周佑勇：以良法善治推动经济高质量发展

周佑勇（中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部主任、教授）

　社会主义市场经济本质上是法治经济，法治是最好的营商环境。习近平总书记深刻指出，“贯彻新发展理念，实现经济从高速增长转向高质量发展，必须坚持以法治为引领”，要“以良法促进发展、保障善治”“运用法治思维和法治方式解决经济社会发展面临的深层次问题”。进入新发展阶段，为更好贯彻新发展理念，构建新发展格局，实现经济高质量发展，必须进一步加快完善社会主义市场经济法治体系，着力提升营商环境法治化水平，坚持经济发展与法治发展同步协调推进，更加注重运用法治思维与法治方式推动经济发展，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障。

　　加快完善社会主义市场经济法治体系

　　社会主义市场经济以良法善治为内在要求，本质上是法治经济。推动经济高质量发展，必须继续深化经济体制改革，构建高水平社会主义市场经济体制，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。这就要求以良法善治为基础，将市场运行及政府行为全面纳入法治轨道，尽快建立健全一整套完备的市场法律规则，进一步完善社会主义市场经济法治体系，从而有效保障市场的公平有序与良性运行，推动有效市场和有为政府更好结合。

　　建立健全产权保护规则。明晰产权是市场交易的前提，任何人只有在其拥有产权的情况下才有资格交易，否则交易就是非法或无效的。产权制度是市场经济的基石，产权保护对于市场经济发展具有基础性功能。可以说，保护产权就是保护市场主体的合法权益，从根本上说就是保护生产力。产权保护也是激励创新的动力和源泉，只有产权内容明确、能够得到有效保护，才能推动各类市场主体积极参与投资竞争、充分激发创新活力。要从法律和制度上对市场主体的产权归属进行明晰的界定，平等而有效地保护一切市场主体的产权和合法权益。

　　建立健全契约交易规则。市场的本质是基于契约的交易。没有以平等、自愿、诚信为基础的契约公平交易关系，就无法使市场准入畅通有序，不利于生产要素的自由流动、平等交换与公平竞争，也就不可能充分发挥市场有效配置资源的决定性作用。正如马克思所说，“他们是作为自由的、在法律上平等的人缔结契约的。契约是他们的意志借以得到共同的法律表现的最后结果”。这就要求通过建立公平开放透明的市场准入、契约交易规则和竞争机制，保证各类市场主体平等获取生产要素，各类要素得到有效配置，防止操纵市场的垄断行为，打破行政性垄断和地区封锁，构建统一开放、畅通有序的现代市场经济体系，从而在推动市场健康发展的同时，充分激发市场主体创新创造活力。

　　建立健全市场监管规则。市场在资源配置中起决定性作用，但市场并非万能，还必须更好发挥政府有效配置公共资源的作用，依法管好市场管不了或者管不好的事情，有效弥补市场失灵。这其中一个重要方面，就是要加大事中事后的监管力度，通过建立完善的政府监管法律制度，对扰乱市场秩序、有损公平竞争、侵害市场主体合法权益的各种违法行为予以严厉惩治，依法维护诚信守约，防止滥用交易自由，从而推动形成稳定良好的市场秩序，营造公平安全的交易环境，保障市场经济健康有序发展。

　　建立健全依法行政规则。必须大力推进政府法治改革，通过建立健全依法行政的法律规则，明确政府该管什么、不该管什么，在法治框架下厘清政府与市场之间的关系，用法治给行政权力定规矩、划界限，规范行政决策程序，切实解决好政府对市场干预过多和监管不到位问题。一是要把权力关进制度的笼子里，让政府“法无授权不可为”，为市场主体在法治框架内创造最大限度的自由交易空间。二是要把所有法律赋予政府及其部门的职责以“权力清单”方式加以明确，让政府“法定职责必须为”，为市场主体打造公平竞争的良好法治环境。

　　以更大力度营造良好法治化营商环境

　　习近平总书记关于“法治是最好的营商环境”的重要论断，深刻阐释了法治对促进经济发展的重大意义。法治能够依法平等保护各类市场主体的产权和合法权益，让恒产者有恒心，从而确保投资者的投资信心和安全感，增强创新发展动力，为实现经济高质量发展营造良好环境、提供有效保障。

　　采取有力法治举措，推动营商环境不断优化。党的十八大以来，中央不断加大重点领域立法，先后出台了外商投资法、优化营商环境条例等，以立法形式加强市场主体平等保护、规范政府和市场边界、创新监管执法。尤其是民法典的出台，更是系统构建了社会主义市场经济法律制度，进一步巩固和完善了产权保护规则体系，强化了维护契约、平等交换、公平竞争的市场交易机制，从而极大改善了营商环境，为经济高质量发展奠定了坚实基础。民法典还为公权力划定了界限，规定了有关市场监管和依法行政的法律规则，要求公权力必须依法行使，不得干预民事主体的合法权益。在新征程上，要以实施民法典为契机，采取更加有力的法治举措，进一步深化产权制度改革、完善产权激励机制，不断提升营商环境法治化水平、激发市场活力。要健全产权执法司法保护制度，依法平等保护民营企业产权和企业家权益，破除制约民营企业发展的各种壁垒。要加快转变政府职能，全面实施市场准入负面清单制度、公平竞争审查制度和政府权责清单制度，营造各种所有制主体依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护的市场环境。

　　发挥法治支撑作用，为推动创新驱动发展保驾护航。习近平总书记强调：“创新是引领发展的第一动力。”“十四五”期间，要把创新放在首位，紧紧抓住科技创新这个“牛鼻子”，实现增长动能从“要素驱动”“投资驱动”转向“创新驱动”，促进经济内生增长。要全面整合创新资源、优化创新环境，这同样离不开法治的引领支撑作用，依靠法治手段为其保驾护航。要按照创新驱动发展战略要求，坚持制度创新与科技创新“双轮驱动”，更大力度破除深层次科技体制机制障碍，加快完善激励创新的知识产权保护制度和科技成果转移转化机制，健全多元化科研投入机制和创新人才发展机制，建立一整套支持创新、鼓励创新、保护创新的法律体系，以良法善治保障新业态新模式健康发展。要加强对科创企业、科研人员合法权益的执法司法保护，最大限度地调动企业家、科技人员创新活力，为创新驱动发展营造良好法治环境。

　　加大深层次法治改革，为构建新发展格局提供有效保障。构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，也对法治提出了新要求。国内大循环，不是一个省内、市内、县内的小循环，而是在全国范围内进行循环。法治具有普遍适用、统一实施的效力，只有法治才能打破行业垄断和地方保护，打通制约双循环的淤点堵点，建立统一开放的大市场。没有良好的法治环境，双循环必然受到堵塞。这就要求我们发挥法治显著优势，通过深层次法治改革，完善要素市场化配置法律机制，健全贯通生产、分配、流通、消费各环节的相关法律制度，以充分激发各类市场主体活力，形成国民经济良性循环。要加大投资者产权保护力度，强化消费者权益保护，为全面促进消费、拓展投资空间打造良好的市场环境。要加强涉外法治建设，统筹推进国内法治和涉外法治，推动构建公平公正透明的国际贸易规则体系，为畅通国内国际双循环营造良好的开放环境。

　　坚持经济发展与法治发展同步协调推进

　　习近平总书记指出，要将“十四五”时期经济社会发展和法治建设同步谋划、同步部署、同步推进。法治是治国理政的基本方式，经济社会越发展，越要依靠法治。只要我们持续加强法治中国建设，始终坚持经济发展与法治发展同步协调推进，不断促进社会公平正义，就能为实现经济持续健康发展提供根本保障，为中国经济迈向高质量发展提供不竭动力。

　　不得以牺牲法治换取经济发展。实践证明，以GDP为主要考核标准的政绩评价体系在推动经济快速发展方面发挥了重要作用。但是，政绩仅看GDP数字，片面追求发展速度，把GDP当作政绩考核的唯一标准，其背后可能出现以牺牲法治为代价换取经济发展的情况。必须看到，以牺牲法治换取的经济发展是短期的、局部的，甚至是有很大隐患的，这种发展无法做到可持续发展，更不符合高质量发展的要求。

　　将法治作为领导干部政绩考核的重要指标。在一个法治社会，仅用经济来衡量领导干部的工作实绩远远不够，还必须将法治作为领导干部政绩考核的重要指标，探索建立包括法治在内的政绩考核指标体系。这不仅是推动政府实行自我监督的强大动力，也是深化全面依法治国实践的有力举措和重要推动力。对此，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》已明确指出，要“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系”“把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部”。这就意味着不能再单纯考核经济，而应当建立一种新的包括法治在内的政绩考核指标体系。目前，各省级政府大部分已制定了本地区的法治政府建设考核评价指标体系，但缺乏统一、规范的标准和要求。针对这种情况，2019年5月，中央全面依法治国委员会办公室专门印发了《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》。该意见明确制定了“市县法治政府建设示范指标体系”，用作开展示范创建活动的评估标准，也为下一步探索建立科学、全面的法治建设指标体系提供了指导。

　　树立抓法治就是抓经济发展的理念。习近平总书记指出，“当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，发展中的矛盾和问题集中体现在发展质量上。这就要求我们必须把发展质量问题摆在更为突出的位置，着力提升发展质量和效益。”这就表明，我国已转向高质量发展阶段，意味着我们不能再片面强调经济高速增长，其他各个方面都要体现高质量发展的要求。人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。法治作为治国理政的基本方式，贯穿于“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局之中，是全面评估一个地方发展重要的综合因素之一，法治化水平的高低更能够显示这个地方在各个方面的综合发展水平。因此，各级领导干部要切实树立一种“抓法治就是抓经济发展”的理念，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力。同时，各级政府必须进一步深入推动政府法治改革，依法全面履行政府职能，不断提升服务水平、优化营商环境，持续释放市场活力，为实现高质量发展发挥更加有效的政府作用。（来源：学习时报）