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郑庆宇 管洪彦 农村集体经济组织是《民法典》规定的区别于营利法人和非营利法人之外的一类特别法人，应将其特别性贯穿于立法始终，重点明晰其调整范围和功能定位，更好区别于其他组织；建立健全成员制度和内部运行机制，搭建起参与市场竞争的组织外壳；加强政策支持和外部指导监管体系建设，保障新型集体经济的更好发展。
1.立法调整范围
明确农村集体经济组织立法的调整范围是确保法律起草针对性的重要前提。本法的调整应仅指，通过农村集体产权制度改革形成的乡、村、组三级社区性经济组织，而不包括从事同类农产品生产、销售等业务的农民组成的跨社区专业合作社，从事城乡商品流通、开展农业社会化服务的供销合作社，以及为农民和农村经济发展提供金融服务的农村信用社，他们应当由《农民专业合作社法》《供销合作社条例》《商业银行法》分别予以规范。
2.法律基本定位
确定农村集体经济组织立法的功能定位是明确法律草案基本框架的基础。本法为组织法，应有所为、有所不为，重点规范集体成员管理制度、符合市场经济和现代企业制度要求的内部运行机制、集体经营性资产管理及收益分配、优惠扶持政策，以及构建保障有力的管理服务机构体系等，对有关农民集体所有的各类资产资源的产权关系、管理经营机制等并非本法重点规范的对象，应主要由《农村土地承包法》《土地管理法》及《农村宅基地管理办法》等相关法律和规章规范。
3.成员制度
建立成员制度是农村集体经济组织立法的核心。本法所规范的成员具有财产权利和民主权利，前者包括土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权等；后者包括选举权、被选举权、知情权、决策权、管理权、监督权等。《2020年中国农村政策与改革统计年报》显示，经过农村集体产权制度改革，目前全国已确认集体成员约 9 亿人，对此争议不大。改革后，随着成员家庭新增人口的增多，其对成员身份和民主、财产权利诉求不同。这些新增人口是否为成员？如何取得成员身份？能否享有与初始成员同等的民主和财产权利？等等。这些内容构成了中国特色成员制度的关键，是本法的重点和难点。
4.内部运行机制
农村集体经济组织法是具有私法性质的组织法，参照《公司法》《专业合作社法》，应建立相应的内部管理机构，如行使决策权的成员（代表）大会、行使执行权的理事会，以及行使监督权的监事会，也要明确组织的设立、登记、变更的条件和内容。同时，基于农村集体经济组织的特别法人属性，本法也作了一些特别规定，如集体财产不可分割、集体成员社区相对封闭、资产权益以户为单位分享、集体土地所有权不能对外承担责任、不适用破产终止等。
5.优惠支持措施
农村集体经济组织是特别法人，除了参与一些市场经营活动外，还承担了一定的农村公益事业和公共服务支出，以及为农村集体经济组织成员分红的功能（郑庆宇，2021）。该法虽为组织法，但也具有促进法特征。为保障农村集体经济组织健康有序发展，体现国家大力扶持的政策导向，立法中要体现农村集体经济组织在财政、税收、用地、人才等方面应享受的优惠扶持，要做好与现有相关政策的衔接，以原则性规定为主。
6.管理服务机构体系
管理服务机构体系的建立是确保集体资产规范管理、有效监督的重要手段。《2020年中国农村政策与改革统计年报》显示，截至2020年末，全国共约6.7万亿集体资产，52.5万个村集体经济组织完成了登记赋码，这些资产和组织在实践中并不能得到有效的管理和监督，有必要成立专门的工作机构，承担指导集体资产管理和集体经济组织运行的职能。该法应明确在县级以上人民政府农业农村主管部门设立农村集体资产监督管理服务机构，并承担农村集体资产清产核资指导、财务会计指导、经济合同管理、产权交易服务、审计监督以及土地纠纷调解。
摘自《农村金融研究》2022年第2期文章《新型农村集体经济发展主体的政策选择及制度设计》
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