周立等:工农城乡关系的历史演进、时代特征与未来展望

周立 汪庆浩 罗建章（《中国乡村发现》学术委员、中国人民大学农业与农村发展学院教授；中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生；中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生）

构建新型工农城乡关系、加快农业农村现代化是走中国特色社会主义乡村振兴之路的应有之义。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年计划规划和二〇三五远景目标的建议》提出：“强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化。”当下，站立城乡中国的历史基点上，正确看待和理解新中国成立以来城与乡、工与农互动关系的基本逻辑，有助于把握当前中国城乡工农关系的时代特征，对构建新型工农城乡关系、全面推进乡村振兴具有重要意义。

自新中国成立以来，工农城乡关系经历了从分离到缓和再到转型，最后到融合的深刻历史变迁。其中，从要素配置的视角能够更系统地理顺工农城乡关系，准确地把握工农城乡关系的变化逻辑。本文沿袭要素配置的视角，将工农城乡关系的历史演变分为四个演进阶段。

（一）重化优先，乡村贡献的“大抽取”阶段（1949—1978）

新中国成立，百废待兴。国际环境仍然十分严峻，列强环伺，实施重化优先的工业化战略势在必行。重工业是典型的资本密集型产业，仅依靠工业部门自身难以满足其基本的原始积累需求，因此这一重担便落在了农业部门上。在“以农业为基础，以工业为主导”的指导思想下，国家在 20世纪 50年代构建了包括财政、金融、价格和科学技术在内的较为完整的政策体系，推动以重工业为中心的“倾斜发展战略”的实施。

一方面，实行统购统销制度、人民公社制度、户籍制度以及工农产品“剪刀差”等制度安排，通过工农产品不能进行对等交换的方式，将农业农村的资源和经济剩余不断输送到城市，保证了国家工业化的资金来源。从 1953年开始实行统购统销到 1978年改革开放，二十多年间国家以工农产品“剪刀差”的形式从农业提取的经济剩余高达 6000亿元～8000亿元。其中，严瑞珍等研究表明，1978年是新中国成立后工农产品价格“剪刀差”最严重的一年，绝对量为 364亿元，相对量为 25.5%。换言之，农业部门新创造的价值的 1/4都以“剪刀差”的形式流出了农业部门。工农城乡的“剪刀差”直接导致了巨额生产要素流出农业农村领域，进而造成了城乡关系的严重倾斜和农业农村自我发展能力的丧失。同时，农业人口-非农业人口的户籍制度限制了劳动力的自由流动，加剧了城-乡、工-农对立的二元结构体系。

另一方面，金融机构为国家工业化和城市化扮演储蓄动员机器角色，行政主导的金融体系快速建立起来，开展了由社会主导转向行政主导的“行政捕获”。处于国家垄断下的金融体系像抽水泵一样不断汲取农村资源，输送给城市和国家工业部门，金融资本这一生产要素呈现出极不对等的流动。据统计，1953—1979年，农村信用社在农村地区吸收存款累计达到1941亿元，而农村得到的贷款仅为 530亿元，资金由农村流向城市的比例高达 73%。

在“大抽取”时期，中国在很短的时间内，从无到有建立起一整套现代工业基础。国家对农村经济的汲取，运用一套紧密交织、无所不在的金融体系进行金融抽取，并配合严重扭曲劳动力、商品和资本价格，虽然推动了重工业优先的国家目标的实现，但是也造成了产业结构的不平衡，农民生产积极性受到极大抑制，生产力发展停滞不前，形成了相互对立的城乡二元结构体系。

（二）以工促农、城市优先的“大缓和”阶段（1978—2003）

1978年 12月党的十一届三中全会召开，农业部门向工业部门的单向流动状况有所缓和，并从以下四个方面改变了原有的“大抽取”体制，推动了城乡、工农之间要素的相互流动。家庭联产承包责任制是打破“禁锢”的开始。包干到户调动了农民的积极性，极大解放了农民的生产力。户籍制度松动冲击了城乡之间的壁垒。农民可以自带口粮进集镇落户，“农转非”政策的出台促进了农村劳动力在城市之间相对自由地流动，农民“离土不离乡”到“离土又离乡”的转变已经开始。越来越多的农民工进城务工，或者跨市跨省务工，促进了城镇和农村的全面发展。粮食流通制度改革是农产品自由交易的先导。统购统销制度的正式解体，促进了农产品的自由流动。农产品流通体制改革改善了小农户与大市场的对接，拓宽了农民的收入渠道。乡镇企业兴起成为乡村经济发展的主力军，促进了农村剩余劳动力的“就地吸纳”，在增加农民收入，打破农村传统的单一所有制结构、产业结构和收入结构，以及促进小城镇发展方面发挥了重要作用。

在以工促农、城市优先的“大缓和”阶段，对内改革、对外开放是主要特征。家庭联产承包责任制的推行是中国农村改革的“引线”。中国的经济改革也是采取“农村包围城市”的战略，率先在农村展开，其后迅速拓展到城市，相继开展了农产品价格、城乡户籍管理制度等一系列改革。在此期间，工农城乡间的要素配置效率得到提高，推动了农业增产和农户增收。1979—1983年的 5年里有 4个年份农民人均收入增长速度超过 10%，是历史上的最好水平，城乡居民收入差距不断缩小，城乡关系出现“实质性”缓和。不过，随着改革的中心从农村转移到城市，各种资源又逐渐偏向城市，城市集聚生产要素的能力增强，工农城乡之间在发展基础和比较优势之下又开始拉开差距，不仅表现在城乡居民收入上，还表现在城乡之间基础设施和公共服务差异较大。制度化的城乡二元结构所积累的各种问题集中表现在农业、农村、农民领域。至此，如何解决“三农”问题、推动工农城乡关系转型被提上了政策议程。

（三）以工补农、以城带乡的“大转型”阶段（2003—2012）

随着改革开放的进一步深入，我国开启了建设小康社会的发展目标。“小康不小康，关键看老乡”，发展不充分、不平衡导致的农民收入增长停滞和城乡、地区收入差距扩大等问题引起了各方重视。其中，“三农”问题的主要症结还在于农村劳动力的大量剩余。因此，如何推动农村剩余劳动力转移成为解决“三农”问题的关键。因此，2003年《农业部关于做好农村富余劳动力转移就业服务工作的意见》出台，国家通过加强富余劳动力转移就业服务工作、职业技能培训及保障外出农民的土地权益等方式，促进了农村富余劳动力的非农就业，农村人均收入水平有所提高。此外，国家以打造“小城镇”为着力点，作出户籍制度改革的创新尝试，吸引更多的农民进城，工农城乡关系进入了转型阶段。

2006年，国家全面取消农业税，农业补贴政策、提升农村公共服务水平政策、农村社会保障政策等一系列“以工补农、以城带乡”的政策措施开始逐步推行。城乡统筹发展的政策和制度体系初步形成，标志着国家逐渐加大对农村的资源投入，实现“城从乡取”到“城向乡予”的历史性变革。以资本要素为例，国家通过财政的方式大力支持农业农村发展。2003—2012年，中央财政“三农”投入累计超过 6万亿元。从总量上看，2003年的中央财政“三农”投入是2144亿元，2012年达到 1.228万亿元，10年间增加约 5倍；从增长速度上看，从 2003年到 2012年的年均增长高达 21%，高出同期财政支出年增长率 4.5个百分点。从投资比重上看，“三农”投入占财政支出的比重在 2013年是13.7%，到 2012年已经占比 19.2%，接近 1/5。2003—2012年，恰好也是新农村建设如火如荼的 10年，农村实现了“改头换面”。这 10年，农村基础设施逐步完善、公共服务水平日趋提升、农民收入大幅度提高，城乡差距逐渐缩小，城乡公共服务格局和城乡关系朝着“良善”方向发展。

（四）乡村振兴、城乡互动的“大融合”阶段（2012年至今）

党的十八大以来，城乡统筹发展取得长足进展，城乡工农关系得到明显改善，标志着工农城乡关系进入了“大融合”阶段。党的十八届三中全会也明确提出，加快破解城乡二元结构，形成“以工带农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”的新型工农关系，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。党的十九大报告对于工农城乡关系的进一步调整具有里程碑意义。会议将工农城乡关系的政策取向定位为“城乡融合发展”，同时提出以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为总要求的乡村振兴战略，这表明了城乡融合发展的体制机制和政策体系的初步确立。接着，党的十九届五中全会对工农关系提出了更高的要求，会议指出要推动形成“工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣”的新型工农关系。由此可见，我国工农城乡关系历经了“城乡统筹”到“城乡一体化”，再到“城乡融合”的动态演进过程。

城乡间要素的双向流动日益频繁。首先是信息和数据等新的生产要素借助互联网、大数据等新型技术进入乡村，农村电商蓬勃发展即是例证。2021年中国农村电商市场规模达到37 211.05亿元，同比增长 17.93%。随着农村网络基础设施不断完善，农村网民规模不断扩大，2022年农村电商的规模有望突破 4万亿大关。此外，大数据、人工智能、区块链等新兴技术，在农业发展、农村金融和乡村治理等领域的广泛应用，破解了乡村发展的诸多瓶颈。其次是人才下乡，2021年返乡创业的人数超过 1100万，比上年增加 110多万，带动农村新增就业岗位超过 1000万。就脱贫攻坚来说，全国累计选派 25.5万个驻村工作队、300多万名第一书记和驻村干部，同近 200万名乡镇干部和数百万名村干部一道奋战在扶贫一线。最后是中央仍在不断加大财政“三农”投入。根据财政部统计数据，2016—2019年 4年间全国财政一般预算中，包括农业农村相关支出 6.07万亿元，年均增长率 8.8%，高于全国一般公共预算支出平均增幅。2021年开始，每年超万亿资金投入乡村振兴，重点用来保障国家粮食安全，支持乡村基建和公共服务、现代农业发展等。

随着城乡要素互动的日益频繁，城乡融合发展取得了跨时代的成效。从城乡收入差距的视角来看，2014年以来，我国农村居民人均可支配收入年均增加近千元，其增速连年高于 GDP增速和城镇居民人均可支配收入增速。2021年，农民人均可支配收入达到 18 931元，比上年名义增长 10.5%，扣除价格因素，实际增长也达到了 8.1%，实现城乡收入的绝对差距和相对差距“双缩小”。全国第七次人口普查的数据显示，我国城镇常住人口为 901 991 162人，城镇化率达到 63.89%，同 2010年第六次人口普查相比，城镇人口增加 236 415 856，城镇化率上升14.21%。与之同时，户籍城镇化率也提高到 45.4%。在全面乡村振兴和乡村建设行动的推进下，我国将在工农城乡的“大融合”新阶段中实现高质量发展。

工农关系经历了重化优先、乡村贡献的“大抽取”阶段，以工促农、城市优先的“大缓和”阶段，以工补农、以城带乡的“大转型”阶段以及乡村振兴、城乡互动的“大融合”阶段。工农之间不同的互动模式很大程度取决于当时的时代背景。如何看待当前的工农关系，还需对当前中国社会的时代特征及工农互动的时代特点具有清晰的把握。

（一）“乡土中国”到“城乡中国”

按照费孝通在 20世纪 40年代的概括，中国几千年来的本质特征是乡土性。“乡土中国”有三个基本内涵：第一是乡村人数占绝大多数，第二是农民生产生活不离土，第三是社会生活的落叶归根处是乡村。1949年新中国刚成立的时候，中国城市人口的比例只有 10.6%，89.4%的人都生活在农村；改革开放时，城市人口上升到 17.8%，仍然有 82.2%的人生活在农村。经过四十年工业化和城市化的快速推进，费孝通提到的“乡土中国”的三个内涵已经悄然变化。

首先，城乡人口比例已经发生翻转，乡村人口不再占绝大多数，而是城乡各半。根据国家统计局发布数据，2021年末，我国常住人口城镇化率达到 64.72%，比 2020年末提高 0.83%；户籍人口城镇化率也达到 46.7%，同比增长 1.3%。显然，无论采取何种计算方式，城镇人口占全国总人数的比例仍然很高，城乡“对半分”的格局基本成形，且相当长一段时间内不会改变。所以，现在我们看中国，不仅要看到乡土中国，也要看到城市中国，这就是我们将长期所处的过渡时期 ——城乡中国。

其次是收入结构，农民生产生活不再全部寄托于土地，出现了许多的“离土不离乡”“离土又离乡”的农民，其收入结构也变得更加多元化。经过多年的劳动人口转移，2.86亿农民进城务工，成为“农民工”，或者在沿海地区继续务农，成为“农民农”。农业收入不再是农民的主要收入来源，非农收入占可支配收入的比例超过一半。就外出务工人员而言，第一代农民工还是对土地和农村社区有着割舍不断的感情，他们中大多数人最终都会回到农村。但 21世纪以来，超过一半的“农二代”成了农民工的主力军。他们虽然保持了农民身份，但离乡、离土后与土地和农村社区的关系较为疏浅，不像父辈在农忙时还会回乡做农务，他们中有 90%左右的人从来没有从事过农业生产活动。他们是实实在在的“离土又离乡”，而且从事的职业也更多倾向于制造业和服务业，还有部分技术性工种、自营劳动或作为雇主生产经营。制度化了的“半工半农”，使得越来越多的农民在收入上越来越不依赖于土地，而是“两条腿”甚至“多条腿”走路。

最后看居住结构，社会生活的高度流动使城乡往来更加频繁。城乡往返的候鸟式生活和乡土情怀，使得“农一代”通常是城乡两栖，从流而不迁，到流而复返。但“农二代”面对着高度流动和日益分化的农村，以及特殊的留守经历，存在着双重脱嵌。第一重脱嵌是“传统型脱嵌”，“农二代”在空间上已经脱离了农村社会，在感情认同上对农业生产、农村生活、农民身份等都无特殊感情，客观上的关系纽带和主观上的情感认同都已经脱离传统的乡土中国。第二重脱嵌是“现代性脱嵌”，因为城乡二元结构带来的弊端，使得他们在城市的就业、住房、教育、社保、公共服务等方面享受不到同等的待遇，还是难以融入现代的城市制度安排。近 3亿的农民进入城乡两栖的生活状态，加上人口的高度流动，也显示着中国传统乡土、中国熟人社会描述的“终老是乡”一去不复返了。

以上三个特征的转变，让我们意识到中国社会已经不再是费孝通意义的“乡土中国”，而进入了“城乡中国”新阶段。城乡中国的新格局，使我们在解决城市问题时离不开乡村，解决乡村问题时离不开城市。在城乡中国时代，城乡要融合、乡村要振兴，就必须要在城乡良性互动中找到新出路。

（二）城与乡、工与农频繁互动

在经济社会发展的过程中，城乡互动指的是在城乡之间、不同产业之间，资源、资金、技术的有序流动和优化组合。城乡之间的频繁互动显然提高了城市和乡村经济运行的效率与质量。在城乡二元体制作用下，资源配置效率主要取决于劳动、资本和土地在城乡之间的自由流动程度。而纵看中国城镇化高速发展的历程，我们可以得出一个基本结论，即劳动力、资本和土地从乡村流向城市是其基本特征，也是高速城镇化的主要驱动原因之一。城乡生产要素的高频率交流、融合是当前工农关系的显著特征。当前，资本一直在下乡、部门一直在下乡，从下乡速度到下乡规模都在不断增大，离家到沿海地区打工的劳动力部分开始返回内地，乡村的经济活动变化刺激建设用地需求激增。在城乡中国和供给侧结构性改革进一步深化的背景下，城市和工业生产过剩的产能需要农村广阔市场的消化吸收，农民和农业也要以城市的消费需求为导向调节生产。城乡间的互动不再是农村农业单向地给城市提供农产品，城市的工业品也开始加速下乡，城乡互动在商品互需、产品互换、资源互流的过程中不断地迈向良性循环。

（三）城与乡、工与农分工有序

随着城乡互动的程度加深，大城市、城镇和乡村的功能都呈现出独有的特征，三者的分工也越来越清晰、明确。在城乡中国时代，城市持续发挥着人才、资金、科技、知识、产业、创新等要素集聚的作用，也始终扮演着增加就业机会和提高城乡居民收入的重要角色。这些年城市化的加速，也逐渐形成“城市带”“城市群”“城市圈”等新的发展模式。反观乡村，其在城乡中国时代进一步分化，离城市较远的乡村注重深度挖掘当地的历史、文化产业资源，乡村历史和文化在“逆城市化”的潮流下开始复活、振兴；城乡之间的城镇，则相当于城市的“后备场”，承接了许多城市功能，包括产业转移、人口转移等，成为城乡之间的过渡地带。在未来很长一段时间里，城乡的产业结构、业态还会不断调整，朝着可持续的方向发展，城市主要依托人才和技术发展高精尖产业，乡村主要依托自然环境和农业多功能性发展休闲康养产业。农业则继续推进一二三产业融合，搭建好农业现代化的桥梁，朝着高值农业方向转型。

（四）城与乡、工与农文明共生

在人们一直以来的思想观念和现代文明的话语体系中，城市和乡村之间似乎天然存在一层厚厚的壁垒，甚至是明显的“高”与“低”之分。城市往往代表着文明和进步，乡村却总是意味着落后和愚昧。然而，事实并非如此。我们对城市和农村的认知通常是近代一两百年来形成的，实际上，将视野拉长来看则可以清楚地认识到，乡村并不总是落后的代名词，先进也不是城市的专属。乡村与城市之间不是非黑即白、非此即彼的先进与落后的关系。城市携带着人类发展的文明和信息，相比之下，乡村犹有过之。城和乡已经形成“你中有我，我中有你”的“命运共同体”。城与乡是不可分割、相互不可替代的。不平等的城乡关系没有消灭乡村文明，反而暴露出城市文明的诸多弊病。生活在城市里的人常常“吐槽”空气差、水质差、交通堵等问题，其生活和工作皆因此而受到影响。当“城市病”折磨着“城里人”时，主动到乡村去寻找自然文明的慰藉成了大多数人闲暇之余的选择。土特产、农家乐、民俗、乡村旅游等的需求逐年增加，实际上是城市文明对乡村文明的呼唤。人们也开始逐渐意识到，城市文明和乡村文明之间不是高与低、优与劣的关系，它们只是两种不同的文明形态，但都是人类社会发展所必不可少的。在城乡中国时代，城市文明与乡村文明更加体现出相互需要、互为补充的关系，共存与呼应是基本特征。城市和乡村两种文明共生共融发展，推动着城市和农村的进步、繁荣。

城和乡是中国的两副面孔，城市建设和乡村建设如同车之双轮、鸟之两翼，不可偏废。在今后的很长一段时间内，农村人口仍将大量存在，而且在 2050年之前，很可能进入城乡均衡互动的稳态。二元结构是中国长期存在的基本国情。我们不能因为搞现代化而把农村“化”掉。城乡融合也不是要消除二元结构，而是变恶性的抽取型、隔离型二元结构为良性的互助性、开放性二元结构。

没有城乡的分割和对立，就没有城乡的融合，城乡融合概念的提出具有特殊含义。城乡融合发展，就是将城市和乡村的发展统筹起来，也是将城乡视为一个有机整体来考虑。其本质内涵就是，城乡基于开放、公平、公正的制度和政策，进行资源共享、优势互补、相互增益、共同繁荣，在畅通国内大循环中推进城乡双向开放。城乡融合也势必会推动城市居民和农村居民的物质生活与精神文明走向一个新的高度。城乡中国和城乡融合的目的不是要完全消灭农村或者城市，而是要减少或者清除制约城市与农村发展、互动的壁垒，为城乡之间的要素流动和优化人力资本、金融资本、技术、信息等资源的交流配置以及共享利用，提供畅通的渠道和有效的路径。

城乡中国是个“大场域”，在推进县域城镇化的政策背景下，城与乡如何在其中进行良性互动，即如何构建“工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣”的新型工农关系，事关现代化强国建设，对于当前和未来经济社会发展具有重要的理论和现实意义。坚持农业农村现代化，全面推进乡村振兴是大方向，提升农村三产融合水平、实施乡村建设行动、深化农村改革是具体实现路径。

第一，提升农村三产融合水平实现工农互促。工农互促的城乡关系要求农业与工业、服务业相互促进，即农业的现代化、标准化和集约化为工业和服务业提供坚实基础；工业和服务业为农业提供价值增殖渠道。产业兴旺是乡村振兴的重点，也是解决农村一切问题的基本前提。通过“合纵连横”农村一二三产业融合，顺应农业供给性结构性改革，实现农业与现代产业之间要素跨界配置，拓宽农民增收渠道，缩小城乡收入差距。切实落实好各项扶持措施，尤其是一些特殊的产业扶持政策，引导城乡产业结构重组和互动，在城乡产业的相互转移和重构中实现经济的良性运行。

第二，实施乡村建设行动实现城乡互补。城乡互补的工农关系要求城市与乡村在差异化定位和功能性互补中发挥各自的“比较优势”。乡村的人居环境、基础设施、公共服务等较城市都还有待改善。这也是新农村建设以来，时隔多年，2021年中央一号文件又重提乡村建设行动的重要原因，实施乡村建设行动的目的就是为了减小和弥补乡村与城市之间的差距和短板。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五远景目标的建议》提出，“统筹县域城镇和村庄规划建设，保护传统村落和乡村风貌。完善乡村水、电、路、气、通信、广播电视、物流等基础设施，提升农房建设质量”。通过乡村建设行动来打造美丽宜居的乡村，充分发挥出乡村的优势，吸引城市人口回流，进一步促进城乡之间资金、技术、人才等要素的有序整合和双向流动，实现城乡联动和互补。

第三，深化农村改革促进协调发展、共同繁荣。协调发展、共同繁荣的工农关系最重要的是改变固有的传统思维，破除二元结构带来的弊端，使得要素在城乡之间能够平等交换，公共资源能够均衡配置。城乡之间的基础设施要互通、服务要共享，从而实现城乡互补、融合发展和共同富裕。全面深化农村改革，重点还要在以下三个方面下功夫：一是农村土地制度改革要不断深化。土地制度改革要有“底线思维”，即始终坚持农村土地集体所有制、不搞私有化，坚持农地农用、放置非农化，做到农民土地权益归农民，同时积极推动“三变”改革，唤醒农村“沉睡的资源”，发展壮大农村新型集体经济。二是农村基本经营制度要不断完善。农村基本经营制度是党的农村政策的基石，也是符合社会主义市场经济发展规律的经营制度。我国是农业大国，也是小农占绝对多数的国家，在制定相应政策时也必须考虑到“大国小农”的基本国情。新型农业经营主体是促进小农户与大市场的有机衔接的重要载体，需要政府采取更多的政策措施去进一步培育。同时，完善小农户与新型经营主体之间的利益联结机制，保障农民集体发展权，形成新的农业农村发展格局。三是农业支持保护制度要持续创新。制定落实一系列惠农政策，从增加总量、优化存量、提高效率三个方面推动农业高质量绿色发展，从拓宽来源、完善机制、创新方式三个方面促进农村金融更好地服务“三农”各环节。深化农村改革的成效决定着城乡协调发展、共同富裕的工农关系的成败。（来源：乡村发现转自：乡村建设研究 微信公众号）