[治理策略] 冷向明:“手中有粮”:基层治理的资源基础

冷向明（华中师范大学政治学部、公共管理学院教授）

习近平总书记今年在湖北武汉考察时指出，要把更多资源下沉到社区来，充实工作力量，加强信息化建设，提高应急反应能力和管理服务水平，夯实城市治理基层基础。

资源基础是筑牢城乡社区基础的重中之重。从广义上看，资源既包括具象的人、财、物等物质资源，也包括知识、认同、能力等抽象资源。资源下沉到基层，涉及政府注意力、制度、权力、资金、人才、管理、技术、服务等诸多要素，是社会治理重心下沉的核心维度。

目前，各地贯彻落实中央决策部署，纷纷出台系列政策，建构制度体系，推动社会治理重心下移和资源下沉。

“权力”下沉。一是优化机构。以湖北武汉为例，统一设置6个街道内设机构，各街道统一成立党群服务中心、网格管理中心、综合执法中心等3个直属事业单位，将有关职能整合至街道相应内设机构和直属事业单位，强化其服务功能、承接执法职能。二是优化机制。以街道综合执法中心为核心，以市场监管、司法、公安、交管等执法力量为常驻，以其他领域执法力量为补充，方便群众办事。三是切实放权。各地扎实有序推进赋权各项工作，如制定街道职权清单、执法目录，区直部门与街道签订赋权事项承接确认书，切实向街道放权。

“人力”下沉。一是扩充街道人员编制。采取“减上补下”方式增加街道行政编制和事业编制，极大充实了基层工作力量。二是提高基层工作者待遇。社区党组织书记参照事业岗位管理，提升社区工作者待遇，逐步健全实行管理制度、发展路径和管理体系。三是党组织建到家门口。建立并优化街道党工委、社区党委、网格(或小区)党支部、楼栋党小组、党员中心户等多层级正式党组织和区域化党组织架构，将党组织深深扎根在基层。四是党员服务在身边。着力提高队伍的治理能力和服务水平，实现“党员在身边，服务零距离”。五是畅通社会力量参与社区治理通道。创设社会组织孵化中心，推动群团组织资源下沉到社区。

“财力”下沉。目前看，总体上国家投入到基层的财力不断增大，各地纷纷设立社区惠民资金等。但由于财政体制等原因，基层依旧面临用于提供公共物品与服务的财力相对不足的问题。

加强基层治理是一项系统工程，虽然我们已做了一些探索，取得了一些成绩，总结了一些经验，但仍有不少工作需要优化改进，社会治理重心下移与资源下沉还存在一些“梗阻”。

“工作量”与承载力的矛盾。有些地方政府认为重心下移就是把相关工作都交给基层完成，管理任务和责任下移多，资源与权力下沉相对少。镇街承接赋权事项数量较多，超出了人员、资源、能力、精力的承载力。社区工作者的工作量较大，社区资源有限、人手不足，在一定程度上导致工作完成质量不高。

“专业性”与专业能力的矛盾。职能部门即“条”和属地政府即“块”有各自治理能力优势。“条”在“专业知识”上的优势，提供标准化和专业化的管理和服务;“块”在治理辖区“地方性知识”和“贴近群众”上有优势。但当前，资源、事权下放面临的突出矛盾是街道承接赋权事项以后，缺乏履行相关职责所需要的专业技术人员(专业知识)。

多种关系调处的矛盾。一是条块关系。职能部门下沉组织资源到街道执行所属职能，但缺乏具体操作机制和法律约束。二是下沉资源与社区的关系。单位下沉和社区治理融合仍有提升空间;资源下沉需要社区安排专人对接，社区对下沉单位或党员干部的约束考核激励机制有待完善。社区涉及各类管理平台数量颇多，后台管理牵涉大量精力。社区缺乏统一的公共服务标准，资源下沉后，部分社区调动资源的能力有待提高。

“资源下沉”与“资源激活”的认知矛盾。社区居民参与基层治理仍有较大提升空间，社会协同工作依然不足。在社区治理过程中，社会动员范围仍旧有限。激活各类社会资源的能力还有待提高。

社会治理重心下移和资源下沉应通过科学系统的顶层设计和体制、机制、队伍、技术的变革，实现国家主导下的基层治理和城市治理体系的重构，提高整合资源、动员群众和凝聚社会的能力。主要有以下几个方面：

合理下沉——处理好资源下沉与层级分工关系。科学合理的界定事权。具有规模效应的服务和事务，宜放在高层级政府层面;反之，则应充分授权和放权给基层政府，以节约成本、体现效率。优化基层权责清单。以制度化方式将街道职责进行具体分解、逐条列举和相对固定，给街道配置与职责相对应的管理资源和队伍，把更多行政执法管理和公共服务职权下放到(乡镇)街道。加强基层社会治理队伍建设。加强对社区工作者和网格管理员队伍的教育培训指导，形成社区工作者职业清单，进一步提高人员待遇、完善管理体系。完善街道资源统筹机制。使街道有权力、机制和能力统合各层级下沉到社区的资源。对基层工作者强化培训，提升依法履职能力。同时完善对街道和社区的资金支持。

科学下沉——处理好属地管理与专业管理关系。充分发挥条块各自治理优势，做到“条块结合”。保持并巩固街道属地优势，形成基层治理合力。在纵向和横向上理顺条块关系。纵向上，不能将市、区政府各职能部门职责和“棘手”问题简单下放给乡镇(街道)等;横向上，切实强化街镇协调各条线部门处理事务的权威和能力。强化街道与区职能部门合作力度。区职能部门要分配专业人员与街道进行对接，强化互动，加强指导，提供专业人员支持;做实条块联动，形成“部门围绕街镇转、街镇围绕村居转、村居围绕群众转” 的工作格局。

理性下沉——处理好政府行政管理与社会自我管理关系。用好下沉资源，激活社会资源，就要健全党组织领导下的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，构建多元协同、广泛参与的基层治理和服务网络体系，健全村(居)民参与社会治理的组织形式和制度化渠道，积极引导社会力量参与基层治理。这需要基层工作人员既会“掌舵”也会“划桨”。会“掌舵”即善于广泛发动与整合社会力量，共同参与社区治理和服务，形成治理合力。会“划桨”即能够胜任服务群众的具体工作岗位。

智慧下沉——处理好技术发展和治理变革关系。通过大数据、人工智能等信息沟通技术的广泛运用，推进基层治理数字化转型。推动镇街办事服务体系向社区层面延伸，并强化两级办事服务体系之间的衔接和联动，依靠“互联网+政务服务”，提高服务效率，节约行政成本。整合各类信息系统和报送系统，实现动态服务数据的“一口采集”和“充分共享”，减少重复收集和多头报送。推进社区管理服务平台的集成化建设，下沉关键资源和技术，提升社区精准治理能力。同时注重各部门平台整合，切实为基层减负增能。(来源：乡村发现转自：中华人民共和国民政部 官方网站)