[治理策略] 钟伟军等:基层政府如何塑造非正式治理资源？

钟伟军 陶青青（浙江财经大学公共管理学院教授；浙江财经大学公共管理学院硕士研究生）

基层政府处于国家与社会的交接点，在我国政府组织制度中具有非常重要的战略地位。在自上而下的政府结构中，来自国家的权威、政策和资源在层级结构的纵向传递中最终凝聚在基层政府这一正式体系的末端。国家以怎样的方式、在多大程度上融入基层社会，并获得社会成员的认同和信任无疑会对国家的整体治理产生重要影响，从这一意义上来说，基层政府成为国家与社会关系的最终承载者。然而，长期以来，基层政府面临着治理负荷沉重、正式治理资源匮乏以及治理规则的复合性的结构性困境。一方面，在层层加压机制作用下，来自上层的大量的任务、责任不断地向基层转移，使得基层不堪重负。另一方面，作为最末端的政府层级，基层政府缺乏足够的体制性和常规性治理资源，产生了强烈的权责不对等困境，事多、责大、权小的矛盾越来越突出。近年来，这种结构性困境似乎更加突出：一是随着国家在乡村社会的“返场”，大量公共资源和公共职能重新进入到基层，大量乡村事务重新被纳入科层治理的议程；二是随着总体性支配权力向技术化的治理权力的转变，治理技术和手段更加精巧和扩散，基层政府被纳入更加精准的监督管理系统之中；三是来自基层社会日益复杂和多元化的诉求，使得基层政府同样面临着自下而上强大的治理压力。由于基层政府与社会成员之间的权利与义务关系的双向制衡缺失，基层政府难以有效规制部分民众权利的过度彰显，导致基层矛盾冲突的大量涌现。在正式的治理资源难以应对基层复杂的治理问题，而新的压力并没有减少甚至叠加的情况下，如何挖掘传统的、非正式的治理资源是基层政府面临的一个新问题。

所谓的非正式治理资源是相对于国家法律法规、规章制度和政策文本等正式制度规约的正式资源而言的，是指游离于正式的规则约束之外，遵循人情取向的乡土逻辑，受到传统观念、风俗习惯、潜规则、村规民约等非正式制度形式及其特殊社会关系网络支配的民间资源，如人情、习俗、面子、声誉、常理、关系网等。在传统中国，由于正式的权力体系在基层依托于乡土的血缘、地缘等非正式的社会关系轨道，非正式治理资源被认为有效地弥补了正式治理资源匮乏的乡村场域，正因为如此，很长时间里，基层冲突能够以最低限度的纠纷来解决，这被认为是基层有效治理的重要原因。新中国以来，随着国家正式的权力体系和现代法理规则的下乡，这种非正式治理资源在基层治理中的角色逐渐被边缘化。然而，问题在于，当前的基层社会，尤其是农村基层社会，尽管已经不是一个以传统规则为行为模式的社会，但也不是一个完全依照现代的公共规则行事的现代社会，以血缘和地缘为基础的“差序格局”社会关系依然存在，使得在基层治理中对非正式治理资源的运用具有合理性和必要性，也是激发基层治理活力、缓解基层政府压力的重要选择之一。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》、十九届四中全会以及2020年中央1号文件都强调建立党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，从治理资源的角度来说，就是需要把正式和非正式治理资源更加有机的融合起来。对于基层政府来说，一方面有必要把资源网络拓展到非正式领域以应对多重压力下资源匮乏的困境，但另一方面，非正式治理资源有着与正式治理资源迥异的逻辑，面对离散化且隐匿的非正式治理资源，基层政府到底以怎样的方式把其有效地纳入进来，并充分发挥其效能？这在多大程度上能够真正缓解基层政府的治理压力？这对基层治理来说又到底意味着什么？本文以浙江省W镇“仲规侬”调解团的运作过程为分析对象，通过跟踪调查和访谈，深入剖析多重压力下基层政府对外塑造非正式治理资源的内在逻辑和行为路径，试图回答这些问题。

1.文献回顾

学界对基层政府在多重压力下对非正式治理资源的运用的关注由来已久，从运用模式上看，既有的研究总体上可以总结为三个方面：

（1）关系性运作

关系性运作就是基层政府运用非正式的“关系”，临时性地、巧妙地应对各种压力。很多学者注意到了基层政府通过对非正式治理资源的关系性运作来突破正式治理资源匮乏成为重要的应对压力的策略之一。基层政府和基层干部不少时候考虑的已经不是制度性设置的权力势能，而是在具体的临时性的场景中依靠各种面子与人情资源来推动行政运作。比如，面临上级迫在眉睫的考核压力，艾云的研究生动地呈现了基层政府如何充分挖掘和运作上级正式部门背后存在的大量非正式治理资源，如同学、同乡、同僚等人情和关系纽带，在治理过程中巧妙地构建各种非正式情境，有效地化解困境。而面对财政资金匮乏压力，基层政府充分利用基层领导个人的政缘关系网络和“庄里公家人”的非正式关系，向上面“争资源”、“跑项目”，或利用“同乡联谊会”等非正式治理资源进行“打点”和“活动”等关系性运作，利用广泛存在的非正式关系向社区和企业寻求资金支持的“化缘”行为，以维持运转或解决公共服务资金缺口的现象；为了完成上面的硬性任务，基层政府“软硬兼施”，巧妙地运用“同志加兄弟”般的亲密连带关系和私人情感，等等。

（2）共融性合作

作为正式的官僚体系与乡村传统道德、价值传统的非正式治理资源实际上是一种共治融合、相互补充、相互合作的关系，二者共同构建着中国基层的有效治理。费孝通提出的“双轨政治”框架最具影响力，在他看来，长期以来自上而下的正式权威体系与自下而上的基于道德、伦理和情感的“自治”并行不悖，融合共治。受到这一框架启发，一些学者剖析了当前基层政府与非正式治理资源之间的合作与协同关系，一些基层政府利用传统资源如宗族、邻里网络和个人情感建立社区建设理事会、农村发展议事会、群众说事会等合作型组织。将非正式治理的自然单元嵌入到基层正式的行政体系之中，形成非正式资源与正式资源相互嵌入的新型组织形态，建设由宗族认同、资源支配和体制合法性构成的“复合型权威”，从而建立起一整套地方调节机制，实现基层社会与国家权力在乡村场域的互信和资源共享，从而缓解基层社会治理中的诱发性矛盾。而面对基层治理主体缺失、基层党组织涣散，让“体制型返乡乡贤”担任书记，可以促进内生融入式治理的新体制的形成。

（3）牟利性庇护

所谓牟利性庇护就是基层政府与某些特殊的非正式治理资源之间形成基于利益基础上的相互庇护关系。一些学者关注到在国家资源下乡的过程中，基层政府与地方特殊的关系网络结成联盟，以增加对资源分配的影响力，从而能够从资源分配中分享更多的利益。一些学者的研究表明，当基层政府资源有限，又必须有效完成上面的硬性任务时，这种牟利性庇护关系就体现得更加明显，囿于自上而下的压力和资源匮乏，基层政府基于乡土的逻辑与本土势力达成“共谋”，通过某些手段逃避责任，以达到公共利益私有化的根本目的。基层政府为了应对各种任务和指标，与各种非正式治理资源联合“应对”，以实现乡村社会的“短秩序”。面对各种治理困境，基层政府更加强调非正式化的“积极”治理，与非正式资源形成更加稳固的分利秩序，加大利用国家与地方的公共资源。甚至宗族势力也被基层政府吸纳进来，走上治理前台，以实现“精英替换”，从而充分利用其丰富的私人权力资源。一些基层政府基于“不出事”的逻辑，与社会势力联合，形成庇护关系，进行维稳治理。一些基层政府为了完成收税任务，拉拢乡村中的社会关系组织，成为收税的替代手段。

既有的关于基层政府与非正式治理资源关系的研究提供了诸多有价值的启示，但总体上来说，既有研究把压力状态下的基层政府和非正式治理资源网络中的主体视为理性化的并具有较强行动能力的行动者，甚至在很多时候把二者视为能力均衡的主体，并在理论上预设基层政府面对着较为丰富的可资运用的非正式治理资源，在压力状态下，这种现成的资源可以在很短的时间里成为基层政府的有效的治理工具。然而，不可忽视的事实是，在当前基层治理结构依然存在着较为明显的“单轨政治”特征，基层政府与非正式治理资源的关系并不一定呈现双向的博弈关系，特别是，一些非正式治理资源在经历市场化、现代化的“洗礼”后变得越来越脆弱、离散和隐藏，往往并不具有强大的行动能力，在这种状态下，压力下的基层政府对非正式治理资源的利用到底会呈现出怎样的行为倾向？学界目前对这一问题缺乏有效的研究。

2.分析框架：权力结构与基层政府对外部资源的塑造

组织面临着各种生存压力，获得有效的资源以应对可能面临的各种不确定性是组织生存的要务。在资源依赖理论（Resource Dependency Theory）看来，不能仅仅依靠内部资源而必须得到外部资源的有力支持，如果组织对其运行所需要的资源有完全的控制权，问题将会变得非常简单。外部资源一旦成功获得，就会产生力量、影响力和长期稳定性。虽然组织必须依赖于环境来获取资源，但环境不仅不具有同等的资源禀赋，而且也不总是可靠的，组织的外部资源取决于“组织对其环境的评估以及对外部资源施加控制的能力”，组织必须采取恰当和有效的行为来管理、依赖和获取资源。对于组织来说，影响和应对这种外部依赖性是管理的一项关键任务，组织应该被视为一个政治行动者，其策略无不与组织试图获取资源，试图控制外部权力有关，这种影响和应对外部依赖性以获得更有效的资源的过程就是组织资源塑造的过程。

组织如何塑造外部资源？通常来说，所有的塑造策略都与组织边界和权力的扩张有关系，更强的外部资源获取需要组织边界保持更强的渗透性，通过跨越边界的活动或连接扩展组织网络。但是，一个组织的所有权和权力是“影响各方获得某些投入能力的环境条件”，组织具体采取怎样的手段来塑造外部资源往往取决于其与其他组织之间的权力结构，也就是各方相对权力关系的状况。当组织相对权力不占优或处于弱势地位时，往往会采取灵巧的、柔性的策略，通过水平扩展（Horizontal Expansion）或者多样化的策略以消除竞争中的不确定性，避免被单一领域主导。而当组织处于权力网络的主导或中心地位时，组织往往会倾向于采取更加简单、直接的方式，以强化组织权力对外部网络的控制，比如通过垂直整合（Vertical Integration）来消除与其它组织的共生式依赖。而处于权力垄断的状况下，组织甚至通过权力的“抓手”直接控制资源网络。

尽管一开始组织的这种对外资源塑造逻辑是针对企业而言的，但后来越来多地被用于分析政府的资源塑造行为。因为对于政府来说，为了突破内部治理资源的约束，也会基于这种权力结构来确定不同的对外部资源的塑造策略，如为了缓解财政压力，一些占据权力优势的政府组织可能采取更加直接的纵向政府机构合并，而在相对均衡的权力结构中，政府通常采取更加密切的合作，横向整合与相关组织的关系。在中国，基层政府尽管处于与西方迥异的制度安排之中，但是，基层政府同样面临着对外部资源塑造的问题，基层政府被置于资源匮乏与压力型体制的多目标、高指标以及基层社会的治理需求的矛盾中，对于基层政府来说，如何调动和整合各种治理资源以应对这种矛盾和压力是其需要面对的首当其冲的“生存之道”。同时，尽管基层政府处于自上而下的党和政府的权威体系之中，但是基层政府同样是具有自主性权力的理性的“政权经营者”，同样面临着不同的外部权力结构和关系，决定了其同样会采取不同的资源塑造行为。如图1所示，一方面，就正式的权威体系而言，与其他层级的政府比较，基层政府无疑处于相对权力弱势的一方，在面对各种治理压力的时候，更多的时候只能采取柔性的、非正式的方式塑造外部资源网络，建立共生式或临时性的资源依赖关系；但是，另一方面，从基层政府与社会的关系来看，基层政府作为国家权力的代表垄断了基层的公共权威和公共财政，相对于社会组织和网络来说，基层政府无疑处于“强组织”的地位，这为其通过直接的行政手段塑造资源奠定了条件。而实际上，在基层治理实践中，建立在这种“权力优势”的基础上，基层政府往往更加倾向于通过行政化、科层化，甚至是直接的控制方式扩展自身的治理资源网络，最典型的是，近年来基层政府不一而同地把自身的权威延伸到村级自治组织之上，推动村委会的“行政化”和“官僚化”。而对于离散式的非正式治理资源来说，基层政府行政化的渗透更加显得直接和轻松。这种直接控制的资源塑造策略最大的好处是可以在短时间内实现外部资源输入的稳定性和可控性，而这对于面临越来越大治理压力的基层政府来说非常重要。

三、双重挤压下W镇政府权力边界的渗透

W镇隶属于浙江省H市，地处浙皖边界，是一个集山区、边区、库区、老区一体的，经过多次撤并后的新镇。经过2007年的行政村调整，目前辖44个行政村和1个社区，户籍人口4.8万左右。镇政府离县城约70公里，辖区总面积300多平方公里，2019年农民年人均收入为1.7万元左右，在浙江省处于中下水平。之所以选择W镇作为分析对象，是因为W镇属于农村社会结构转型中的典型乡镇，传统的乡土逻辑依然在一定程度上在基层治理中扮演着重要的角色，尤其是在基层复杂的纠纷调解中，依然可以看到人情、关系和面子等非正式治理资源的影子。对“仲规侬”的重视和“挖掘”代表了压力下的基层政府对非正式治理资源运用的一种新尝试。从2018年6月到2020年11月，笔者对这一案例进行了跟踪调查，对W镇综治办、司法所和“仲规侬”成员以及村社书记（主任）进行了深入访谈。

长期以来，W镇农民之间因为农地、宅基地和其他农林资源引发的纠纷频发，加上近年来经济发展和各种工程遍地开花，导致矛盾纠纷、信访量逐年上升。到2015年的时候，W镇的信访量达到了高峰期。年信访统计量大概有1300多起，包括“12345”信访电话、开门接访、信件上访、越级上访和网络上访。在2015和2016年，W镇在信访总量、信访增量和累计信访量方面均排在全县首位，这成为W镇党委和政府的一大“心病”，由此给镇党政领导带来了巨大的压力。这种压力主要来自于两方面：一是越来越强化的自上而下的考核压力。近年来，综合治理和平安建设工作的重要性不断被强调，各级政府被要求一手抓“经济报表”一手抓“平安报表”，县政府每年制定严格的目标责任机制，表现不佳的乡镇领导将被追究责任，甚至被一票否决。来自信访、法院和公安等不同“条线”的相关考核同样使得W镇镇政府压力重重。二是自下而上的诉求扩张带来的矛盾协调压力。W镇辖区面积大且多为山区，进入现场协调矛盾非常困难。尤其“12345”热线开通后，由于诉求表达的成本几乎为零，不管大小事情，村民往往习惯拨打“12345”热线。而上级政府强调第一时间介入，防止出现“小事变大事”、“易事变难事”，减少重复上访率和提高矛盾调解满意度，这同样给W镇政府带来了非常大的工作压力。W镇综治办主任生动地表达了这种压力：

“12345”永远都是和声细语地说“欢迎来电”，因为他们只是接个电话而已，而且对他们考核是按照接电话的数量进行的，所以有电话必接，然后转接到地方政府，直接要求地方政府必须在3天给予回复。具体流程是这样的，“12345”那边接下来电，转接到我们这里各自的管辖政府，不管是来自哪个业务线我们都要处理，能解决的就要解决掉，解决完了之后形成材料，反馈到“12345”。包括处理、总结、反馈，整个流程非常复杂，村民满意度要高，还有回访调查，所以压力很大。（访谈记录：WZ11040103）。

与这种强大的治理压力形成鲜明对比的是不对称的治理资源。虽然司法所作为派出机构常年在W镇上办公，但其需要承担起包括W镇在内的4个乡镇的社区矫正等工作。尽管其具有参与调解基层纠纷的职能，但更多的是一种指导性和协助性的角色。从职能上来说，直接面对基层矛盾和冲突的基层政府部门主要是W镇的综治办。W镇综治办承担着基层综治信息平台运行、综合行政执法工作、基层应急响应、平安建设、信访等繁重的工作，而W镇综治办一共只有6个人（含主任），其中2人分别为退居二线的干部和成人学校校长，面对基层复杂的各类矛盾显得捉襟见肘。为了应对不断强化的治理压力，突破内部治理资源匮乏的困境，近年来W镇镇政府不断强化自身权力边界的外部渗透力度以获得更加广泛的资源支撑。这种渗透主要包括权力的纵向延伸和横向扩展。纵向延伸就是基层政府权威边界不断向下渗透，其中最重要的手段就是把村委会纳入到矛盾调解目标责任制的体系中来。近年来，W镇镇政府与所有的村委会都签订了有关信访和矛盾调解的目标责任书，综治办每季度定期对村委会主任和委员进行考核，以考核等次决定其基本报酬、奖金，使得村委会成为实际意义上的下级行政组织。权威边界的横向拓展主要是建立的基于矛盾调解和纠纷防范的、容纳各个领域的网格化管理体系。但是，这并没有有效地缓解矛盾调处压力与治理资源有限之间的紧张关系。

四、被组织的“仲规侬”：W镇政府对非正式治理资源的塑造

“仲规侬”是当地方言，有“中间人”的意思，“仲”意为“仲裁”，“规”意为“守规矩”。因此，这一称呼也有“公平公正的人”的意思。“仲规侬”一般是年龄较大、具有较高权威的人。在传统中国，如果村里发生矛盾，“保长”习惯于把有权威的长老请到现场来评理，最终实现“和解”。在过去，当地乡里之间出现了矛盾，“仲规侬”就会请到现场，作为中间人进行调停。

1.组织化动员下的“仲规侬”挖掘

随着现代法理规则的不断进入以及城市化进程等原因，新中国以来，“仲规侬”这种传统的社会资源逐渐失去了其原有的空间。而2015年以来W镇矛盾纠纷调处压力的不断加大，“仲规侬”这种民间资源也逐渐引起了W镇综治办的兴趣。2016年年初W镇党委徐书记受到当地某电视台播出的家庭纠纷调解节目《老娘舅》的启发，决定建立一支W镇“仲规侬”民间调解队伍。这一想法很快在W镇党委和政府领导层形成共识，期待发挥“仲规侬”这一民间资源的优势，把一些“家长里短”的小纠纷、小矛盾在村级层面有效化解，与正式的治理资源形成互补，有效地缓解基层政府治理资源不足的巨大压力。综治办主任对组织“仲规侬”的由来进行了解释：

当时的书记表示，信访压力太大了，综治办跑上跑下、拼死拼活很辛苦，但是效果却不明显，所以他决定要做一个信访的“筛访”，就像一个米筛，把简单案件的矛盾纠纷先在村里筛掉一些，把真正疑难杂症的纠纷问题留给综治办，这才是综治办要好好干的事情。所以按照这个思路，想了一个办法，就是“仲规侬”，让有威望的中间人主持公道。原来的调解员这个称呼比较生硬，像官方性的语言，而用农村土话“仲规侬”，更加接地气一点。（访谈记录：WZ11040106）

在原镇委书记和综治办主任的大力推动下，2016年4月，W镇出台了专门的通知，要求各村摸排本村中耳口相传、德高望重、具有较高公认度、热心肠、公道正派的人。乡镇干部也被动员通过下村走访了解情况，积极推荐符合条件的“仲规侬”。为了体现民间性，所有的村委会主任和党支部书记被明确规定均不得兼任“仲规侬”。对于“仲规侬”的标准综治办并没有做明确的规定，强调有较高权威、有较高认可度的人均可以。W镇党委书记和综治办领导不遗余力地在各种场合动员、宣传。2016年5月，经过推荐和镇综治办审核，最终确定了第一批44名“仲规侬”成员。其中年龄最大的75岁，最小的51岁，成员的身份大部分是从原来村两委退下来的成员和企事业单位退休人员，加上一些年龄较大的村民。所有的成员统一拍摄了标准照，集中张贴在综治办外墙上，所有的行政村也按要求纷纷挂上了“仲规侬”工作室，并在显眼的位置公开了本村“仲规侬”人员的信息。综治办还特别印制了专门的宣传单，要求发放到每个村民家里，让所有村民都知晓并倡导其主动寻求“仲规侬”的帮助。“仲归侬”队伍成立后不久，W镇分管领导带队，会同镇综治办、司法所等相关人员深入农村一线，将镇辖区分为八个片区，分别与当地“仲规侬”成员开展面对面的沟通交流。

2.基于利益链条的权威进入

通过利益激励的方式获得体制外资源的支持和合作被视为一种重要的策略，这使得基层政府的权威得到更好的服从和执行。在W镇，原来承担社会纠纷调解职能的“治保员”基本上是义务性的，在W镇领导看来，这是其参与基层社会调解不积极的重要原因。为了充分地调动“仲规侬”参与调解的积极性，利益激励被W镇政府视为最有效的手段。利益激励主要分为三个部分：一是以每个月固定金额的方式进行补助；二是年终发放的激励性奖金；三是按季度发放的“以奖代补”经费。前两部分由W镇财政支出。2016年，W镇给每位“仲规侬”成员每月补贴300元，每月预发放200元，剩下的1200元作为年终激励性奖金，以考核结果为依据进行返回。另外，W镇政府制订了灵活的激励机制，对于某些方面表现突出的“仲规侬”成员给予额外的奖励，如解决疑难重大历史遗留问题、矛盾纠纷介入受理及时等。W镇在“仲规侬”方面的财政支出每年为10多万元。而“以奖代补”的经费来自县司法局专项经费，以“仲规侬”成员成功调解的案例数量分别每件计酬10元～100元不等进行发放。以口头方式成功调解的简易民间纠纷，每件奖励5元；一般纠纷事实清楚，通过一般调解工作程序调解成功，达成协议并履行的每件奖励20元；而对于案情复杂，涉及人数较多或涉及两个以上行政村，且在全镇有影响的，经两次以上调解达成协议并履行的，根据案件复杂程度，每件补助50～100元不等，每季度发放一次。W镇综治办每季度需要把每个村（社）的详细数据和本镇统计数据报给镇司法所，由司法所上报县司法局，司法局以上报数据为依据将专项经费直接划拨给W镇，由W镇发放给“仲归侬”成员。

司法局拨多少钱是有一个标准的。按照W镇司法所上报多少纠纷事件，就相应拨多少钱。只有符合标准的我们才会统一上报，钱是按件计算的。上面拨的钱，司法所不经手，是直接打到镇政府账户里的。发钱也是乡镇负责的，我们只负责对上报案件的审核。（访谈对象：司法所工作人员，访谈记录：WS11040204）。

原则上来说，这笔钱该县所有乡镇的基层人民调解员都能够获得，但是，W镇将这笔钱以补贴的名义发放给了“仲规侬”成员。W镇政府与司法所和县司法局之间形成了一种实际意义上的合作和默契。从司法所和司法局的角度来说，“仲规侬”其实就是原来意义上的基层人民调解员，“仲归侬”可以理解为W镇重新打造的一只比较独特的调解员队伍。在打造这支队伍的过程中，基层司法所本身直接参与这一过程并给与了很大的业务上的指导与帮助。按照驻W镇司法所工作人员的话来说，一般来说，只要“仲归侬”填报的数字以及乡镇汇报过来的数据司法所都是审核通过的，只是走个流程，这笔钱都是足额及时打到W镇的财政专户上，并由其发放。“仲规侬”成员每季度需要到镇综治办签名领取这笔补贴。尽管这笔钱并不是来自W镇财政，但是从“仲规侬”成员的角度来说，由于自己的报酬是直接从W镇政府领取的，从而产生了更加强烈的来自W镇政府的利益激励效应。如图2所示，借助于这种利益链条，“仲规侬”被有效地纳入到了基层权威体系。

3.基层政府主导下的科层化运行

科层化具有集中管制规则导向、标准运作技术导向、工具理性效率偏向导向，把科层权威的机制嵌入到离散化的非正式治理资源之中，以实现政府意志的有效传递和稳定的支持网络。从一开始，W镇政府就运用科层化的组织手段对“仲规侬”进行管理和监督。

（1）以绩效为导向的科层考核

W镇成立了由分管领导和综治、信访、司法所相关负责人组成的“仲规侬”绩效考核领导小组，负责所有“仲规侬”的日常管理和考核。综治办对纠纷调解的事前、事中和事后环节制定了较为详细的考核标准和明确的责任要求（见表1）。“仲规侬”必须及时排查纠纷，做到对本村纠纷半月一排查，及时把握纠纷动态信息，尤其是重大矛盾纠纷及社会热点问题及时发现苗头并有效监控，及时上报。一旦发现矛盾和纠纷苗头，按照“一般纠纷不出村（社），重大纠纷不出镇”的原则，将矛盾化解在基层。同时必须对参与调解的人员、时间、地点及进展情况有详细记录，纠纷当事人有签字，以备查验。综治办对具体的考核项目进行了计分，以总得分情况把考核化为四等，满分为100分，95分以上为优秀、80～89分为称职、70分以下为不合格。绩效考核结果将作为“仲规侬”等级评定、先进评比、续聘、工资和绩效奖金发放的主要依据。对于调解不及时和不成功导致拨打信访热线、矛盾纠纷扩大升级或造成越级上访和群体性事件的“仲规侬”进行惩戒、问责。对工作不称职、考评不合格的，予以辞退或解聘。

（2）规则嵌入与程序的标准化改造

理论上来说，“仲规侬”作为民间性的资源，是一种非正式的矛盾纠纷仲裁方式，讲求的是以情为重、以和为贵、摆平关系是村庄社会调解与仲裁技术的一个特点，调解是否成功以是否恢复纠纷双方的正常的关系为依据。W镇“仲规侬”被要求必须以正式化的人民调解的标准和要求进行调解，程序的标准化、规范化成为其中非常重要的要求和考核依据。“仲规侬”必须认真学习人民调解法和相关法律法规政策，深刻领会人民调解法的立法精神、基本原则和各项规定，严格依照人民调解的制度规范和政策依据执行，严格执行调解程序。司法所对“仲规侬”成员进行了调解规范和程序的培训。对于简单的纠纷必须按要求进行台账登记，对于一般纠纷，通过一般调解工作程序调解成功，纠纷双方必须签署达成协议，并严格按照县司法局印发的《纠纷调解登记本》的格式，登记好调解卷宗；对复杂的纠纷，经规定的程序调解达成，签署协议，按规范化要求制作卷宗。司法所对制作调解文书的规范进行了统一化要求，调解协议必须五要素具备齐全，也就是时间、地点、人物、情节和原因，所有的调解协议进行备案。在调解完成后，需要及时向W镇综治办和司法所反馈矛盾纠纷信息，并总结、撰写典型案例材料。实际上，“仲规侬”是完全按照人民调解队伍的规范和标准进行建设的。

（3）科层化任务的渗透

除了基层纠纷调解这一“本职工作”以外，“仲规侬”还需要承担来自W镇政府和司法所的各种“任务”，这些“任务”主要包括：一是定期向镇综治办汇报相关情况。综治办每个月定期召开全镇矛盾纠纷和信访研判分析例会。所有“仲规侬”成员都要求参加，汇报、交流和分析本村过去一月矛盾纠纷和信访的基本情况。综治办对各村“仲规侬”的考核进行通报，分析存在的问题和对下一步的工作进行安排。二是不定期地参加综治办和司法所举行的各项工作部署和会议。为了应对县级政府自上而下的各项相关任务，综治办和司法所每年都会定期、不定期召开各种会议，布置各种相关的任务，如“大调解”工作检查和法制宣传等。这些活动要求“仲规侬”列席，往往需要现场签名点到，并把相关的任务分解到“仲规侬”身上。三是基层信访和调解信息的输入。“仲规侬”成员必须通过手机APP进入司法信息数据系统，按照规定的格式和要求，定期把调解数据分门别类地填入规定的项目中。除此之外，“仲规侬”还必须完成诸如平安信息系统、平安通等各种平台的登录、信息报送的任务，所有的项目都有定量化的指标要求。

（4）走向网格员：“仲规侬”的全面组织化

一开始，“仲规侬”调解的效果还是不错的，到2016年底，W镇“仲规侬”矛盾纠纷受理698起，调处成功率99.6%。矛盾纠纷数的镇级在册登记大幅上升的同时，村民打“12345”信访热线到市级政府投诉的电话数量大幅下降，镇政府接受来自上级政府交办的信访案件量较前一年少了一半，下降幅度列全县第一，较好地达到了“筛访”的目的。然而，到了第二年，这支队伍就“带不动了”，综治办的工作很难深入。比如一些“仲规侬”不住在村里，很难按要求在纠纷发生的第一时间出现在现场。“仲规侬”不按规定参加会议，除了扣钱也没有好的办法。更重要的是，其权威不够，村民不相信，最终矛盾和纠纷还是回到村支部书记（主任）那里。基于这种考虑，2017年，W镇综治办出台新的规定，要求所有的“仲规侬”必须由书记（主任）兼任，书记（主任）是纠纷调解的第一责任人，矛盾纠纷调解过程书记（主任）必须站在第一线，原有的“仲规侬”队伍实际上被解散了。然而，面对各种纠纷，各种任务缠身的书记和主任根本无法第一时间出现，更不要说能够深入、细致地调解纠纷，结果导致2017年W镇的上访量又出现了明显的反弹。

2018年，W镇综治办决定重新建立“仲规侬”队伍，把其与网格员队伍进行全面整合，或者把“仲规侬”完全转变成为网格员，或在原有的网格员队伍中增加了“仲规侬”成员，并对“仲规侬”的角色和功能进行重新定位，使其成为网格员的“助手”。“仲规侬”不再是原来意义上的矛盾纠纷的调解者，而是支部书记（主任）的“脚”，对其负责，主要任务是巡查乡里，及时发现和上报各种矛盾、纠纷，必要的时候请书记、主任到场解决问题。按照W镇综治办主任的话说，就是书记、主任太累了，把“仲规侬”和网格员整合就是给他们装上“轮子”，让他们跑得更快：

我们干部确实精力有限，如果我们要求“仲规侬”到场，然后加上书记去坐镇，事情就更加容易解决了。因为事情很杂的时候，书记没有这个耐心去完全解决这些事情。我们发现这个问题以后，觉得必须给书记配脚，配个三轮车或者自行车都可以，因为跑步实在太累了。我们就想了一个办法，把网格员拉进来，后面我们提出了“仲规侬-网格员”体制。（访谈对象：W镇综治办主任，访谈记录：WC11050112）

如图3所示，到2018年初，“仲规侬”与网格员基本实现了整合。“仲规侬”的待遇与网格员也逐渐统一，“仲规侬”转为网格员以及兼任网格员的“仲规侬”统一实行“年薪制”，每年8000元。而专职“仲规侬”的固定补贴由原来的每月300提高到了每月400元，提高了年终奖金的额度。2019年为例，全镇“仲规侬”成员平均奖金为1400元左右。除此之外，“以奖代补”的奖励金额也相应提高，最高奖励达到了1000元。笔者翻阅了2019年第一季度的“以奖代补”经费发放情况，基本上所有的“仲规侬”成员都得到了每月200元左右的补贴。实际上，镇里的固定补贴加上司法局发放的“以奖代补”经费，专职“仲规侬”全年薪酬与网格员基本持平。与此同时，司法所和W镇综治办对“仲规侬”、网格员实行统一化管理和考核。“仲规侬”除了承担本村矛盾纠纷协调外，还要协助网格员完成各种信息平台基层数据更新、违法犯罪行为和安全隐患巡查，对特殊人员（精神病患者、吸毒人员、刑满释放人员、矫正人员等）走访、排查等。特殊时期，在综治办和司法所的统一要求下，“仲规侬”还需要协助村支部或村委主任实行维稳防控，对本村重点对象进行“盯控”。从表2可以看出，与2016年相比，2019年“仲规侬”的职责有了全面的扩展，原本的矛盾纠纷调解职能反而被边缘化了。

从一开始作为一只专门的调解队伍，到之后实际上的被解散，再到最后与网格员全面整合，W镇“仲规侬”的案例生动地呈现了基层政府在种种治理压力下如何一步步地将权威全面地扩展到了非正式治理领域。从一开始“仲规侬”在基层纠纷调解中扮演着积极的角色，到最后的“被边缘化”，这一过程同样呈现了基层治理中非正式治理资源与基层正式权威体系之间运行逻辑上的内在紧张以及压力下基层政府对非正式治理资源塑造的困境。从理论上来说，“仲规侬”这种乡土资源只有基于软治理的逻辑才能发挥其真正的价值，也就是说基层政府应该保持足够的距离，建立多元化的主体结构，以软法和软权力为基础，通过柔性化的手段实现客体的自我认同。然而，多重压力下且掌握权威手段的基层政府追求的是在短时间内迅速地把非正式治理资源组织起来，以消除迫在眉睫的治理困境，权威的拓展体现的是一种“硬治理”的逻辑。确实，“仲规侬”一开始发挥了不错的功能，源于其具有一定的柔性空间，但是对于基层政府来说，“仲规侬”脱离管理，无法承接政府意志、分担任务压力是一个更加值得关注的问题，以权威化的手段把其全面组织起来是解决这一问题的必然选择。基层政府运用硬治理的手段来对待软治理问题，使得软治理最终被“硬化”，非正式治理资源软治理的逻辑被扭曲和异化。

基层软治理的硬化是基层政府权威扩展的必然结果，这也呈现了多重压力下基层政府塑造非正式治理资源的悖论：一方面，由于正式治理资源的匮乏，基层政府希望激活非正式治理资源，以缓解政府的治理压力；但另一方面，在如何激活这一资源的问题上，基层政府又往往以一种与之格格不入的方式进行，重重压力下的基层政府难以克服自身权威化手段介入的冲动，而经过行政化塑造后的非正式治理资源实际上已经“面目全非”。尽管基层政府与正式权威体系内的其他组织难以建立稳定的、可依赖的资源网络，以应对各种治理压力，但是由于其在基层治理结构中占据主导位置，其面对基层社会所具有的权力强势也可能转化成为运作资本和调配资源的力量优势，当大量的治理任务不断下沉到基层，而基层政府无法通过内部治理资源加以应对时，必然会充分发挥自身在基层治理中的权威和优势，充分利用科层体制整合和动员资源，把组织化的权力延伸到乡村诸领域，去统合内生力量严重不足的乡村社会，从而使得基层软治理走向硬化。

软治理的硬化对于基层治理到底意味着什么？正式的自上而下的制度和权威与传统、习俗、惯例等非正式治理资源需要找到有效的契合点，二者是一个不断试探、不断接触、不断融合的双向过程，这是现代治理的要义。如果不顾社会本身的逻辑，则可能破坏社会内在资源的基础和社会自身的内在秩序。基层政府最根本动因是获得越来越多的治理资源，以应对繁重的治理压力，然而，基层政府通过权威扩展的方式将原本属于软治理领域的非正式治理资源硬化，结果却可能面临治理资源匮乏的更大困境，反过来使得基层政府陷入更大的治理压力之中。从短期效应来看，基层软治理的硬化确实可能消除一些迫在眉睫的困境，但是从长远来说，基层政府将科层权威嵌入到社会各子系统，进而“使社会生活出现‘泛行政化’的态势”。从形式上来看，这种权威的扩展强化了基层政府对外部资源的控制，但是，这并不意味着基层政府获得了有效的外部资源网络，从而从根本上缓解了自身的压力，相反，还可能强化自上而下的压力逻辑。具体来说，从治理资源的角度看，基于权威扩展的基层软治理硬化对基层治理产生的影响主要体现在两个方面：一是社会治理资源的行政同化。基层政府把权力的触角延伸到了社会治理空间，使得社会治理资源行政化，从根本上异化了社会治理资源的价值，无异于把基层各种矛盾和纠纷纳入到行政化的“单轨政治”解决通道，这不可避免地会导致基层政府的“超载”。二是社会治理资源对权威体系的逃离。由于社会治理与自上而下的权威逻辑之间存在着某种紧张关系，当这些社会治理资源无法调适这种紧张关系时，就可能选择逃离或拒绝进入。实际上，2017大约有40%左右的“仲规侬”因为无法调适这种紧张关系而选择主动退出。“仲规侬”成员叶某的话颇具有代表性：

只有那么一点补贴，事情这么多，还要常常来开会，所以烦都烦死了。像刚刚说的，几十块钱一件，人家都不愿意做这个事情。特别是调解这个事情，还要被人点着鼻子骂、训。像以前有个“仲规侬”，他就和我们反映：“这个调解怎么这么烦啊，工资低、事情多而且情况复杂，不小心还要被别人训，我都六七十岁的人了，还要听你们这帮‘孙子’来训，火大死了”。（访谈对象：“仲规侬”成员叶某，访谈记录：WC11050512）

通过权威拓展的方式推动基层软治理的硬化是压力下的基层政府理性行为的一种体现，但是这种理性的选择可能导致非理性的结果。随着基层政府权威的不断渗透，基层治理不可避免地进入了一种权威单一中心化的自我锁定和自我强化机制，并在这种无效率的状态中无法自拔。当所有的非正式治理资源被卷入行政权威的体系之中，这种资源也就失去了原本的价值和意义。对于基层治理来说，不断强化的行政渗透，问题和矛盾的解决途径越来越单一化和行政化，基层治理主体丧失了具体问题具体分析的主体性，基层利益和诉求越来越多元化和复杂化，治理主体单一化和有效治理之间的紧张关系将进一步凸显，这对于基层治理来说无疑意味着新的困境。图4对压力下基层政府通过权威拓展方式塑造非正式治理资源并导致基层软治理硬化的逻辑进行了简单的呈现。

本文从资源依赖理论出发，构建了基层政府所处的权力结构与其对外部资源塑造行为之间的分析框架，呈现了浙江省W镇是如何在多重压力下把作为非正式治理资源的“仲规侬”纳入到权力网络之中的过程，使得基层软治理被硬化。本文在一定程度上拓展了资源依赖理论的分析框架，研究发现：缺乏组织“庇护”的非正式资源，在面对政府权威的时候，显得更加被动，政府的“权力抓手”在拓展资源的时候显得更加轻松；同时，政府对外部资源塑造行为的选择不仅受到自身与所面对的资源之间的横向权力关系影响，更受到自身在纵向权力结构中的地位影响，政府对外部资源的塑造行为是纵向压力的一种外化形式；另外，以权威拓展的手段对外部资源的塑造并不一定能够丰富自身的资源支持体系，并且可能削弱原有的资源基础。

本案例对于基层治理改革有较深刻的启示，尽管近年来基层减负问题一直为社会关注，中央也出台了专门的文件减轻基层负担，但是，基层政府的压力并没有明显的变化。在多重挤压下，基层政府的权力产生了明显的外溢效应。W镇“仲规侬”的案例表明，当基层政府无法承受这种双重挤压的时候，基层权威突破原有的组织边界而进入社会领域成为一种逻辑结果。从形式看来，非正式治理资源进入到基层治理的正式场域似乎是一件值得肯定的事情，但这种行政化的进入方式实质上与现代治理的理念和价值背道而驰。如何提高基层治理水平？从本案例中可以得出以下启示：（1）从根本上来说，需要从制度上释放基层政府所承载的压力，改变基层政府作为基层治理所有压力的承载者的状况。基层要实现良好的治理，关键在于通过制度创新来解决治理体制自身的冲突，这需要进一步规范好纵向政府之间权力和责任的边界，规范权力的纵向运行过程。（2）需要建立与基层政府治理压力相匹配的资源体系，构建基层政府更加合理的正式治理资源，真正推动资源、力量向基层下沉。（3）通过改革激活乡村治理内生动力，而这种内生动力的激活需要基层政府对自身的权力有较强的边界意识，需要通过制度安排塑造社会性、自主性的治理空间，建立与现代治理理念相一致的多元化的压力化解机制。另外，基层政府短视化的塑造行为取向源于来自上级政府的各种短视化、量化的考核。如何从现代治理的理念出发，完善基层政府的治理绩效评价体系同样是一个与此密切相关的问题。（来源：乡村发现转自：《公共管理学报》2021年第2期）