[治理策略] 徐汉明等:政策实施与能人治村的互构机制及影响研究

徐汉明 李辉（中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心教授、博士生导师；中南财经政法大学社会治理法学博士研究生）

乡村振兴战略实施以来，资源匮乏地区能人治村广泛出现。国家政策的历史变迁与资源要素的地域分布构成了能人治村的时空背景。政策实施与能人治村相互推动形成互构机制。乡村振兴政策实施对能人治村的形塑过程体现为，能人通过自身的资源禀赋撬动行政权力，使获得政策资源的村庄加快发展；能人治村对政策实施的反推机制表现在，能人通过有效治理打造亮点示范村，带动政策广泛实施。政策实施主导下的能人治村带来了两方面影响，一方面表现为政策主导下能人治村对乡村振兴的积极推进；另一方面表现为能人过度追求治理成效侵害村民权益，治理行政化损害基层民主。实施乡村振兴战略，应加强对能人治村的规范和引导，确保其在乡村振兴政策实施中发挥积极作用。

党的十九大提出实施乡村振兴战略，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设。2021年4月，十三届全国人大常委会第二十八次会议通过的《乡村振兴促进法》，力图“发挥法治对于农业农村高质量发展的支撑作用、对农村改革的引领作用、对乡村治理的保障作用、对政府职能转变的促进作用，为新阶段农业农村改革发展提供坚实法治保障”。乡村振兴包含农业农村发展的方方面面，其内容的丰富性、治理事务的多元性对作为承接国家政策实施的村级治理主体提出了更高要求，培育一批政治素质高、创新动力足、治理能力强的村治主体成为当下破解中西部地区资源匮乏型村庄发展困境的关键点。兼具政策把控能力、资源协调能力、自主发展能力以及村庄治理能力的新型能人不仅可以由外而内地承接国家治理任务，落实“党管农村工作”的政治责任；而且可以由内而外激发乡村创新活力，回应坚持“农民主体地位”的治理要求。关于村治主体的研究具有强烈的“时空性”特征，主要遵循了历史时段发展与地域空间分布两个维度。

时间维度，以历史时期为线，论述村治主体的历史更迭，包括“皇权不下县”的传统社会中作为税收掮客连接国家与乡村的乡绅、代表地方权威的乡村精英、同时扮演国家代理人和村庄当家人“双重角色”、村庄“守夜人”和“撞钟者”的村干部。新中国成立后，村庄治理体制和结构在经历国家多次改革调整后逐渐成熟，展现出精英更替的发展规律，先后经历了人民公社时期的政治型能人治村、农业税费时期的狠人治村、惠民政策下乡的中农治村与好人治村，进而逐步转向乡村振兴时期的能人治村。

空间维度，以地理空间为轴，基于村庄资源密度高低讨论村治主体的类型、特点与利弊，包括东部发达地区和中西部大中型城市近郊等资源密集村庄的经济能人治村、富人治村与中西部地区资源匮乏村庄的中农治村、老好人治村，等等。东部发达地区资源密集型村庄以富人治村、经济型能人治村为主，根据获取资源方式的不同可分为经营致富型、资源垄断型、项目分肥型、回馈家乡型等四种类型，富人治村不同程度起到带头致富、带领群众致富、先富带动后富的作用，但也产生了以公谋私、以权谋私、只手遮天的治理短板，甚至衍生混混治村、村霸治村、寡头治村等危害村庄民主的负面现象；中西部资源匮乏地区村庄以老好人治村为主，其随和厚道的为人处世风格容易取得村民的信任，但不愿得罪人、缺乏原则的特点导致村庄缺乏治理能力，引发矛盾聚集和村庄失序等问题。

乡村振兴战略实施以来，国家政策实施由人民公社时期的管理控制、后税费时期的治理倒逼发展，逐步向激发自主发展活力转变。东部发达地区因具备较为集中的资源与雄厚的经济基础，省、市、县均具有较强的自主发展能力，村治主体逐渐由经济型能人转为政治意识强、个人素质高且具有较高学历的年轻群体，以县乡为主导的行政动员，促使村治主体呈现出职业化特征；中西部资源匮乏地区村庄则主要依赖争取国家政策资源精准输入捕捉发展机遇，大量存在的能力相对有限且保守消极的好人和中农治村模式已经不能满足村庄发展和基层治理的需求。在此背景下，东部地区的经济型能人治村模式向中西部地区转移并呈现出新的特点，形成了全新的能人治村模式。村庄能人通常具有丰富资源禀赋、较强的人脉关系，并以此形成撬动国家政策资源“下乡入村”的综合能力，推动村庄实现跨越式发展。这一新型治村模式，为探索新时代乡村治理体系和治理能力现代化提供了实践样本。

（一）能人治村的时空背景

村庄精英更替与国家治理政策变迁及区域资源密度密切相关。根据不同时期的国家政策导向，村治主体经历了不同阶段的精英替代，东中西部村庄也因资源密集程度差异而展现出不同的特点。

人民公社至税费时期，东中西部因国家政策实施而呈现出相同的村治主体特征，即人民公社时期因国家农村政策以政治建设为主要导向，村治主体以政治精英为主；分田到户后国家农村政策以提升农业产量为主，村治主体以掌握农业知识的技术精英为主。

农业税费时期，东中西部村治精英更替呈现不同的特点。农业税费时期，国家农村政策以汲取农业剩余支持工业发展为导向，收取高额“三提五统”农业税费成为村庄治理主要任务，但东中西部精英更替出现分化，中西部地区村治主体以能管控、能收费、能抓人的狠人为主，而东部地区在20世纪90年代已经出现经济型能人和富人治村，带动村庄快速发展。

农业取消税费后初期，国家开始实行“以工哺农”的“三农”政策，乡村治理任务转向多予、少取、放活”的资源下乡，但乡镇政府逐渐走向“悬浮化”以及国家为避免基层腐败而不断强化权力监督。东部地区历经民营经济蓬勃发展，在富人治村的基础上产生社会地位高、经济能力强的“新乡贤”群体，推动自治、法治、德治“三治融合”助力乡村文明发展；中西部地区村治主体由狠人治村转向由品行端正但无所作为的“好人”治村。

乡村振兴战略实施以来，国家政策实施促成了村治主体的新一轮更迭。2018年9月，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022）》基于村庄发展规律和演变趋势，根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等，提出分类推进乡村振兴的思路。国家政策资源输入由之前的“大水漫灌”转变为激发自主发展能力的精准投放，治理方式由粗犷式的治理倒逼转变为精细化的治理创新，村庄发展预期由短期突破转变为全面振兴的长期规划，中西部资源匮乏型村庄形成了以打造“示范乡村”争取资源集中投入为主要内容的治理竞赛。在纵横交错的时空背景下，东部发达地区走向村治主体职业化；中西部资源匮乏地区则选择能够成功撬动行政权力、获取国家政策资源的新型能人治村模式，村庄能人表现出运用国家政策实施促进村庄发展、以村庄发展助力国家政策实施的综合性特征，不仅顺应了国家治理理念转变，符合乡镇治权利益与村庄发展诉求，而且能够助力村庄快速发展。

（二）村庄能人的特征

不同于东部发达地区村庄经济型能人、职业化村官，资源匮乏型村庄能人具有较高经济能力、社会交往能力、行政资源撬动能力等特点，通常都有务农—外出务工—经商办企业—回乡担任村干部的经历，在阅历、见识、胆识和社会资源方面均比一般村民更有优势。

中部资源匮乏型村庄能人平均年龄在30～50岁之间，而东部地区则以年轻人为主。东部地区在经历富人治村阶段后，逐步转向通过公开考试招聘职业化村干部，而中部村庄则仍以传帮带与民主选举为主，通常需要具备经济实力、个人能力与社会资历。此外，中部村庄能人通常有一定的经济实力与社会资源储备，能够顺利撬动行政资源，并在村庄中有一定声望，具有经营村庄与治理村庄的综合能力。

（一）经验样本

2021年3月，笔者及所属团队在河南省周口市脱贫村S村开展了为期21天的驻村调研。

S村属于典型的华北平原传统农业型村庄，全村共有土地1350亩，村民457户1987人，人均不足七分地，资源较为匮乏，长期以农业种植和外出务工为主要经济来源。2014年前该村一直被评为“三类村”，无论是村庄道路、村舍房屋、公共场地等基础设施，还是农业经济、人均收入都在全乡排名垫底，村内道路为泥泞土路，很多村民房屋陈旧破败，多次被列入危房名单。自村庄能人H2014年回村任村支部书记后，该村逐渐走上发展道路，从修建村内道路、村舍、广场等硬件设施开始，随后引入扶贫车间、蔬菜大棚、光伏发电等惠农产业，2020年实现整体脱贫，并获得全国乡村治理示范村、全国民主法治村、全国平安建设村等荣誉称号，成为全乡、全县乃至全市有影响力的典型村与先进村。该村实现跨越式发展，从长期榜底的“三类村”摇身变为明星村，成为脱贫攻坚的示范村和桥头堡，多次承接上至省部级下至乡镇的检查、观摩、现场会任务，发挥以点带面、以强带弱的引领作用。村庄能人H成为市长、县委领导、乡镇领导所熟知的名人，并通过村干部晋升考试成为体制内人员。S村是资源匮乏型村庄实现能人治村并获得村庄跃升的典型案例，因而以其为研究对象，可以深入观察能人治村的形成过程与后续的治理策略，对理解乡村振兴政策实施与能人治村的互动作用具有重要意义。

（二）理论框架

村治主体的产生和发展与国家政策实施、乡村社会基础紧密相关。村级治理单元作为国家权力的触角，填补了国家治理力量向基层延伸的最后一公里。首先，乡村振兴政策实施推动能人治村产生发展。国家是影响基层民主实践的重要力量，村庄治理单元的良性运转依赖于国家权力的合理配置，国家政策实施为中西部资源匮乏地区村庄能人的产生发展提供了机遇。税费改革后，“项目治国”成为国家乡村发展的主要治理模式，国家与乡村呈现管理控制与被管理控制的关系，乡镇政府逐渐形成向上争取资源的工作模式，沦为边缘化、依附性的权力形态。乡村振兴政策实施之后，以释放乡村治理活力为导向的国家治理策略为当下中西部资源匮乏型提供了发展机会，在此背景下形成的“乡村振兴示范村”治理竞赛为主观能动性强、政治觉悟高、治理能力强的村庄能人提供了登上村治舞台的政策机遇。其次，能人治村的治理过程为乡村振兴政策实施提供内生推动力。与东部发达地区行政嵌入自治的村治模式相比，中西部资源匮乏型村庄具有更强烈的内生性发展诉求，但受制于村庄地理区位、历史传统与发展资源的不利影响，资源匮乏型村庄的发展更加侧重于政策导向。乡村精英参与村庄治理对推进乡村治理现代化具有积极推动作用，村庄能人结合乡村现有基础，以国家政策实施为导向形成独特的治理策略，由此在治理竞赛中获胜，通过打造示范村庄的发展方式获得国家政策资源的叠加投放，进而以示范效应引领国家政策实施深入开展并形成扩散效应。

乡村振兴政策实施对能人治村的形塑机制主要体现在国家政策实施为能人治村提供了制度红利和有利契机，能人通过个人资源禀赋获取原始发展动力，进而通过撬动行政资源实现村庄稳步发展，最终形成能人治村“资源累加”模式，以获取政策资源的精准投放，推动村庄快速发展。

（一）“能人破冰”：个人资源禀赋撬动村庄发展原始动力

能人治村成功与否的关键在于起步阶段，村庄能人的综合能力及其积累的经济、社会资源成为资源匮乏型村庄发展破冰的基础动力。一方面，村庄能人作为乡村精英具有的丰富经济基础，加之内生性的乡土环境为其提供的熟人社会关系网络，使其得以运用自身的资源禀赋进入本地行政权力体系，并与之产生亦公亦私的交往关系，为日后撬动行政资源奠定了基础。S村能人在上任之前通过经营食品加工企业具备了较为丰厚的经济基础，本地乡土社会关系网络广泛，因此可以借助工作或亲朋关系与县乡两级公务人员建立联系。另一方面，村庄能人人生经历丰富、见多识广，在经商过程中培养了政策洞察能力，能够较为敏锐地洞悉国家政策走向，规划搭乘政策快车的村庄发展路径。S村在进行初始积累的过程中，县乡两级包村单位与包村干部成为村庄可以依靠和利用的政策资源，虽然其可带来的治理资源较少，但与其保持良好的互动关系，仍可为村庄发展积累资源，也使村庄能人能与更高级别行政权力主体建立关系，进而为获取政策资源提供了必不可少的条件。

（二）“借鸡生蛋”：连接行政资源助力村庄“化茧成蝶”

第一，对接行政资源形成利益共联。在中西部资源匮乏地区，行政资源是村庄发展的重要动力支撑。因此，必须获得行政权力的关注与认可，进而撬动行政资源。利益共联是与行政权力体系建立稳固关系的核心，村庄能人在依靠资源禀赋的基础上，还需良好的契机才能与行政体系产生利益共联。

第二，运用政策话语获取县乡资源支持。不同时期的国家治理任务决定政策供给的具体内容。2015年11月29日，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》发布，全面开启脱贫攻坚战。为解决“扶持谁”“谁来扶”的问题，确定了“分工明确、责任清晰、任务到人、考核到位”的政策要求，行政资源在精准扶贫政策要求下与村庄发展形成了利益契合，一方面村庄需要行政资源的投入，另一方面权力主体也需要通过行政资源的下放来完成任务指标。如S村H书记利用该村贫困村的政治身份，积极争取县乡两级扶贫资源，不仅满足村庄的发展需要，同时完成了权力主体的工作指标。

第三，公私结合促使政策资源长期注入。在与行政权力体系建立联系之后，村庄能人作为治村主体与行政体系形成了“亦公亦私”的复杂关系，一方面村庄能人与权力主体建立了平等的亲友关系，另一方面村庄能人作为治村主体与权力主体共处行政体系之内，形成上下级的工作关系。在亦公亦私的关系之下，村庄能人获得了更为便利的资源获取条件，而依靠私交获取行政治理资源成为了于公于私都合情合理的方法途径。面对破旧的村庄基础设施，S村在无力实现自主建设的情况下，运用亦公亦私的策略，为村庄发展争取到行政资源的优先供给，成为村庄快速发展并“蝶变”的关键因素。

（三）“筑巢引凤”：政策资源叠加引领村庄发展

村庄能人以个人资源禀赋和综合能力为起点，实现对行政权力体系的撬动和进入，而最终目的是为了争取更为广阔的政策资源，使村庄发展成为示范村与治理亮点，进而形成发展资源，实现资源累加效应，使村庄获得更为长远的发展空间与动力。

第一，基础设施建设提升村庄品质形象。面对治理资源的有限供给，还需村庄能人拥有足够的政策把控能力。一方面，当村庄能人借助行政资源进入更高级别的行政体系之后，其所面临的治理资源由行政资源转变为政策资源，而其原有资源关系不再发生作用，因此必须通过对政策的理解和把握，实现村庄治理与政策的精准对接。另一方面，面对政策资源的有限供给，必须抢抓政策机遇，进而获得政策资源的优先供给。面对县乡筹资短缺的困境，村庄能人并未放弃新建村部大楼的规划和设想，并且在争取到省国资委作为驻村帮扶单位后，将希望寄托在省级帮扶单位的政策帮扶与资源供给上，最终获得了省级帮扶单位的重视，亦为之后获得省级扶贫政策支持奠定了基础。

第二，亮点示范获取国家政策重点关注。自S村开启发展之路后，相继实现了基础建设焕然一新、乡村产业的规模化经营、技术治理全面引入等发展成效，成为了远近闻名的“亮点村”，并荣获三项全国先进荣誉称号，实现了乡、县、市、省乃至国家层面的资源叠加投放，获得了更为广阔的发展前景。S村的成功不仅为本村的发展争取到更多资源，同时也使所处市县乡三级获得政绩与资源的回馈，因此将S村打造为区域性乃至全国性亮点成为乡、县、市、省各级主体之间的利益契合点。借助不断争取更多政策资源投放，形成资源累加的发展模式，村庄的成功为促进政策实施的进一步推进起到了桥头堡和领头羊的积极作用。

第三，资源累加使村庄发展呈螺旋式上升。S村能人治村的形成逻辑可归纳为“争取扶贫资金—提升村庄基础设施—发展扶贫产业—争取迎检机会—成为示范点—争取更多资金”的发展道路。需要注意的是，亮点的打造与资源的获取是同步进行的，基础设施的改善带来了领导的关注和项目资金的投放，而项目资金又可用来提升基础设施以及发展扶贫产业，进一步强化了村庄的亮点示范效应，成为更高级别领导前来调研考察的选择，由此村庄进入了资源叠加和螺旋向上的发展轨道。村庄发展取得成效也为村庄能人积累了一定资本，S村成为示范村后不仅获得了政策资源的投入，也通过迎接各级领导考察检查获得了“索要”资源输入的主体资格。

国家政策实施构成能人治村与村庄发展的核心动力，而能人治村的成功模式也成为了推进政策实施的重要机制。能人治村对政策实施的反推效应体现在，村庄能人通过有效治理策略打造亮点工程，吸引更高级别政策资源投放，形成资源叠加、螺旋式上升的发展态势，最终营造以点带面的政策推广效应。S村属于典型的中部传统农业型村庄，与华中地区“原子化”村庄不同，S村内向性较强，保留了浓厚的村庄规范、人情关系与社会评价机制，作为治村主体的能人与普通村民均具有长远的村内生活预期，形成了推动村庄治理能力现代化的内生合力。2021年，S村根据“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴总要求，在原有亮点打造基础上探索新的发展路径，制定了以旅游型村庄与规模农业为核心内容的村庄发展规划，以求达到治理有效与生活富裕的发展效果。在此背景下，S村形成了村庄能人的独特治理方式。

（一）借助内生规范破解治理困境

“小亲族”的村庄关系格局为能人村干部提供了治理资源。S村是典型的“小亲族”村庄，村内分为4个村民小组，每组以1～2个姓氏为主，因而全村形成了7～8个较大的门头，在以往的村干部选任中，往往由门头较大的姓氏分别选派代表到村任职，进而形成了大门头把持村政的传统。这一方面为能人村干部治理破冰制造了难题，另一方面也为村庄治理提供了治理资源，能人村干部门头的代表通过“刀刃向内”的做法获取了群众信任，进而为统一治理标准、打破陈旧秩序提供了切入口。

第一，门头争斗带来治理困境。“小亲族”村庄多以门头家庭为社会单元，村庄治权以门头为单位进行分配，门头代表构成村干部的主要来源。在不同时期的村庄发展中，门头代表曾是村庄治理的重要力量，尤其以税费时代最为显著，来自上层的行政任务则由不同的门头代表利用家族关系分散完成，在很大程度上消解了治理压力。但也由此形成了村庄治权与家族门头的利益共联，门头斗争往往上升为村庄治权的争夺，因而形成了以家族利益为导向的村庄治权固化，较大的家族门头包揽村庄治权，占便宜、落好处成为常态，但家族门头往往以个人与家族私利为导向，与能人治村以村为发展单位的利益导向相悖，因而成为当下能人治村的首要障碍。第二，破除利益关系。首先，刀刃向内，破除家族利益。为了破除门头利益割据，村庄能人从破解自身家族利益开始，杜绝家族内部获取政策资源的口子，并在日常治理中首先自我处罚，其身先士卒的做法使其他门头无话可说。S村在建设由县武装部援建的公共广场时涉及拆迁工作，其中包括村庄能人自身家族的祖坟与其他村民的房屋，面对家族阻力，村庄能人通过“合纵连横”策略，以5个门头代表3：2的投票结果获得胜利，顺利带头拆除祖坟，公共广场得以顺利建设；在村居环境整治中，村庄能人当场焚烧其父亲门前堆放的大玉米杆，在低保办理工作中，坚决拒绝其亲叔叔的说情，为此与其父亲、叔叔关系长期恶化。其次，杜绝人情关系，营造公正形象。村庄能人通过宣传村庄发展规划获取村民对日常工作的支持，而在具体治理事务上以“合力为公”为道德底线，面对亲友、发小等亲近关系时，村庄能人不但委婉拒绝走后门，还将自己的宏伟规划告诉朋友，希望其以大局为重支持村庄发展，进而化关系牵绊为治理助力。最后，强硬手腕，树立统一标准。无论门头大小、亲疏远近均按既定标准执行，杜绝因心慈手软留下治理缺口。在S村兴建村舍大楼时，部分村民因为缺乏法律意识和集体意识将建筑用的砖瓦和泥沙趁夜色拉走，村庄能人当即通过村庄广播喊话，表示无论是谁必须在当日17点之前拉回来，否则挨家挨户去看，发现之后绝不留情面，一律送派出所处理。

（二）运用村庄规范获取治理权威

强硬手段可以形成治理破局效应，但由上而下硬治理并不能获得民心，长期的发展还需要群众发自内心的理解与支持，因此用村庄规范走群众路线是村庄能人日常治理的又一法宝。S村仍然保留了严格的社会规范，主要体现在以下三个方面：一是有序的村庄社会秩序，仍保留传统的亲属关系，无论门头内外，均需按辈分确定称呼，并以此明确身份地位。二是浓厚的代际关系，“恩往下流”的社会传统在S村得到了完整保留，父母为了孩子不仅可以倾付一辈子的积蓄，更可为子女购房、购车以及婚育承担巨额债务。三是严格的村庄社会规范，主要表现在村庄公共事务的规范性。若村中有白事举行，无论村民身在何处，均会派出家庭代表或委托他人代为参加并奉上礼金；同时，村中老人退出公共事务的时间较晚，往往到了七八十岁仍然参与红白喜事。内向性的村庄性质为能人村干部提供了治理村庄的结构性条件，使得能人治村得以发挥效用。

S村以前村干部通常以高高在上的形象示人，以获得治理权威，而村民却不愿意与村干部有过多牵连，长此以往形成了村干部与村民的疏离。村庄能人则走群众路线，通过政策宣传、耐心解释与村民打成一片，进而赢得民心、争取支持。

第一，深入群众，建立联系。任职初期，村庄能人每天傍晚都要到人群聚集的公共广场与村民聊天，拉家常，慢慢熟悉起来，使村民认识到他与以往的村干部不一样。

第二，耐心解释，争取支持。村庄能人可以连续20天到钉子户家中做工作，并联合其亲属、邻居等施加社会压力。

第三，民主协商，避免隐患。在村级行政化的背景下，村干部逐渐形成自上而下管理习惯，通常会引发治理风险。S村能人则通过民主协商的方式最大限度地提升村民对公共事务的参与度，以获得群众对村庄发展的认可，从而避免引发治理矛盾。比如，通过利用村民集体“体检”等村民聚集的时机，发放公共事务知情书与评价表，收集村民对村庄公共事务的反馈意见，或者通过恩威并施带动村民投入公共事务。

（三）强化治理成效推动政策实施

S村以种植小麦和玉米为主，其天然的地理优势和适宜的降水条件为农业种植提供了便利。化肥、农药、农业机械的普及应用在提升农业收成的同时，大幅降低了农业种植劳动力投入，种地不累使村庄不仅成为外出务工村民的乡愁承载，而且成为村民生活预期的主要面向，由此产生的安于现状、随波逐流的村庄氛围成为实现“乡风文明、治理有效”的主要障碍。破除村庄散漫无为的落后思维，成为村庄能人开展日常治理的主要思路。

第一，通过技术治理实现治理规训。首先，视频监控、无线广播、智能手机构成的技术治理使村庄能人获得了维系治理成效的便捷途径。帮扶单位安装智能监控、无线广播后，村庄能人将技术治理运用到日常治理之中，并与个人权威相结合，形成村民内部治理规训。村庄发展的显著成效使村庄能人在村内获得集体认可，并形成了个人绝对权威，营造了非其不可的治理态势。其次，技术治理与行政治理相结合形成治理合力。手机、微信群、广播与智能监控的结合构成了“提取信息”与“下达命令”的技术平台，即使村庄能人身处外地也可通过手机连接视频监控随时获取村庄信息，并通过手机连接广播、手机微信群下达命令，强化了技术治理的效果。最后，技术治理手段的实施大幅提升治理成效。技术设施在促进村庄治理更加便捷化的同时形成了治理规训。在日常治理中，村庄能人通常会通过广播重复性播报宣传，通过技术治理手段持续加强村级治理的行政化色彩，不断侵入村民生活空间。

第二，通过对政策话语的改造和应用推动村庄公共事务有序开展。首先，北方传统农业型村庄内向性的村庄性质和长久以来的务农生活方式，使村民形成畏惧“皇权”的心理，认为公职人员代表政府，政府代表国家，政策则代表“圣旨”，因此通过政策话语的改造与借用，可以在村庄事务推进中减少阻力，并获得群众支持。其次，在国家“三农政策”由管控汲取向鼓励创新并输入资源转变的背景下，村庄自主治理创新通常受到政策支持，并较易在上级政策中找到“依据”，因此对政策的改造、扩大和套用便成为能人治村的普遍策略。在S村开展危房改造过程中，将危房治理扩大为拆旧建新，在政策话语的背书下，多数村民选择自主拆除，未进行实质性抗争。最后，形成治理创新助推国家政策实施。村庄能人将全镇乡村振兴现场会争取到本村召开，在提升本村作为亮点村、示范村的影响的同时，通过现场会的现场感和震慑感形成对村民的高压，为其政策话语背书提供合法性支撑。

能人治村通过治理权威实现有效治理，进而在村容村貌、乡风文明、产业集聚等方面实现自主创新发展，最终在治理竞赛中获胜。能人治村的有效治理使其成为乡村振兴政策实施的成功典型，进而在所在乡、县、市、省甚至全国起到以点带面的扩散效应，有效促进了乡村振兴战略的推广实施。

能人治村产生于国家乡村建设政策由管理控制向鼓励创新转变的新阶段，其不再是基于治理倒逼的基层策略性选择，而是资源匮乏地区结合乡村振兴政策实施作出的理性选择。能人治村不仅承接了国家治理任务，而且能够推动国家政策全面实施，形成了政策实施—能人治村的互动机制，为中西部资源匮乏型村庄推动乡村治理能力现代化，加快乡村振兴提供了新的样本。同时，政策实施主导下的能人治村呈现出典型的私人治理特征，极易造成过度追求治理成效侵害村民权益，以及自治行政化损害基层民主的不利影响。

（一）政策主导促进乡村振兴有效实施

乡村振兴政策实施为村庄能人提供了走上村治舞台的时代机遇，能人治村成为国家治理需求落地与实践的有效治村模式之一。一方面，政策实施助推乡村发展。与东部发达地区行政嵌入自治的乡村治理模式不同，中西部资源匮乏型村庄因缺乏自主发展的物质基础，需要在“治理竞赛”中获胜以获得国家政策资源的精准对接。能人治村以村庄发展需求为出发点，通过与乡镇治权有效对接，以打造示范村庄为“砝码”获得国家政策关注，并以其为重点对象精准投放治理资源，从而实现以点带面的政策实施效果。在这一过程中，能人治村与乡村振兴政策实施形成耦合，通过对国家惠农政策的精准把握，将村庄发展与国家政策实施结合，运用自身资源禀赋成功撬动并获得行政体制与国家资源的青睐，形成资源匮乏型村庄实现跃升的“资源累加”模式。能人治村不仅有效回应了国家治理理念转变的发展趋势，而且助推村庄跨越式发展，形成了资源匮乏型村庄实施乡村振兴战略的实践样本，为更多中西部地区乡村发展提供了参考性案例。另一方面，村级治理现代化反推乡村振兴政策实施。乡村振兴政策实施的政策供给促使治村能人登上村治舞台，同时村庄能人也在谋求自身与村庄发展的过程中，为乡村振兴战略的具体实施提供源源不断的基层推动力。能人治村在成功创建“示范村庄”后，被作为治理典型予以推广，形成示范效应，以实现乡村振兴战略的广泛实施。在以乡镇为单位的“治理竞赛”中，示范村庄的引领效应将激发周边村庄发展动力，形成以点带面的发展效应。

（二）过度追求治理成效侵害村民权益

在政策实施与能人治村的互动关系中，乡村振兴政策实施推动能人治村的形成与发展，村庄能人则积极参与治理竞赛以获得政策资源的青睐，并形成过度追求治理成效的治村氛围，进而产生侵害村民切身利益的负面效应。在这一过程中，能人治村依赖村庄能人的个人资源禀赋与综合能力，村庄的跃升式发展使村庄能人获得群众拥护，形成了以村庄能人个人为核心的乡村治理威权。能人通常具有较强的村庄发展预期和明确的发展规划，并通过村庄治权将其转化为村庄公共事务予以推进。

第一，村庄发展规划经常忽视村民生活诉求。S村村庄发展规划以打造旅游型村庄为导向，因此需要大范围拆除、改建居民住宅，以实现村居整洁的效果，但作为刚刚脱贫的村庄，虽然获得大量政策资源的输入，仍缺乏村庄整体升级改造的实力。在村庄能人个人权威的治理逻辑下，村民利益让位于能人营造的“公共利益”，不仅加重了群众负担，而且引发了养老困境、代际矛盾、个案返贫等不良后果。

第二，政策扩大化侵害群众权益。村庄能人有时会通过对政策的改造和扩大推行个人规划，S村在进行村庄改造的过程中，将有关“危旧房屋整治”政策中的治理对象从危房扩大到长期无人居住房、破旧房屋、老人房、墙外墙、房外房等影响村容村貌的建筑物，使惠民政策变为“负民”政策。

第三，监管虚空化导致以公谋私。村干部通过土地流转、借用扶贫政策等方式，将公共资源作为谋取私人利益的来源。S村能人村干部通过合伙租用村庄集体土地260亩种植蜜薯，并通过派出单位为省国资委的村第一书记以扶贫支持为由销售至省国资委下属单位，但收益均归村干部个人所有，形成了以公谋私的基层微腐败。

（三）治理行政化损害基层民主

村庄能人将治理事务上升为政策话语，通过“讲政治、识大局”等话语实现村庄治理行政化，呈现出政治排斥化、干部任命化的特点，造成对基层民主的普遍损害。

第一，治理行政化侵入基层自治。村庄能人通过对接乡镇政府获得行政资源，在带领村庄取得发展成效后，因与县乡政府形成了利益契合而更容易获得宽容和保护。S村大事小事都是村庄能人一个人说了算，下属的村干部均接受其直接领导，从未召开过村代表会议、村民大会，村民自治形同虚设。

第二，隐含政治排斥导致村民主动远离村庄事务。H书记通过县政府事业单位公开考试，成功取得了公职人员身份正式成为体制内的一员。同时，村民淡薄的政治参与意识和孱弱的参与能力成为政治排斥的社会基础。村庄发展的显著成效与能人资源禀赋形成了隐含的政治排斥促使村民或出于尊敬，或出于惧怕，或出于不愿徒增烦扰，而选择主动远离村庄事务。

第三，干部任命化导致村庄选举形式化。H书记认为村干部的品质决定了村庄的发展走向，村干部的选配均由其个人考察选定，先任村支部委员，再由日后的换届选举予以正式确定。在访谈中，绝大多数村民表示从未认真参与过村庄选举投票。

国家政策实施的时代变迁与资源密度的地域空间分布，构成了中西部地区资源匮乏型村庄能人治村的时空性。

第一，国家政策实施的时代变迁催生了村治主体的历史更迭。国家惠农政策由项目资源下乡转向支持村庄跨越发展的资源精准输入，形成了通过激发农村自主发展活力实现农村跨越式发展的治理需求。乡村振兴政策实施为新型能人治村提供了时代机遇，促使村庄能人凭借资源禀赋、对行政权力的依附能力以及对政策资源的把控能力登上村治舞台。

第二，地域空间的资源密度形成了东中西部治村模式的差异。作为既了解国家政策导向，又能够通过赢得治理竞赛满足乡镇治权与村庄发展利益诉求的村庄能人，有效运用政策资源实现资源匮乏地区村庄的跨越式发展，并呈现出独特的治理策略。

第三，政策实施与能人治村形成了显著的互构效应。乡村振兴政策实施为资源匮乏型村庄快速发展提供了政策基础，催生了能人治村的出现与发展，村庄能人透过其敏锐的政策嗅觉，借助个人资源禀赋，成功撬动行政权力进而获得国家政策资源的精准输入；能人治村在以自主创新为核心的治理竞赛中获胜，成为乡村振兴政策实施的成功典型，在所在地区甚至全国起到以点带面的扩散效应，有效促进国家政策的全面实施。

能人治村为当下中西部地区资源匮乏型村庄乡村振兴的广泛开展提供了一种新的模式与实践路径，在回应国家治理需求与提升村庄发展活力、带领群众致富方面均起到了重要作用，形成了政策实施与能人治村的互构机制。但同时，又在一定程度上背离了乡村振兴战略关于以人民为中心、推进乡村治理体系和治理能力现代化、加强基层民主法治的政策要求。因此须结合其形成的制度背景、作用机制以及治理策略分析能人治村存在的短板，既吸收先行成功经验，又最大程度避免其负面影响，使能人治村模式发挥积极作用。

第一，以保障群众切身利益为先。全面推进乡村振兴要遵循为了人民、依靠人民、成果由人民共享的发展理念。乡村振兴政策实施提出结合地域特色分类推进的发展要求，针对中西部地区内生性较强的农业型村庄，要避免“大拆大建”等一刀切式的发展模式，充分尊重当地历史传统与实际情况，可考虑发展内生性农业技术保障农业生产、适当增加农村建设用地指标释放村庄产业发展活力、引进村庄手工业支持在地工业化、提高养老财政补贴缓解农村老人生活压力等发展路径。

第二，避免政绩景观化。S村在地方政府的帮助下赢得治理竞赛成为明星村庄是实现村庄发展的关键环节，这期间村庄利益与地方政府政绩观形成耦合，由此催生出的治理竞赛，有可能曲解国家精准投放政策资源的初衷，导致政策资源投放的混乱与错位，因此必须适度纠正地方政府政绩景观化的错误观念，以保障国家政策投放产生实效。

第三，全面保障基层民主。重视乡村自治组织建设，确保村治主体全面贯彻党的路线方针政策，加强权力监督，严禁村干部以公谋私、侵害群众利益；同时以制度刚性培育民主自治，加强对能人治村的规范和引导。