[治理策略] 印子:乡村社会诚信建设中的连带责任机制

印子（中南财经政法大学法学院讲师）

一、引言

当前，乡村社会诚信建设被广泛运用于乡村治理实践，经过积极探索，取得了不错的治理成效。乡村治理中的社会诚信建设，本质上是国家推动社会治理方案落地的政策工具。地方政府将社会诚信建设引入乡村治理实践，将村民社会行为在乡村社会内予以信用化，就是希望在村民自治的框架下重建乡村社会共同体，激活乡村治理效能，以较低的治理成本承接国家治理体系向乡村社会传导的治理事务。基层通过开展社会诚信建设，试图将乡村社会中原子化的村民社会行为重新关联起来，以提升乡村治理的公共性。由此，在既有研究的基础上，需要解释的问题是：乡村社会诚信建设的核心机制是什么，其主要运作机理是怎样的？进一步，这种治理机制得以运行的社会“密码”又是什么？

在基层治理中，那些看似“现代”的治理方式，其发挥治理效能的原因很可能是非常“传统”的。从治理理念上讲，乡村社会诚信建设注重治理的协同性、参与性、公共性，在治理制度设计上也强调对乡村社会中内生性治理传统的转化。鉴于此，本文在深入实地调查的基础上，分析乡村社会诚信建设中连带责任机制的行为约束功能，呈现连带责任机制的积分制实践样态，阐释连带责任机制的运作机理，并在反思连带责任机制适用局限性问题的基础上进一步探讨连带责任机制的完善方案。

二、连带责任机制的行为约束功能

从社会秩序原理上看，社会成员之间具有相互连接性是必然的，是社会生活的常态。人们在社会生活中因相互依赖而需要自我克制、自我约束，通过合作增进共同利益。当社会中更多人愿意为了公共利益而克制自我，社会的公共性就更强。这就需要强化对人的社会行为的约束。当前，乡村社会诚信建设涵盖了一般性的人与群体之间的连带责任机制和个体利益连带机制，前者即为经典的“连带责任”涉及的情况，后者所指的个体的不当行为与自身利益之间的连带与经典的“连带责任”定义也具有实质一致性，即违规行为会对关联利益构成损害，受损的关联利益相当于被违规行为所连带。个体利益连带的特征就是将社会成员所能够享受的权利与特定的社会治理目标关联起来，相当于将社会成员个体行为与自身利益进行人为的关联，当个体违规时就会连带自身其他利益受损，进而引导社会成员履行国家和集体规定的义务。通过引入现代管理学的积分制管理方式，乡村社会诚信建设将社会成员的信用行为转化为不同的积分状态。积分制能够对社会行为进行正面或负面的赋分，并通过积分累计数额测量社会成员的社会信用水平。这种社会信用管理方式按照特定的社会治理事项将社会成员的具体表现量化，并依据村规民约的相关规定，基于具体情况，运用连带责任机制给予社会成员奖励或惩罚。因此，乡村社会诚信建设并非单纯的社会信用建设，而是通过利益连带来引导社会行为、增强治理参与性和公共性的基层治理能力建设。

从基层治理能力建设的角度看，乡村社会诚信建设本质上是以现代公共治理的方式，效仿国家层面正式的社会信用体系，在村庄治理中建构在本村具体施行的社会信用标准，将村民的社会行为信用化、标准化。在村民自治框架下，发挥连带责任机制所蕴含的对社会行为的约束功能，有望将不同社会治理事务、社会行为与家庭利益关联起来，重构基层治理的公共性。

三、连带责任机制的积分制实践

乡村社会诚信建设对积分制的运用，构成了乡村治理创新的重要方式。从整体上看，诚信积分制在社会治理中的运行逻辑，主要包括以下三个层面。

1.制定以诚信积分制为核心的村规民约。在行政村层面，村民委员会经过充分的社会动员和民主协商，出台具体实施办法。诚信积分细则中的加分项包括见义勇为、志愿者服务、热心公益事业、创业带富、移风易俗、评先争优等具体内容。诚信积分制上的减分细则基本按照公益事业、移风易俗、邻里关系、家庭和睦、环境卫生、文明行为等类别来赋值。

2.激活乡贤力量以户为单位评定积分。为了确保诚信积分规则准确反映农户在日常生活中的守信情况，村级组织将退休老干部、老党员、老教师等乡贤力量组织起来，成立道德评议会，专门负责诚信积分的评定工作。根据农户每年的诚信表现，定期打分，并及时在村民小组会议、村民代表大会上公布。

3.在行政村范围内落实奖励和惩罚。按照行政村社会治理事务的具体情况，以年度为周期，对所有农户的诚信积分表现进行奖励和惩罚。对践行诚信守法、弘扬文明新风的农户予以诚信积分加分，而且村级组织还会结合村集体经济收入情况对诚信家庭开展奖励活动，反之，一旦出现违法失信行为，农户将被扣分，并接受不同程度的惩罚，以此正负激励相结合的方式推进社会治理各项目标的达成。

在乡村社会诚信建设中，连带责任机制在积分制实践中的运用主要体现在两个方面：第一，社会治理事务之间的连带。这种连带性主要是通过治理机制创新的方式，制造个人在社会治理事务中的表现与涉及个人发展利益事项之间的连带。第二，家庭成员行为责任之间的连带。这种连带性的赋予是将家庭作为重要的连带责任主体，将家庭成员个人在社会治理事务中的表现与家庭中所有成员的利益关联起来，亦即只要家庭成员中有一人被扣分，就会影响到整个家庭的诚信积分，如果某个家庭因其诚信积分没有达到最低标准而被列为失信户，所有家庭成员都会受到影响。这种以家庭为连带责任主体的设置，主要借助了家庭成员之间基于血缘纽带而形成的家户利益观念来发挥治理效能。

在乡村社会诚信建设中，政策设计者将诚信积分的基本单位由个人扩展为家庭，绝非偶然。这种以家庭为连带责任主体的设置符合乡村社会对人的行为模式的基本认知。在中国社会尤其是乡村社会中，人的行为并非仅代表自己，往往还代表着自己的家庭。在乡村社会诚信建设中，连带责任机制在积分制实践中的运用，蕴含着重要的以家庭为核心的伦理基础。

四、连带责任机制的运作机理

在乡村社会诚信建设中，连带责任机制在制度设计上蕴含的“家庭本位”观念，成为理解连带责任机制运作机理的重要基础。只要深入治理过程之中便会发现，充满现代符号的社会治理方案往往只有与家庭的发展利益挂钩才能得到有效的实施。真正在治理中发挥作用的，是构成社会治理底色的家庭发展动力。在社会治理领域，村民顾及的不仅仅是眼前的利益，而且会从长远的角度来考虑自己的社会关系网络。既然是从长远出发来建立生活预期，就很有可能会成为乡村社会诚信建设中的连带责任机制潜在的合作者和服从者，而不会贸然违反诚信规范，给自己未来的生活带来风险。这种以家庭为本位的社会观念成为支撑连带责任机制得以顺利运行的伦理基础。从这个角度出发，就能够揭示连带责任机制的运作机理，进而解释乡村社会诚信建设对于约束社会行为、促进社会合作的积极意义。

连带责任机制对社会行为的约束功能的发挥，关键在于将积分制所确立的连带性义务转化为社会治理的参与性。家庭作为社会的基本单位，其范围可大可小，具有很强的关系性和社会弹性。在社会治理中贯彻群众路线的核心，就是通过动之以情、晓之以理的方式，在让群众表达自己真实想法的过程中，说服群众、教育群众、引导群众。本文讨论乡村社会诚信建设中的连带责任机制的伦理基础，希望为社会治理政策的实施提供一个更完整的具有说服力的理论解释方案。连带责任机制运作的微观治理过程表明，社会治理目标的达成，往往得益于村民出于家庭利益的考虑而做出的主动选择。

在乡村社会诚信建设中，连带责任机制能够产生不错的治理效果，显然与由点到面推开的社会治理方式的创新存在密切关联。社会治理水平的提升，既有乡村社会内生动力的推动，也存在外部力量的干预和促进。从运行情况看，建立在连带责任之上的诚信积分制的社会治理方案能够发挥治理效能，主要得益于乡村社会中以家庭为本位的社会观念。从微观的治理互动过程中可以看出，村民正是考虑到家庭尤其是子孙后代的长远利益，才没有过于计较眼前的得失，而是以家庭的发展为重，选择将外部赋予自己的连带性义务内化为社会治理的参与性。也就是说，在乡村治理的制度优化中，面对诚信积分制的实施规定包括相关的失信惩戒措施，正是社会成员的“家庭观念”发挥着对其社会行为的约束作用。

五、连带责任机制适用的局限性

在乡村社会诚信建设中，连带责任机制将村民的社会行为标准化、类型化和信用化，在实际运作中出现了连带责任设定不当的问题，不利于基层治理效能的可持续提升。从现代公共规则合法性的角度看，乡村社会诚信建设中的连带不当所带来的惩戒扩大化问题，至少体现在以下两个方面。

其一，违背权利保护原则。诚信积分制将村民的权利与乡村治理对村民社会行为的规范要求深度绑定。如果人为地在他人本应享有的法定权利之外，设定额外的非法定义务甚至强制性地施加合法性不足的义务，就违背了法治国家建设需要遵循的最基本的权利保护原则。如果基层治理效能的提高是以牺牲公民的基本权利为代价的，这种基层治理的现代化过程即便在短期内实现了浅层的社会行为的规范化，也终将因为在治理方式上不符合基本的法治原则、法治精神而难以获得持久的生命力。

其二，侵害集体成员权利。诚信积分制将村民的集体成员权与诚信积分关联起来。与享有宪法权利和一般性法律权利类似，集体成员对集体成员权利的享有不应当存在由诚信积分规则所附加的前置性义务，否则就涉及对集体成员权的侵害。如果将农户家庭的诚信积分与集体福利过度挂钩，将会严重损害集体成员的个人和家庭利益。如果因为没有遵守公共卫生秩序或没有遵循移风易俗倡导就失去基于集体成员权所应当享受的集体权益，这显然也违反了乡村治理能力建设所应该秉持的公共规则精神。

在诚信积分制实践中，因为过度追求治理目标的达成，连带责任在设置上也存在过度连带、责任泛化的问题，将基层治理能力建设和个人权利保障置于对立的境地。因此，对于乡村社会诚信建设中连带责任机制的适用范围，应当从制度上予以明确和完善。

第一，明确村级组织在诚信积分制实施上的权力范围。诚信积分制中奖惩规则的作用范围应该仅限于乡村社会内部，而不应干预和介入乡村社会之外的权利关系。在需要村级组织为涉及村民个人发展利益的事项提供相关证明时，也应该仅限于个人社会信用表现的综合评定，以此来为有关部门的行政审核、行政确认提供基础信息，而不是直接限制和损害村民的权益。

第二，建设村级诚信积分制与基层行政系统之间的衔接机制。在涉及个人和家庭重要发展利益的事项上，村级诚信积分制当然可以发挥作用，并通过连带责任机制产生治理效能。但是，这种连带责任机制要具有适用性，还需要与国家正式的行政权力体系形成有效对接，在行政力量推动下，增进乡村社会诚信建设的规范性。

第三，完善与连带责任机制相关的村规民约备案审查制度。需要完善村规民约备案审查制度，乡镇政府和县级民政部门应定期开展核查，以降低连带责任机制在适用性上的法律风险、政策风险。在此基础上，还需要加强村规民约的合法性审查，以提高村规民约实施机制的合规性。同时，需要对政策中涉及村规民约的条款予以排查，厘清法律、政策与社会规范之间的制度边界。国家司法机关也要在司法审判中对村规民约的适用性提供更为完善的司法解释，为乡村社会诚信建设中连带责任机制的运用提供有力的法治保障。

六、结论与讨论

乡村治理现代化进程中，基层治理公共性的构建是必须直面的重要命题。本文研究发现，在乡村社会诚信建设中，连带责任机制表现为治理效用导向的利益连带，通过积分制实践，强化了社会治理事务之间、家庭成员行为责任之间的利益关联，提升了基层治理的公共性。基层治理中的社会诚信建设在制度设计上，看似采取了新兴的诚信积分制的治理方式，却在制度设计之初就将带有传统治理意味的家户制置于连带责任机制的核心位置。乡村社会诚信建设中诚信积分制的实践表明，新时期的社会治理在引入标准化、规范化制度方案的同时，应该认真对待并激活治理的本土资源，并且要注重从本土资源中获得能够使政策扎根的社会因子。任何顶层设计方案，都需要在基层社会中获得内生性的支持，才可能拥有持久的生命力。这就需要在社会治理体系建设中形成对有助于政策激活的本土资源的制度自觉，不仅要有效发掘这些本土资源，而且要对其予以充分尊重，让本土资源能够在治理现代化的进程中获得维系、滋养和生长。 （来源：中国乡村发现网转自：《中国农村观察》2022年第6期）