[治理策略] 王敬尧等:基层政府自主性的形态演化、类型划分与实践逻辑

王敬尧 郑鹏（四川大学公共管理学院教授，博士研究生导师，四川大学中国县域发展研究中心主任；四川大学公共管理学院博士研究生，四川大学中国县域发展研究中心助理研究员）

基层治理作为国家治理的基石，既要落实上级政府层层发包的政治任务，又要回应基层场域中广泛存在的治理问题与社会需求。随着上级政策越来越多以刚性政治任务形式层层下压，并按照“最全事项、最高标准、最严要求、最快速度”的要求对政策执行进行顶格管理,一些权小责大的基层政府越来越失去其应有的治理活力，以各种形式主义向上应付国家治理任务，并在治理资源过度消耗中弱化自主设置政策议程的行动能力。面对国家一统体制与基层有效治理间的张力，给予基层政府政策转化与议题设置的自主性空间，成为充分调动中央(省市)与地方(基层)积极性的重要选择。除却上级政府合法授权基层政府所拥有的经济和社会管理自主权限，基层政府也会有意识地主动扩张其行为自主性，以此应对自上而下的行政压力以及不断加重的属地管理职责，如何深刻理解基层政府的自主性建构行为及其背后的实践逻辑构成本文的研究起点。

基层自主性是指拥有相对独立利益结构的基层政府能够摆脱上级政府的制约，能动地利用一切条件合理扩展自身权益的能力，以此形成超越上级授权范围的行动空间,其研究路径也主要可以划分为权威主义与能动主义两条路径。权威主义研究路径更多地强调制度刚性下基层自主性的不对等性与不确定性，虽然改革开放以来地方政府的自主性和分权倾向逐渐显现，但这种自主性不过是由单一的纵向绝对服从向具有经济抗衡和政治服从的双重倾向转变，呈现出经济分权和政治集中并存共生的特征，而上下级政府间存在的竞合关系与博弈地位也表现出非对称性的特点。主要表现为：中央政府有着自上而下随意干预和收回的绝对权力;基层政府既不能拒绝自上而下的行政命令也无法自行选择退出博弈;即便少数情况下基层政府能够以变通、欺瞒和共谋等方式来抵抗上级意志，中央政府也能以自上而下的运动方式制造出高压环境推动政策严格执行。

如果单纯地将基层自主性看作来自上级的授权而无须下级的争取，那么就忽视了中国政治场域中基层政府能动性的一面。因此，能动主义研究路径将基层政府视为有正常利益诉求的行为主体，能够在国家政策执行和地方经济社会发展中展现出特有的能动性和主体性。为此，有学者将县乡干部视为一个具有能动性和集体认同意识的战略性群体，能够为维持特殊认同意识而提出某种战略裁量权。而在基层实践的现实情境中，基层政府往往会通过“变通”“共谋”“讨价还价”等方式实现其自主性,既表现为政策执行中以改变、替换、扭曲的方式表达地方利益诉求,并以共谋的方式应付政策要求以及随之而来的各种检查;也表现为通过多种形式的谈判解决相互间的冲突，在讨价还价中获取更多的中央政策支持与财政援助。除却从上级政府那里争取资源的自主处置权，基层政府还会将下级政府部门的自主处置权收归本级，以此提高基层政府的自主行动能力。

由于县级政府在国家治理体系中“接点”性的独特地位，本文对于基层自主性的研究对象也主要聚焦在县级政府。一方面，县级政府作为“条”“块”体制的末梢，既是“块块”公共事务的统筹协调者与议程设置者，也是“条条”事务的最终落实者和资源最终配置者,在受到制度约束的同时又有着高度集中的自由裁量权。另一方面，县级政府是国家与社会的互动“接点”,深陷自上而下的行政压力和由下而上的社会压力所建构的压力网络中，其权力运行往往要求拥有更多的自主性。将县级政府作为基层自主性的研究对象，既能够透析国家自主性与地方自主性间的利益张力与博弈关系，也能够探究社会自主性与国家自主性间的相互联系与博弈关系。因此，本文拟从历史叙事角度对基层自主性的历史形态进行比较，从现实叙事角度探讨基层自主性建构的行为类型，并探究基层自主性行为形塑的行动秩序，以此建构基层自主性的解释框架。

中央与地方关系、政府与社会关系是理解中国国家治理的两条主要线索，前者集中于中央与地方在目标设定、督察考核与资源分配等权限的配置与运作，后者集中于基层政府在公共产品提供和公共事务管理过程中与社会组织间的相互关系，两者共同构成了理解中国政治的两个重要分析视角和研究领域。处于国家与社会接点位置的基层政府，其自主性也必然受到中央与地方、政府与社会双重关系的影响，在不同的历史阶段呈现出不同的表现样态。因此，本文尝试基于央地关系与政社关系的整体性视角，梳理出中国基层自主性的历史变迁，分析不同历史情境下基层政府自主性的差异形态(见图1)。

图1 基层政府自主性形态的历史演化

(一)传统国家：集权治理与简约治理中的基层自主性

自秦朝统一中国推行郡县制以后，县政始终是传统中国最基础性的地域层级单元，奠定了中国传统社会央地组织结构的基本格局。虽然郡县制在维护国家统一、保障中央集权方面发挥了重要作用，但在中华帝国这样一个疆域辽阔、民族多元、区域社会文化千差万别的大型国家中，中央政府往往需要解决好“权威体制与有效治理”间的矛盾,寻求国家治理的统治风险最小化。一方面，中央政府需要在委托—代理链条上传下达过程中克服激励不相容与信息传递失真等问题，力求驱使基层官员在与中央政府目标和利益一致的轨道上行动，避免“州县不以实闻，上下相蒙”,因此，在历朝官僚体系的制度建设中均不断强化激励机制与约束机制。另一方面，中央政府又需要将治理职责委托给基层政府，赋予基层政府以一定的自主管理的职能，允许基层政府以灵活治理方式增强其解决实际问题的能力。因此，传统中国中央政府的控制力一般到县而止，县以下治理的责任交给了县官，并相应给予其县内人力、物力、财力等各种资源的便利。从历代央地关系总体规律来看，维持国家的统一和稳定始终是最高的政治目的，历史上央地关系也逐渐趋向集权，尤其宋代以后的基层政府不仅无力进行修水利、办学、恤灾等公益事业，有时连官员俸禄也不能自给。不过，由于存在由信息传递不畅而导致的渗透性危机，中央政府始终难以真正地控制基层政府，基层自主性也得以在弱国家能力中不断展开。

传统中国的地方建制终于县级，但仅依靠县衙往往无力完成庞大繁杂的治理任务，还需要依托于胥吏和士绅阶层等社会力量共同协助基层治理，以此形成“集权的简约治理”模式。传统帝国时期的县衙基本由县令、县丞、主簿、县尉构成，人员由皇帝或中央朝廷直接任免，主要负责刑名(刑罚、断讼、治安)与钱谷(赋税徭役),同时还配备庞大的员吏与差役等胥吏群体。其中，员吏主要根据吏、户、礼、兵、刑、工等(又称“六曹”或“六房”)部门分工来开展工作，差役则主要从事低贱的体力性、技术性和服务性的事务。虽然胥吏群体为维持基层政府的有序运作提供了人员保障，但由于精熟行政细节和运作程序，并在地方上拥有社会关系网络，往往能够蒙蔽、妨碍、误导甚至胁迫上级，从而形成“官无封建而吏有封建”现象。如果说胥吏群体对于基层自主性的影响尚且停留在基层政权内部，那么基层政府与地方精英群体的合作关系则更能体现社会力量对基层自主性的无形渗透。一方面，以乡绅和宗族为代表的地方精英群体能够帮助基层政府进行赋税征收、基础设施建设、民间教育和解决民间纠纷等公共治理，建立和维护着局部的社会秩序；另一方面，基层政府需要选用士族子弟在官府或派出机构(如保甲体制)中任职，积极回应士族的利益诉求并给予回报，避免地方精英群体成为与官府相矛盾的力量。

(二)全能国家：运动治理与支配治理中的基层自主性

随着清末中央政府财权和事权逐步下移，独立的地方财政体系促使军事力量地方化，最终导致清王朝在地方割据中走向解体。经过军阀割据后，南京国民政府力图重新加强对地方政权的控制，虽然依旧呈现出一种弱势的中央集权状态，但也通过监管县政事务的行政督察专员区公署机构， 强化国家高层对基层事务的领导与控制。中华人民共和国成立以后，中央以高度集中的计划经济体制掌握着计划大权和人、财、物的支配权，有效地控制着地方的各项重要事务，以此满足当时发展战略的客观需要。不过，这一体制的弊端很快凸显，于是党的八大提出七条放权原则，但因计划经济体制下的周期性“收放”循环始终停留在经济管理权限，最终还是未能走出困境，对基层自主性造成限制。而在这种高度集中的计划经济体制下，中央政府还会时常启动运动型治理逻辑来叫停和整顿常规型治理模式，压制了基层政府的自主性空间。

高度集中的计划经济体制也伴随着国家对社会的不断渗透与控制。早在20世纪前期，国家权力就开始下沉到乡村社会以获得各种资源和加强行政监控，其中清末到民国实行的地方自治改革可以看作国家政权系统向乡村社会的延伸的早期尝试。在地方自治改革的推动下，原本具有社会权威并处于体制之外的乡绅阶层纷纷进入国家正式体制，法律化的乡绅治理便成为法定意义上的乡村自治，并在当时中国知识界达成了“民权即绅权”的共识。虽然新乡村精英在地方自治的名义下以组织化、制度化的形式参与地方政治，但也因与乡村社会脱嵌而异化成“赢利型经纪”,从而由相对隐蔽操持地方公权的传统士绅变为了公然的“权绅”,并以社会权力自居与国家权力相对抗。南京国民政府曾试图打破权绅阶层对乡村社会的控制，并要求将“土劣自治改为革命自治”,但又不得不依靠这些官绅阶层汲取乡村社会资源。而中国共产党则通过土地改革消灭乡村社会中存在的土豪劣绅，并借助政党完成乡村精英的组织化，在此基础上加强对乡村社会的管控，自下而上地取得中国革命的胜利。在中华人民共和国成立以后的国家政权建设中，中国共产党不断通过政权下乡、政策下乡、政党下乡与法律下乡等完成对乡土社会的政治整合,国家权力最终成功地进入到乡村社会中。

(三)行政国家：分权治理与合作治理中的基层自主性

改革开放以来的央地关系不再是简单的收权与放权，而是通过财税体制改革和政府机构改革对央地财力格局与事权结构进行划分，形成了具有中国特色的中央主导下市场导向型的央地关系模式。一方面，中央政府以财政包干为内容进行财政分权改革，将地方政府变成了有明确自身利益的行动主体，既在宏观层面形成“中国特色的联邦主义”“地方分权式的威权体制”的央地关系格局，也在微观层面形塑了“地方政府即厂商”“谋利型政权经营者”等地方政府行为特征。另一方面，中央政府也不断下放公共事务治理权限，将行政和经济管理事务由中央逐级发包到最基层，赋予地方政府由点到面的分级制试验能力,形成了具有“行政发包制”“行为联邦制”“上下分治”等特色的央地关系格局。而在经济与行政放权的过程中，中央政府也通过高度控制地方人事权保持着政治集中，并以“锦标赛体制”和“压力型体制”促使地方政府实现中央政府的政治意志。这种科层压力制也导致基层政府面临着行政压力过大与权责利不对等的治理困境,尤其是分税制改革后地方政府层层向上集中资金，基本事权却不断下移,更是驱使着基层政府不得不以各类具体的、权宜的和随意的策略主义行为来寻求治理弹性空间。

行政权力的下放也伴随着向社会领域的分权，国家开始赋予社会行动者更多的自主治理权，原来由政府承担的部分职能也逐步向社会转移。根据2022年《中国民政统计年鉴》统计数据，截至2021年底全国社会组织总量为90.19万个，相较于2021年同比增长95.22%。同时，基层政府权力不足与资源有限的“责能困境”也倒逼着产生政社合作的共容利益,“回应地方治理需求”和“响应上级政策变革”双重利益诉求迫使基层政社关系不断向一种双向的合作关系演进,甚至在社会力量较为薄弱的情况下，基层政府还会创造社会伙伴并使其运行在制度框架内，形成“寓管理于社会创制之中”的基层治理转型逻辑。但是，国家并没有放弃政治和公共领域的控制权，而是采取“行政吸纳社会”的方式作为实施控制的基本手段和组织系统,或者通过政党组织网络的功能性嵌入、资源性嵌入与结构性嵌入实现“政治吸纳社会”。社会组织为获取各种授权、保护和垄断身份，也需要积极主动地依托政府，形成“庇护性国家法团主义”和“社会借道行政”的关系样态。不过总体来看，基层政社关系正从总体性支配向策略性协同转变，合作逐渐取代控制成为政社关系的主导性模式，社会力量越来越成为相对独立的力量活跃在基层治理场域。

基层政府的自主性受到央地关系与政社关系双重结构的影响，并在“事上”与“安下”中谨慎地寻求其行动自主性。为了更好地把握和理解基层政府自主性的建构行为，本文从“行动指向”与“行动策略”两个维度对其进行类型学划分。从“行动指向”来看，基层政府既要“向上”争取更多的资源自主处置权，也需要“向下”收取更多的下级部门资源与社会资源共同参与到公共事务治理过程中；从“行动策略”维度来看，基层政府既要不断拓展其自主决策权、政策转化权和资源整合权的自主能力，也要对自主性行为可能带来的各种风险进行严格控制。通过对“行动指向”与“行动策略”两个维度进行组合，本文将基层政府的自主性建构行为主要归纳为以下四种类型(见图2)。

图2 基层政府自主性建构行为的类型划分

(一)“讨价还价”:向上“争取”中的自主能力控制

伴随着中央权力的不断下放与基层自主性的不断增强，基层政府拥有更多的政治空间与上级政府进行“讨价还价”,以此向上级政府公开表达自己的利益诉求。一方面，基层政府可以对“不适当”政策设定进行质疑或不满，将政策执行中的“不适”提前反馈给上级政府，推动上下级政府之间协议点的不断变动。另一方面，基层政府也会将上级部门“发包”的项目或政策重新“打包”成一种综合工程，并借由正式程序和非正式关系来说服上级政府接受自己的请求或解释，以此拓展项目资源与政策资源的使用空间。而在正式谈判空间与非正式谈判空间极度压缩的情况下，具有“准退出”特征的消极执行也是可行的“讨价还价”形式，主要表现为以“选择性执行”“象征性执行”“相机性执行”等方式对待执行成本过高且绩效不易测量的政策任务，并以“共谋”方式应对来自上级政府的监督检查。

相较于按照上级意志严格执行政策要求，“讨价还价”可以看作基层政府在综合考量自身治理能力后对制度安排做出的回应，选择性地将资源和注意力投入到更有利于实现地方利益的领域，避免政策执行压力过载下的治理失衡问题。其中，积极的“讨价还价”行为更加侧重于拓展基层政府自主能力的可行范围，通过向上级“申诉”讲明基层工作的难处，寻求治理目标的变更以软化强约束,允许基层政府以更加弹性化的方式执行政策。消极的“讨价还价”行为则更加侧重于明确基层政府自主能力的合理范围，在任务下达阶段和监督检查阶段有意识地对上级政府释放的信号加以判断，象征性执行可能不会被严格追责的政策领域，以确保处于上级政府责任追究的弹性范围内。而面对上级政府在事权下移过程中的“层层细化”与“逐级加码”行为，基层政府还可以对上级政府进行“游说”“收买”,围绕“加码空间”来争取有利于自己的政治利益。

当然，基层政府的“讨价还价”行为也需要建立在相应的制度空间与执行情境中。从制度空间来看，常规模式相较于动员模式的政策执行往往更加具有谈判成功的可能性，而当委托方采纳动员模式的条件下，“准退出”或许是代理方的最佳应对方式。从执行情境来看，当上下级政府面临同样的政策执行压力情境时，作为监督方的上级部门在压力传递中形成责任连带关系， 以及在信息共享中清楚下级政府做法的合理性，往往更容易与下级政府联合成为行政共同体，推动上下级之间就“如何执行政策”达成“执行共识”的结果。除却在“讨价还价”中接受与认同基层政府的部分利益诉求，上级政府也并非会让基层政府完全处于无法“反控”的尴尬局面，而是会预留部分行动空间以激发基层政府的能动性。这种预留自主性集中体现在制度设计过程中的行动规则模糊化与目标考核模糊化，一方面表现为使用笼统性和模糊性的话语提供政策产品，另一方面也表现为在考核过程中会运用统筹性评估指标灵活配置权责关系，避免因严格问责而造成更加隐性化和不可控化的变通行为。

(二)“积极请示”:向上“争取”中的自主风险控制

在压力型体制和“政治锦标赛”的官员晋升机制下，由政策压力形成的压力情境和政策抗力形成的抗力情境共同形塑了基层政府政策执行的风险约束情境。面对政策压力大与政策抗力大的高风险约束情境，基层政府既要通过自主变通行为推动制度设计的落地化，也要在自主变通过程中利用各种程序、规则和机制分散风险，以免出现“责任超载”导致治理失败。因此，基层政府一方面会通过“责任下沉”的向下式避责、“相互分责”的平级式避责、“上下共谋”的联合式避责以及“向上转嫁”的反向式避责来规避风险;另一方面也会通过“积极请示”行为将政策变通行为控制在上级政府容许的范围内，主要表现为频繁地向上级政府进行汇报与请示，要求上级政府对基层政府的自主变通做出认可与肯定，以此规避背离上级意志引发的政治风险。《中国共产党重大事项请示报告条例》指出，重大事项“是指超出党组织和党员、领导干部自身职权范围，或者虽在自身职权范围内但关乎全局、影响广泛的重要事情和重要情况”,但在实践过程中主动请示汇报已然成为一项重要的工作规则与权力规则。

通过向上级政府进行积极请示并寻求批示认可，基层政府有意地填补了上级政府通过模糊性表达所留下的裁量空间，以此减轻基层自主性带来的风险问题。一方面表现为“过程性请示”,基层政府将具体的政策实践不断以正式文书和报告的形式向上沟通、表达和反馈，主动邀请主要领导莅临指导工作，或邀请领导“挂点”成为基层政策变通的主要推动者，确定自身工作不会出现偏离上级政府意愿的“疏漏”,即使后续可能会因为执行不当而出现负面效果，基层政府也可以因提前让上级领导同意行动而留有辩护空间。另一方面表现为“目标性请示”,基层政府在政策执行前期不断向上级政府释放政策变通可能带来的利好结果，诱导上级政府通过批示授权认可基层政府的政策变通行为，将上级政府也纳入到任务执行的责任共同体中，并在绩效较好的情况下寻求“变通正式化程度的提升”和赋予“变通的扩散”合法性。

“积极请示”是下位决策者向上位决策者寻求决策庇护的过程，即便将上级政府纳入到决策体系中可能会削弱基层自主性，但对于基层政府来说，在政治安全的基础上追求政治收益的最大化是最为理性的选择，特别是还能吸引上级政府的权威注入和资源注入推动基层自主性的有效实现。而对于上级政府而言，虽然接受基层政府的政策变通行为可能带有政治风险，但也能够借此机会调动基层政府政策执行的积极性与创造性。由于能够对政策变通执行进行全过程控制，并在政策变通执行过程中贯彻自身的部分目标与意图，上级政府对基层政策执行中的变通容忍程度也能够得到提高，从而允许基层政府拥有更多的创新空间与主动权。同时，由于责任共同体中的上级政府能够凭借权力优势拥有对责任机制的控制权，即便政策变通出现不良后果，上级政府也能够运用权力对责任机制进行调整推卸至下级承担。

(三)“政治统合”:向下“收取”中的自主能力控制

“政治统合”行为是基层政府在面临财政资源困境和科层惰性困境时的理性选择，基层政府唯有通过动员和集中有限的财力和物力，并以政党权威推动科层功能重组，方能获取解决突出社会问题的自主性能力。因此，基层政府形成了“以党委为主体的政治机制将重要的治理事务转化为中心工作，对行政科层制进行结构整合、资源聚集、功能重组的治理模式”,即通过党委会将行政事务转化为政治任务，将履行不同职能的部门、人员、职权及其他资源动员和整合起来，在打破部门壁垒中形成资源聚合和功能重组效应，更好地推动中心工作的展开。同时，这种自上而下的动员能力也会在层层传递中渗透到社会领域中，通过基层党员干部队伍将体制外的力量吸纳进中心工作，实现社会性资源的制度化整合，以灵活的治理方式应对复杂化的基层治理事务。

在统合型的治理结构中，党政体制与行政体制的互动协调与运行不悖，共同塑造了“政治统合”的动员形态。一方面，基层政府会通过政治动员机制充分调动各个主体参与到中心工作中，将科层部门的治理资源重新整合与分配，其中最为常见的就是成立各类领导小组，将基层各职能部门纳入到领导小组体系，重新分配职责结构改变组织注意力结构，以避免分散结构带来的基层自主治理效率低下。另一方面，政治动员也在下沉中不断渗透到基层社会，通过重塑基层政权和村(居)民委员会之间的制度化联系，实现对村(居)干部“准行政化”动员,并吸纳具有党员身份的社会成员加入到非正式的“层级系统”中。但是，政治动员体制在渗透到社会领域时也会遭遇“最后一公里”问题，尤其是在面对关乎政策对象实际利益的拆迁等问题时，往往会遭到强大的社会阻力。因此，基层政府也会汲取传统社会“人情面子”文化的情感元素，通过“拉关系”“做工作”等关系动员机制征求政策对象对行政任务的工作支持，形成基层挤压型情境下的社会情理治理模式。

“政治统合”是一种能动型的治理机制，能够将党政体制的组织性、动员性和行政体制的专业化、规则化结合起来，提高基层政府的自主性治理能力。一方面党政体制能够跨部门整合行政资源，通过运动式治理的方式集中解决问题，避免行政部门只能按照常规设置完成底线式任务，灵活调动不同的治理主体和治理资源；另一方面党政体制也能够绕开行政体制与乡土社会存在的制度性断裂问题，通过深嵌村庄社会关系网络的基层党组织，实现广泛的群众动员。虽然“政治统合”能够最大限度地调动体制内外资源参与中心工作与政治工作，但这种向下“层层加码”、给社会不断施压的手段也容易异化成为向下“甩锅”,给基层治理带来非预期性的治理风险。如何在“张弛之间”控制风险也成为基层政府向下“收取”自主性能力过程中必须面对的问题。

(四)“行政包干”:向下“收取”中的自主风险控制

当基层政府将公共治理的任务不断下放时，既需要考虑如何实现基层治理技术性与社会性的平衡，避免向下过度控制而导致忽视治理情境造成治理风险，也需要考虑如何对体制内外的组织进行有效激励与控制，避免过度松散执行所带来的治理风险问题。为此，以“行政包干”机制将治理的任务和责任承包给下级组织，给予下级组织一定的自主权力，实现目标、责任、压力与政治利益的高度匹配,成为基层政府在向下“收取”自主能力过程中控制风险的重要手段。就其“包干”特性而言，“行政包干”意味着将公共治理的任务、自由裁量权、利益、风险全部承包给体制内外的关键主体，承包者可以按自己的意志自由安排和选择任务完成的时机和技术，只需在约定日期内完成承包任务。就其“行政”特性而言，“行政包干”又意味着将责任量化到具体包干主体，通过建立普遍意义上的“责任到人”机制来推动各项政策意图的落实。

“行政包干”旨在通过将由自身所承担的责任与掌握的权力双重下放，以此提高下级组织承担责任的能力与主动性，进而增强基层政府的自主性能力，具有风险下沉与责任下沉双重功能。从风险转移维度来看，由于政策执行的具体场域被下放到下级组织，矛盾冲突的发生场域与相应的政治风险也因此被转移到下层场域中，基层政府与治理对象的直接对抗性逐渐减弱。例如，极易引发社会冲突的土地征地政策执行，农民更加直观感受到的是村干部对自己利益的“侵犯”,为基层政府的治理风险设置了“防火墙”。从责任下沉维度来看，通过主体间非契约关系对行政权进行重塑与再造，目标责任制中目标约束、量化考核、结果控制在行政包干中进一步得到强化，不仅实现了属地内事权责任更加精准地分配到人，也在高强度的激励与控制中不断提高包干主体承担治理任务的积极性，推动包干主体以适应基层情境的自主治理方式推动政策有效执行。

虽然行政包干能够利用行政权威动员自上而下的行政机构，并且发动自下而上的社会参与，从而构建政府与社会在党政治理权力下的功能性耦合，但高位推动使体制内的矛盾与张力容易激化包干主体之间的矛盾。因此，基层政府也会采取一种“关系型包干”的方式，即依据承包方调配关系性资源(基层干部的社会关系资本)的体量与能力而确立的任务分配模式，通过关系资源与治理结构的耦合提高了乡村治理的整体效率。但是，这种嵌入性关系治理也可能会因为利益束缚、关系捆绑和舆论压力等导致包干村干部出现角色冲突，造成基层社会对包干村干部的“精英俘获”现象，因此，基层政府还会继续下派干部共同组成包干专班，利用在场优势全程督促和监控包干村干部的治理行为。例如，某些基层政府在乡镇(街道)与行政村(社区)间设置“管区”等准行政组织，形成乡村干部—管区干部—乡镇领导的层级性包干秩序。

基层政府的自主性建构具有丰富的类型图景，而如何理解自主性建构行为背后的内在逻辑也是需要探讨的问题。在当前政治集中与行政分权的制度安排下，基层政府的自主性显然更多地会受到纵向治理关系影响，上级政府会通过“压力型体制”将任务和指标层层量化分解下派给基层政府，以任务完成情况作为奖惩标准。而在自上而下“层层加码”的纵向约束体制中，基层政府也能尽可能地突破刚性制度约束，寻找通过各种自主性建构行为来拓展其行动空间。其原因既在于委托—代理链条中委托方往往会使用模糊性的政策话语提供政策产品，允许代理方采取差异化的政策执行方式实现政策目标；也在于不同的政策任务间存在着差异性的约束强度、激励强度与执行成本，基层政府能够根据属地管理任务的事件属性来自主选择应对策略。基于此，本文建构了基层政府自主性的“三阶”行动秩序，以此解释基层自主性建构的行为逻辑(图3)。

图3 基层政府自主性的“三阶”行动秩序

(一)“一阶秩序”:行政控制中的基层强自主性与弱自主性

行政控制强度直接决定了基层政府的自主性强弱。当前，中国国家治理的控制模式主要包括行政发包模式与运动治理模式。其中，行政发包模式是指在行政权的分配上承包方以自由裁量权的方式享有许多实际控制权，并且发包人占有绝对的权威和剩余控制权(相机干预权和否决权),与承包人拥有充分的执行权和自由裁量权共存。运动治理模式最大特点就是暂时叫停原科层制常规过程，在短期内将中央的意图和信号传递到各个领域和部门，以政治动员过程解决科层制度的组织惰性问题。行政发包模式与运动治理模式的最大差异就在于委托方与代理方间的权力分配形式，因此，周雪光与练宏将组织内部实际运行过程的“控制权”划分为目标设定权、激励分配权和检查验收权，行政发包模式意味着委托方保留检查验收、评估执行结果的控制权，而将政策执行和激励分配等权力下放给管理方；运动治理模式则意味着委托方保留包括目标设定权、检查验收权和激励分配权在内的所有控制权，形成高度集权、高度整合的治理模式。

但是，周雪光与练宏的“控制权”模型并未将处于末端代理方的基层政府纳入分析视野，而上级政府为提高治理效率往往也会将一些控制权授予基层政府行使，使其由此获得事实意义上“实际控制权”。与目标设定权、激励分配权和检查验收权相对应，基层自主控制权应当体现为目标解析权、决策部署权、督察引导权。目标解析权主要是指基层政府能够重新对上级政府层层发包的治理任务目标进行解读，将其转化成可操作、可细化以及符合基层治理实际的目标任务；决策部署权主要是指基层政府能够根据任务目标部署路线方针和具体实施方案，并由此整合基层治理资源完成治理任务；督察引导权主要是指基层政府能够通过信息优势选择性地筛选上报给上级政府的信息，或者可以仅上报政策执行的结果性信息而非过程性信息，以此来应对上级政府过于严格的检查监督与控制。而基层政府所掌握自主性的强弱，既取决于上级政府拥有的控制权多寡，也取决于基层政府对剩余控制权的掌握程度。例如，运动治理模式中的基层政府往往缺乏目标解析权、督察引导权，只能整合与调动资源原封不动地完成上级政府意志。

(二)“二阶秩序”:政治激励中的积极自主性与消极自主性

行政控制的强弱决定着基层政府自主性的行动范围，而政治激励则决定着基层政府以何种态度对待政策任务。委托—代理框架下的激励理论将激励分为强激励与弱激励两种，强激励是指组织内部雇员所获得的报酬与其产出结果呈线性关系，弱激励是指无论组织内部雇员所付出的努力以及结果如何，其报酬也不会有明显增加。而在政策执行领域中，“晋升锦标赛”和“项目制”是比较典型的强政治激励机制。一方面，中央政府(上级政府)会凭借手中掌握的集中人事权，以一种可衡量的、客观的竞赛指标对基层政府(下级政府)的绩效情况进行排名，并以此决定一定的干部提拔标准。因此，周黎安将这种以GDP考核为核心指标的锦标赛看作解释改革开放以后中国经济高速增长奇迹的体制性原因。另一方面，中央政府(上级政府)也会通过国家财政的专项转移支付等项目手段，突破以单位制为代表的原有科层体制的束缚，加大基层政府对民生工程和公共服务的有效投入,而如何通过同级竞争获取更多晋升机会与项目资源成为基层政府开展积极自主性行为的关键。

但是，强政治激励也将基层政府的组织注意力过多地聚焦在容易带来晋升机会的政策领域(例如经济增长领域),导致其自然而然地忽视了在其他政策领域的努力。尤其是面对那些既不具有强约束性也不具有强激励性的考核指标，基层政府往往不会投入过多的组织注意力，而是选择以形式主义的方式予以消极执行。因此，中央政府(或上级政府)还会采取“淘汰型”政治激励，以此来提高弱政治激励政策任务的约束性强度。其中最为典型的就是“一票否决制”,主要表现为将某项考核指标提升为决定其他工作成效是否“归零”的决定性指标，以此强制基层政府(下级政府)达到绩效目标。但是，强制命令与刚性激励并不总是能够带来高度服从与有效回应，基层政府也会以考核指标所要求的最低限度作为核心目标，例如，以“实绩达标”“名义达标”“数字达标”等形式来应对“一票否决制”指标。而在政策任务考核体制与监督体制不够完善的情境下，基层政府也会通过“备考”“共谋”“规避”等消极自主性行为予以应付。例如，即便环境保护逐渐上升为干部考核中的“硬指标”,但在环保督察“回头看”过程中依旧发现了大量表面整改等弄虚作假的方式。

(三)“三阶秩序”:资源约束中的扩张自主性与寻取自主性

基层政府的自主性行为既受到政策任务性质的影响，也受到政策任务与治理资源匹配程度的影响。当政策任务的激励性和约束性越高时，基层政府往往会在该领域分配更多的组织注意力，而治理资源多寡则决定着基层自主性最终落实的实际能力。在政策任务与治理资源相对匹配的情况下，基层政府并不需要依据优先顺序对各项工作进行逐级的资源分配，而是能够按部就班地完成本级工作任务和上级交办的各种临时性任务。由于不需要采取各种“备考”“共谋”“规避”的方式来应付上级政府，此时基层政府的自主性行为更多表现为尽可能地向上拓展其行动空间的合法性。一方面，基层政府会通过“请示授权”争取上级政府部门的认可与支持，尽可能地争取将自身的自主性行为转化为上级政府默许的政策试验；另一方面，基层政府也会以良好的社会效益俘获上级领导的注意力，并诱导上级政府对试验“成果”进行吸纳并进行“辐射”式推广。

虽然基层政府能够依赖科层体系获取自上而下分配的制度性资源，但现实情境中的资源配置调整往往需要经过漫长的讨价还价与利益博弈，上级政府难以根据下级政府的任务变化做出及时且相应的调整。于是，行政任务不断膨胀与制度化资源低响应间的冲突，导致基层政府面临着严峻的任务—资源约束情境，还需要通过向上争取和向下收取两种方式来缓解资源约束。一方面，基层政府会通过各种正式或非正式的权力关系运作向上争取资源，以此获得有关产业发展、环境保护、基础设施等方面的项目资源与优惠政策，例如，以前地方各省市县都会设立驻京办，利用关系网在各个部委部门跑动“沟通”,通过“跑部钱进”达到要项目要资金的目的。另一方面，基层政府也会通过其掌握的辖区控制权与治理权以各种方式向下级部门与社会汲取治理资源，例如，利用政治动员机制将科层部门的治理资源重新整合与分配，并利用政党组织撬动党员资源进行社会动员。

在庞大而复杂的中国政治系统中，基层自主性始终是理解中国政治运行规律的理想切入点。尤其是改革开放以来，中央政府通过财税体制改革和政府机构改革赋予了基层政府一定的自主权力，但又通过人事安排权影响和控制基层政府行为，形成了“行政分权”与“政治集中”并存的纵向治理形态，而如何理解这种纵向治理形态中的基层自主性现实图景成为本文的研究起点。基于此，本文从“行动指向”与“行动策略”双重维度对基层政府的自主性建构行为进行类型学分析，揭示了基层政府是如何通过自主创新化解权威体制与有效治理之间的张力，寻求自主治理能力与自主治理风险的平衡。相较于以往研究成果，本文主要从以下方面对基层自主性进行了理论拓展。

第一，避免单纯地将基层自主性看作制度空间的形塑结果，更加强调基层政府争取基层自主性的行为主动性与能动性。基层自主性形态很大程度上受到制度空间影响，通过对基层自主性的历史发展脉络进行分析可以发现，“央地关系”与“政社关系”始终是影响基层自主性空间的两对关键关系，在不同历史时期中形塑了差异化的基层自主性形态。但是，基层政府也并非只会被动地接受各种制度安排塑造的自主性空间，而是会在“事上”与“安下”中谨慎地寻求拓展其自主性空间，以此形成基层政府行为的丰富现实图景。

第二，将基层自主性的建构行为从向上“争取”拓展到向下“收取”,并从自主能力与自主风险维度构建基层自主性建构行为的类型图景。既有研究更多地将基层自主性看作形成超越上级授权范围的行动空间，并围绕行动空间与上级政府进行各种正式与非正式的、积极与消极的政策沟通与政策谈判。但是，由于行政体制内部的资源配置难以满足基层政府的治理需求，为提高自主性行动能力，基层政府往往还需要适当地将行政权力渗透到下级部门与社会领域中，以各种方式动员社会资源参与基层政府确定的中心工作与政治任务。

第三，从行政控制、政治激励与治理资源维度建构了基层自主性的“三阶”行动秩序。不同的政策任务间存在着差异性的控制强度、激励强度与执行成本，而基层政府也会针对不同的政策任务采取差异化的自主性策略。当控制强度过高时，基层政府往往处于弱自主性状态，只能根据上级政府的政策意图不打折扣地落实政策任务；当激励强度过低时，基层政府又会缺乏政策执行的积极性，转而通过各种形式主义的消极行为落实政策任务；而当治理资源难以完成政策任务时，基层政府则需要不断将自身的资源汲取范围拓展到社会领域，以此提高自主性治理的能力。

基层自主性是调动基层政策执行积极性与能动性的重要方式，能够有效缓解一统体制与有效治理间的内在矛盾。面对当前中国基层治理普遍存在的“收得太紧、管得太死”现象，一方面，上级政府应当给予基层政府政策协商与政策谈判的制度空间，通过正式渠道及时了解基层政府的利益诉求与执行困难，并根据所掌握的情况制定政策、推动执行和评价政策。另一方面，上级政府也应该建立政策执行的容错纠错机制，鼓励基层政府通过体制机制创新提高治理效能。当然，过大的基层自主性也有可能放大政策执行的不确定性，如何避免基层自主性的滥用也是需要注意的问题，因此，还需要将基层治理的自主性治理行为逐步纳入标准化规范体系，防止基层政府利用其自主权力层层向下转嫁责任。（来源：乡村发现转自：《南京大学学报》(哲学·人文科学·社会科学版)2023年第4期 ）