央高度重视耕地保护建设，先后围绕健全耕地保护机制、完善耕地保护体制、明确耕地保护责任等作出一系列重大部署，并作出一系列制度性安排。同时，就加快农业发展方式转变，推进农业绿色发展，加强农业资源和生态保护，开展土地资源污染防治和土壤修复，提出一系列政策措施。

一是习近平总书记就加强耕地保护建设作出一系列重要论述和指示。他指出，“耕地是我国最为宝贵的资源。我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，决不能有闪失”。习近平总书记就耕地保护的重要性、目标任务、制度政策、体制机制等作出一系列重要论述和指示，为强化耕地保护建设提出明确要求和指明了方向。

二是把耕地保护建设摆在全党工作和新阶段“三农”工作的重要位置。党的十八大、十九大报告对耕地保护和修复做出重要部署。十八大报告指出，要守住18亿亩耕地红线；十九大报告指出，强化土壤污染管控和修复，加强农业面源污染防治，开展农村人居环境整治行动；近几年的中央一号文件对耕地保护和修复多次作出安排。2020年和2021年的中央一号文件分别提出“推广黑土地保护有效治理模式”“稳步推进农用地土壤污染管控和修复利用”“强化耕地用途管制，严格管控耕地转为其他农用地”等要求。

三是进一步建立健全关于耕地保护最为严格的管理制度。2022年中央一号文件提出要落实“长牙齿”的耕地保护硬措施，强调实行耕地保护党政同责。为了保护耕地质量，2016年国务院出台了《土壤污染防治行动计划》（土十条），对土壤污染治理提出了明确要求和目标。2017年中央出台了文件，强调坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。同时，中央提出了加强耕地数量、质量和生态“三位一体”的保护制度。

四是把耕地保护建设纳入国家经济社会发展战略规划。在近年来出台的重大政策文件中，耕地保护建设分别纳入了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》和“十三五”、“十四五”国民经济社会发展规划。乡村振兴战略规划指出，深入实施土壤污染防治行动计划。“十三五”规划把土壤治理作为“三大战役”之一。“十四五”规划建议强调，推进化肥农药减量化和土壤污染治理。2021年中央经济工作会议和中央农村工作会议强调，要牢牢守住18亿亩红线，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，规范耕地占补平衡。

五是进一步制定完善了耕地保护建设的法律法规。新修订的《土地管理法》对耕地保护和修复从法律层面作出制度安排。《土地管理法实施条例》规定对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线；严格控制转为其他农用地；耕地要优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产。《乡村振兴促进法》规定，国家实行耕地养护、修复制度，禁止向农用地排放重金属和其他有毒有害物质。

新阶段我国耕地保护建设力度不断加大，保护体制和机制进一步健全强化，保护主体和责任进一步明确，保护政策和措施进一步完善。但是，由我国国情农情粮情决定，我国始终面临巨大的粮食生产和消费需求压力，始终面临耕地资源供给的压力。同时，由于历史上积累的对耕地资源高强度、高产出、超负荷利用，使得我国耕地资源在量和质两个方面都面临新情况新问题。一是耕地数量有所减少，有的地方耕地“非农化”“非粮化”较为严重。二是有的地方耕地养分失衡，由于长期超负荷利用和施肥结构不合理，土壤中微量元素下降，耕地基础地力薄弱。三是耕地生态功能脆弱，土壤对干旱、重金属污染、养分缺乏等缓冲作用减弱。四是部分地方土壤退化和污染，有的地方黑土层变浅、土壤酸化、耕层变浅，还有的地方耕地盐渍化、沙化加重。五是耕地盐碱化范围有所扩大，全国盐碱土地面积（不含滨海滩涂）达到5.2亿亩。着眼未来我国社会主义现代化强国建设，着眼“十四五”时期和2035年及2050年农业农村现代化建设，建议以提高农业综合生产能力为目标，坚持问题导向，采取综合性措施，加强耕地保护建设力度，为确保国家粮食安全和重要农产品生产供给提供有力保障。

一是认真落实“长牙齿”的耕地保护硬措施。统筹划定落实三条控制线，即耕地和基本农田保护红线、生态保护红线和城镇开发边界线，把保护目标任务足额带位置逐及分解下达，由中央和地方签订保护目标责任书，作为刚性指标严格考核，一票否决，终身追责。分类明确耕地用途，严格按用途使用耕地，坚决遏制耕地“非农化”、有效防止耕地“非粮化”。要坚决稳定耕地面积、稳定播种面积、稳定粮食面积，并尽可能的增加耕地和粮食油料面积。对耕地资源要全方位全域保护，13个粮食主产区和1100个产粮大县要严格保护，粮食平衡区和主销区也要加大保护耕地保护建设力度，都要保面积、保产量。

二是切实加大耕地执法监督力度。严厉查处违法违规占用耕地从事非农建设，依法加大对乱占滥用耕地行为的处置打击力度。稳妥有序开展农村乱占耕地建房专项整治试点。认真贯彻《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》和有关部署要求，把乱占滥用的耕地和基本农田还回来。巩固好“大棚房”问题专项清理整治成果。落实和完善耕地占补平衡政策，建立补充耕地立项、实施、验收、管护全程监管机制，改进跨省域补充耕地国家统筹管理办法。严格落实工商资本流转农村土地审查审核和风险防范制度。

三是进一步加强高标准农田建设。全面完成高标准农田建设阶段性任务。要多渠道增加高标准农田建设投入力度。2022年建设高标准农田1亿亩，累计建成高效节水灌溉面积4亿亩，加大中低产田改造提升。深入推进国家黑土地保护工程，实施黑土地保护性耕作8000万亩。加大实施耕地质量提升工程力度，对现有耕地实施以提升质量为主，继续实施化肥农药减量化，提高化肥农药利用率，逐步解决过量使用化肥造成的土壤酸化、板结、水体富营养化等问题。探索有效的技术模式，开展耕地培肥地力、退化与污染耕地修复、面源污染防治科技研发与攻关，提高科技适配性。应用互联网、大数据、云计算等现代信息技术，构建耕地质量监测数字化平台，建立耕地污染监测网络。

四是积极挖掘潜力增加耕地。合理利用边际性土地，科学保护和利用后备耕地资，积极增加和储备耕地。加强盐碱地综合治理，支持将附合条件的盐碱地等后备资源适度有序开发为耕地。我国是世界上土地盐碱化较为严重的国家之一，全国盐碱地及相关边际性土地15亿亩。要采取有效措施，向盐碱地、边际性土地要耕地后备资源，做好后备耕地资源开发和储备。要在保护中利用、在利用中保护，补充耕地资源，增加耕地面积。要加快盐碱地治理科技进步，分类改造盐碱地，推动由主要治理盐碱地适应作物向更多选育耐盐碱植物适应盐碱地转变，提高治理效率和质量。

五是建立健全保障国家粮食安全耕地后备区。耕地资源要留有备手，切实提高耕地备手规模和能力。在利用好保护好现有耕地资源的同时，要从长远考虑，采取切有效措施，增加和储备耕地资源，提高耕地供给能力。我国现有13个粮食主产区，为国家粮食安全作出重大贡献。但是，随着粮食需求的日益增长，粮食主产区增产保供压力日益加大。因此，当前应立足从长远饭碗牢牢端在自己手里，确保国家粮食安全，加大建立粮食生产新高地，建设粮食安全产业带。要加大粮食生产功能区耕地保护建设力度，巩固强化和提升粮食生产功能区耕地产出率，率先加强粮食大省大市大县耕地保护和质量建设，搞好耕地数量和生产能力储备。

六是建立完善加强耕地保护建设的投入政策。健全完善耕地保护建设财政资金、社会资本投入的长效机制，新增资金重点用于支持耕地保护和修复。要制定鼓励和扶持农地农用、良田粮用的政策措施，调动地方和农民珍惜保护耕地的积极性。加大盐碱地治理和耕地修复投入，多方筹措资金参与盐碱地治理。创新耕地治理保护机制，让有资质、有实力的市场主体极积参与加强耕地治理和保护。 （来源：《农村工作通讯》、中国农村网）