[产业策略] 解安等:新型城镇化:十年总结与远景展望

解安 林进龙（清华大学马克思主义学院长聘教授、博士生导师，清华大学城镇化与城乡统筹研究中心副主任；清华大学马克思主义学院博士研究生）

马克思指出：“现代的[历史]是乡村城市化”。[1](P131)“乡村城市化”一方面使人类社会突破了前现代化时期的地域局限性和坚固的旧生产方式，从而创造了前所未有的物质财富。另一方面，也带来城市发展的继发性问题和反思现代性困境的空间。这突出表现在，现代城市的建构以物的依赖关系为基础，不仅把自然作为支配、控制和征服的对象，而且把人的物质生活格式化为“屈从于分工、屈从于他被迫从事的某种活动”[2](P556)，导致现代社会陷入人与人对立、人与自然对立、人与自身对立的全面危机。“乡村城市化”在这里呈现的两种不同景观，既反映了现代性批判的自觉意识，也包含着实现文明变革的某种想象。在这一意义上，城市化或者说城镇化模式的选择从根本上说是人类社会需要一个什么样现代化的发展命题。

中国特色社会主义城镇化道路同样经历了曲折的探索历程。改革开放之初，面对生产力水平低下挑战，借助社会主义初级阶段理论的锻造，以城市经济体制改革为核心的改革开放进程打开城市大门，大批农民涌入城市务工。伴随城镇化的快速推进，劳动力与资本、技术等生产要素的优化配置极大激活了中国经济活力。1978—2012年，我国城镇常住人口规模从1.72亿增长至7.19亿，城镇化率从17.9%上升至53.1%，城市数量由193座增加到657座；同期，全国居民人均可支配收入从171元增长至16510元，按可比价计算相当于每十年翻一番。改革开放带来的人口流动通过市场化改革释放了大量的人口红利，借助中国经济奇迹，反哺于民的财富增量为以生产要素为核心的“物”的城镇化模式赢得了一定时期的合法性。

然而，随着中国经济进入新常态，“三期叠加”的阶段性特征使依赖于经济高速增长解决社会矛盾的传统城镇化模式难以为继。过去被遮蔽的一些问题集中暴露出来：发展方式粗放，居民收入差距扩大，市民化滞后，城乡分割严重等等。根据国家统计局数据，2012年我国常住人口城镇化率高达53%，但户籍人口城镇化率只有35%，这意味着有2亿多的进城农民工面临着无法享受均等公共服务和市民权利的“玻璃门”现象。除此以外，还存在基本民生保障制度“碎片化”，地方政府过度依赖“土地财政”、 “撒胡椒面”式投资等问题。党和国家意识到，“粗放扩张、人地失衡、举债度日、破坏环境的老路不能再走了，也走不通了”，相反，“如果城镇化目标正确、方向对头，能走出一条新路，将有利于释放内需巨大潜力，有利于提高劳动生产率，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕，而且世界经济和生态环境也将从中受益”。[3](P590)在这一背景下，探索一条中国特色的新型城镇化道路越来越取得社会共识并上升为国家意志。

自2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次将“人”确立为城镇化的核心和中央城镇化工作会议提出“现代化的本质是人的现代化”、“解决好人的问题是推进新型城镇化的关键”以来，[3](P593-P594)我国城镇化道路由过去重视“量”的增长开始转向关注“质”的提升。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确提出要“走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路”。2021年党的十九届五中全会把新型城镇化作为2035年基本实现现代化的关键举措。2022年党的二十大明确把新型城镇化作为“着力推动高质量发展”的重要战略，强调要“推进以人为核心的新型城镇化”，“构建大中小城市协调发展格局”，“坚持人民城市人民建、人民城市为人民”。[4](P32)至此，中国特色新型城镇化道路已经走过了十年的发展历程。

相比以生产要素为核心的“物”的城镇化，中国特色新型城镇化道路无疑具有更为丰富的理论内涵和实践样态。站在新的历史方位，总结党的十八大以来我国新型城镇化建设进展，分析未来我国新型城镇化的发展进路，不仅有利于我们掌握历史主动，增强道路自信，也有利于推动新型城镇化高质量发展，从而更好地服务于社会主义现代化国家建设。基于此，本文将在总结新型城镇化建设的十年进展基础上，面向2035年基本实现社会主义现代化的远景目标，具体分析下一阶段新型城镇化应当如何展开以及需要完成什么样的历史任务，以期为未来中国新型城镇化高质量发展提供参考借鉴。

党的十八大以来，以人为核心、以提高质量为导向的城镇化建设不断向纵深挺进，走出了一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。

（一）人的城镇化建设创造历史性成就

长期以来，我国以经济增长为基础的晋升锦标赛模式，导致地方政府行为服从这样一种“政治理性”：重视经济增长和轻视公共服务。“物”的城镇化是这种政治理性的产物，具体表现为人口城镇化滞后于土地城镇化、市民化滞后于人口城镇化。据统计，2006—2012年我国城市建成区面积的年均增长率高达5.18%，远远快于城区人口规模的年均增长率（1.77%），土地城镇化速度相当于人口城镇化速度的3倍。党的十八大以来，在新发展理念的引领下，新型城镇化把人口作为发展的核心要素。2013—2020年，城市建成区人口密度快速下降趋势得到了有效遏制，土地扩张速度与城市人口增速之比下降至1.61，说明过去人口城镇化滞后于土地城镇化的现象得到了明显改善，新型城镇化有效扭转了过去“摊大饼”的粗放增长模式（见表1）。

忽视基本公共服务是传统城镇化模式的另一问题。由于公共服务支出与经济增长存在负向因果关系，[5]农业转移人口市民化成本抑制了地方政府作为的积极性，加之财权与事权分配失衡，导致市民化长期滞后于城镇化。2013年，党中央首提以人为核心的城镇化就是要求“把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”。[3](P592)新时代以来，随着城乡分割二元体制向城乡一体化方向演进，户籍制度、社会保障制度和财税金融制度等改革持续利好市民化进程。过去十年，我国逐步取消城区常住人口300万以下城市的落户限制，顺利实现1亿农业转移人口落户城镇；居住证制度全面实施有效保障了1.1亿未落户常住人口的基本公共服务；期间累计改造城镇棚户区约4000万套，城镇老旧小区惠及居民2000多万户；截至2022年底基本医疗保险已覆盖13.6亿人，农民工参加工伤保险超过9000万人，织就了世界最大的社会保障网。这些事实表明，过去十年我国在人的城镇化建设上取得了历史性的突破与成就。

（二）“四化同步”建设取重要突破

2011年我国城镇化率突破50%关口，达到51.8%，正式步入城镇中国时代。然而，受传统粗放型城镇化模式影响，随着城镇化水平提高，城镇化与工业化、信息化和农业现代化之间发展不协调的问题也逐渐暴露出来。具体表现在：（1）城镇化滞后于工业化。2012年我国人口城镇化率与工业化率（第二产业增加值比重）的比值为1.17，低于国际公认的合理区间（1.4—2.5），说明工业化并没有完全带动城镇人口集聚，城镇化水平与工业化发展阶段不相匹配，两者关系尚未理顺。（2）城镇化与信息化融合不够。2012年，我国城镇化率首次超过世界平均水平，达到53.1%，然而电信基础设施建设却低于世界平均水平，电子政务发展指数排名全球第78位，互联网普及率仅为42.1%，信息化建设显著滞后于城镇化。（3）城镇化反哺农业现代化有限。一方面，土地城镇化无序扩张导致农业发展面临耕地占优补劣问题；另一方面，市民化滞后导致人口城镇化对农村土地集约经营的促进作用并不明显，进城的农民工由于缺乏充足的生活保障因而害怕失去集体资产的收益权，不愿放弃土地。直到2010年，我国土地流转面积占家庭承包土地总面积比例仍不足1/8，农业劳动生产率亦始终低于世界平均水平。

党的十八大以来，“四化同步”成为现代化建设的核心内容。在四者关系上，新型城镇化作为载体和平台，承载着工业化、信息化的发展空间，带动农业现代化加快发展；反过来，工业化作为主动力，信息化作为融合器，农业现代化作为根本支撑，推动新型城镇化取得高质量发展[3](P612)（见图1）。过去十年“四化同步”发展成效包括：（1）城镇化与工业化实现协调发展。2021年，全国人口城镇化率达到64.7%，与工业化率的比值为1.64，处于合理区间，说明两者关系实现了均衡发展。这主要得益于新型城镇化道路坚持以人为核心，改变对“土地财政”的过度依赖，努力构建“产城人融合”模式，从而提高了对农村人口的吸纳能力。（2）城镇化与信息化深度融合。自2014年国家出台《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》以来，以数字与城市深度融合为特征的城镇数字化转型持续推进。 截至2022年6月，全国互联网普及率达到74.4％，累计建成5G基站185万个，全面实现了“县县通5G”，城市治理现代化得到极大发展。此外，数字经济深刻影响城市发展，涌现出平台产业（如阿里云）、互联网医疗（如平安好医生）、在线办公（如腾讯会议）、无人经济（如菜鸟驿站无人仓储）、共享经济（如共享单车）。2020年全国数字经济规模达到3.2万亿美元，数字经济渗透率达到23%。[6]（3）城镇化与农业发展的不平衡趋势逐渐好转。2021年全国第一产业从业人员占比22.9%，土地流转面积达到5.32亿亩（比2009年接近翻两番），农作物耕种收综合机械化率达72.03%。农业机械化的深刻历史变革，是工业化与城镇化对传统农业“再造”的结果，是城乡社会结构深层调整的表现。[7]随着农业机械化步入高级发展阶段，全国农业生产力得到迅速发展，2022年平均每位农民农业生产增加值有望达到6600美元，相当于2012年的两倍。

（三）城镇化空间布局持续优化

空间发展不平衡是新型城镇化着力解决的问题之一。党的十八大以来，我国城镇化空间格局与形态分布得到持续优化，取得了以下进展：

第一，东中西部地区城镇化失调现象得到扭转，区域发展更加协调。2010—2020年，东部、中部和西部地区的城镇化率分别从60%、44%和41%上升至71%、59%和57%，整体城镇化水平显著提高同时各地区城镇化率差异明显缩小。期间，全国各省份城镇化率的标准差从14.7下降至11.1，[8]说明各省份的城镇化建设差距进一步缩小。从农民工构成来看，2013—2021年全国外出农民工人口仅增加562万人，涨幅不到5%，说明县城对流动人口就业的吸纳能力有所增强。特别是，外出农民工的跨省流动比例明显下降，省内流动的外出农民工人口同期增长1175万人，远超562万人的全部增量，说明跨省外出的农民工不仅回流，而且新增的外出农民工也倾向于省内就业。这一现象在中部和西部的地区反映得最为明显，为中西部地区城镇化建设奠定了重要的劳动力资源基础（见表2）。

第二，以城市群为主体的城镇化空间格局基本形成。2020年，我国19个城市群的空间面积约300万平方公里，常住人口规模约11.5亿人，创造的地区生产总值高达90万亿元，相当于以1/3的国土面积承载全国八成以上人口，产出近90%的国内生产总值，说明城市群作为新型城镇化的主体空间形态，已经深刻影响了中国的经济社会发展格局。其中，长三角、珠三角和京津冀城市群国际竞争力明显提高，成为中国参与国际竞合的主要阵地，特别是长三角城市群的经济体量约占全国1/4（与印度相当），业已成为世界第六大城市群。此外，“两横三纵”城镇化战略格局已基本形成，经济带内部以及经济带之间的发展差距呈现缩小趋势，人口与经济分布的匹配程度明显提高。[9]

第三，城乡要素双向流动的空间格局初步形成。过去十年，我国在解决城乡要素流动的体制性障碍上取得了重要突破。比如，将城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩，探索建立城乡统一的建设用地市场，加强城市工商社会资本下乡，鼓励农村集体经济组织以入股等方式参与城中村改造，等等。随着城镇化进程不断推进和农村改革持续发力，我国城乡居民收入相对差距也在缩小。2021年，农村居民人均可支配收入达到18931元，比2012年增长126.7%，显著高于城镇居民可支配收入的同期增速（96.5%），城乡居民人均可支配收入之比从2.88下降至2.50。

（四）城镇化的绿色转型迈出坚实步伐

传统粗放型城镇化维系经济高速增长的同时也使自然资源和生态环境的承载力面临严峻考验。基于此，新型城镇化建设强调“把生态文明全面融入城镇化进程”，“集约节约利用土地、水、能源等资源，强化环境保护和生态修复”。[10]从图2可以看出，党的十八大是我国从工业文明转向生态文明的一个重要节点。党的十八大以来：（1）我国森林覆盖率（占土地面积比重）继续保持上升态势，2020年达到23.04%，远超2014年《新一轮退耕还林还草总体方案》目标；（2）我国淡水资源消耗占可利用淡水资源的比重呈“倒U型”下降、可再生能源消耗占总消耗能源的比重呈“U型”上升、碳强度（Carbon Intensity，这里以每消耗1Kg石油排放的CO2衡量）呈“倒U型”下降，资源利用效率提升显著。难得的是，这些指标的改进是在城镇化和工业化快速推进背景下实现的。这说明中国新型城镇化建设已经迈入了绿色转型的生态文明阶段，绿色发展、循环发展和低碳发展确实迎来了重要的拐点。

（五）文化建设成为城市更新的重点

传统模式的城镇化进程对文化建设的忽视表现在两个方面：一是以粗暴的方式对待乡村文化，企图通过移植城市特征来完成对乡村社会的改造；二是城市公共生活空间建设“千城一面”，城市文化沦为工商业的附属品，单一化城市规划思路严重消解了城市文化生活的丰富可能性。党的十八大以来，文化生产力对推动城镇化转型发展的作用日益受到重视，成为城市更新的重点。一方面，乡村文化资源得到了更好的开发与保护。例如，2000年、2010年和2020年，我国自然村数量分别为363万个、273万个和236万个，2000—2010年减少90万个，2010—2020年减少37万个，自然村落消失速度得到明显遏制；再如，2014年肇始于浙江、此后迅疾向全国推广的“特色小镇”模式通过“地方性”再造，传承历史文脉和保护民族特色的同时集聚增长要素，有效推动了城镇化创新发展；另一方面，城市文化生产和消费的多样性得到极大激活。除了历史景观和非物质文化遗产等文化生态与旧城改造和新城开发更加协调以外，新兴文化消费市场也得到了进一步的拓展。比如，“文化创意+农业”的融合发展模式催生出“玻璃西瓜”、“刻字寿桃”等高附加值的文创产品；再如，从“赛博空间”、虚拟世界再到“元宇宙”，数字文化生产“异军突起”，深刻改变了文化消费的场域，成为城市文化产业的新增长极。

从现在到2035年，全国人民的奋斗目标是基本实现社会主义现代化。由于我国已进入城镇中国时代，现代化建设能否取得新的历史性成就，将很大程度取决于新型城镇化的推进水平及其质量，因此，未来我国城镇化规划必须服务于2035年远景目标安排。总体上看，中国需要在过去十年成功经验的基础上，坚持走“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”的新型城镇化道路（见表3）。

（一）坚持以人为本，充分发挥城镇化的共同富裕效应

共同富裕是社会主义的本质要求，也是千百年来中国人民的最大期待。根据国家规划，2035年共同富裕需要取得更为明显的实质性进展，人均GDP要达到中等发达国家水平，相当于在2020年基础上翻一番，达到2—2.5万美元。一般认为，经济潜在增长率主要由劳动力、资本和全要素生产率因素决定。我国面临的形势是：（1）预计我国65岁及以上老年人口比重将在2035年甚至更早达到20%，提前步入超级老龄化社会，届时劳动力因素对经济增长的贡献将不断下降甚至转为负面冲击；（2）随着资本存量持续增长，边际收益递减规律会削弱资本对经济的拉动作用，2013年至今资本形成对我国经济增长的贡献始终比消费贡献低约20个百分点。因此，提升全要素生产率将是提高未来我国潜在产出的关键。

笔者认为，未来影响我国全要素生产率走势的核心变量有两个：一是技术创新，二是人口城镇化。但目前，新一轮科技革命对经济增长的影响程度还充满不确定性，相反，国家规划对城镇化建设则具有显然和直接的影响。有研究按成功跨越“中等收入陷阱”经济体的各生产要素变化规律设定我国经济走势，其乐观结果是2035年我国的人均GDP只能达到2.2万美元（悲观结果是1.4万美元）。[11]在相同发展阶段上，中国与这些少数跨越“中等收入陷阱”的经济体（如日本、韩国、新加坡、中国香港）相比，最大的差异就在于人口城镇化水平。2021年我国人均GDP达到1.2万美元，在相同产出水平上，韩国与日本的城镇化率分别比我国高出12.8%和5.6%。人均GDP从1.2万美元向2万美元跨越的过程中，韩日两国的城镇化潜力十分有限，韩国10年时间仅提升3.5%，日本14年时间仅提升6.1%。对中国来说，如果每年以接近于1个百分点的速度提升城镇化水平，那么到2035年将达到75%，而这一水平仍然要低于2004年的韩国（81.0%）和1982年的日本（76.4%）。因此，对中国来说，未来一段时期城镇化的潜力仍然十分充足（见图3）。

城镇化建设的共同富裕效应表现为两点：一是“共同”效应，城镇化是促进农业人口转移和实现城乡一体化发展的主要途径。二是“富裕”效应，城镇化率提高的过程既是结构优化和要素升级的过程，也是投资需求和消费需求增长的过程，因而会拉动经济增长。有测算显示，仅仅由于城镇化率的提高，2030年和2035年居民消费需求将分别净增2万亿元和4万亿元。[12]但这个消费需求能否顺利变现，不仅取决于城镇化的水平，还取决于城镇化的建设质量。正如前文所述，随着城镇化不断推进，我国城乡居民收入相对差距持续缩小。然而，我国城镇化带来的城乡收入分配改善状况并没有实现预期程度的居民消费水平提升。自1994年全国取消户籍制度与粮食供应制度的挂钩关系、迎来新一轮“乡—城”人口迁移流动浪潮以来，我国家庭消费支出份额并未实现预期幅度的增长。这可以从1995—2019年我国家庭消费份额从49.8%下降至38.8%的现象中得到印证（按购买力平价计算）。学界对中国消费不足现象的一个普遍解释是农民工消费信心不足使其储蓄意愿更强，导致城镇化进程中的消费需求没能得到相应提振。[13]因此，要提高未来我国的经济潜在增长率，必须协同推进农业转移人口的市民化进程。这不仅事关城镇化质量，而且关系到2035年远景目标能否顺利实现。

那么，未来我国的城镇化率目标如何设定合适呢？笔者认为，2035年常住人口城镇化率达到75%比较合理。预计2035年中国人口为13.5亿，要实现75%目标，2021—2035年“乡—城”净转移人口需要达到1.35亿人，相当于年均转移超过800万人。这里不设定2035年户籍人口城镇化率目标，原因是随着户籍制度改革深化，2035年以前应当逐步剥离与户籍挂钩的公共服务和社会保障等权益，还原户籍制度的人口登记功能。考虑到2020年全国还有2.61亿城镇常住人口未取得城镇户籍身份，相当于2021—2035年全国需要实现近4亿人口的市民化。面对每年2600万体量人口的市民化任务，未来工作应遵循存量式改革和增量式改革并举的原则。一方面消化吸收已在城镇定居、落户意愿较高且与城镇融入较好的这部分存量人口；另一方面以县域为载体，渐进实现其余农村剩余人口的城镇化。

（二）推进“四化同步”，着力建成现代化经济体系

随着“乡—城”人口大规模转移，未来中国将面临如下经济社会形势：（1）城市第二产业、第三产业建设要求更加复杂。消除绝对贫困之后，扩大中等收入群体和促进低收入人口增收成为实现共同富裕的两个基本政策路径。预计未来1亿“乡—城”转移人口属于这两类政策群体。由于中等收入群体和低收入人口的人力资本特征差异较大，因而就业结构特征也表现出明显的异质性。扩大中等收入群体的途径主要是抓住后工业化阶段的产业转型升级红利，促进低收入人口增收则需要依靠工业化阶段的非农产业就业。这要求我国建立同时满足两个政策路径的经济体系，而不能简单遵循经济结构递进演变的循序规则。（2）农村第一产业升级需求更加迫切。预计2021—2035年“乡—城”转移人口的70%属于劳动年龄人口（约9500万人），期间农村65岁及以上老年人口比重将不断迈向35%，倒逼农业生产现代化加速和调整乡村一二三产业结构。因此，未来我国现代化经济体系建设必须紧密结合城镇化进程及其对城乡人口特征的影响。具体来说：

一是工业转型升级要满足“产城人”融合发展要求。自2013年我国第三产业增长值比重首次超过第二产业以来，这一趋势还在继续，表明我国产业结构正在持续优化，但也要注意产业转型升级可能会扩大贫富差距的风险，同时也要重视第二产业对中西部地区低收入人口的吸纳功能。虽然目前我国农民工就业结构呈现出第二产业比重下降、第三产业比重上升趋势，但从职业类型来看，制造业和建筑业对农民工的就业容纳能力仍然占到二分之一左右（见表4）。预计随着我国推进新型工业化，到2035年全国第二产业比重将下调至30%左右，但中西部地区可以比整体水平高出5—10个百分点。在此过程中，一是要引导制造业与服务业形成资本良性循环，避免经济发展“脱实向虚”；二是要创造条件，促成东部沿海地区有市场、有效益的劳动密集型产业优先向中西部地区（而非海外）转移。

二是要发挥信息化对扩大中等收入群体的积极作用。2035年，我国要实现橄榄型收入分配结构，意味着届时中等收入群体要占到60%，相当于到时中等收入群体要从当前的4亿增长至8亿。实现这一目标，需要合理引导数字经济对就业生态的变革，通过数字技术革命派生更多就业机会。根据“全部就业人数=GDP/全员劳动生产率”公式：（1）2020年全国数字经济规模为3.2万亿美元，从业人口约为2亿，[6]劳动生产率为1.6万美元/人，如果2021—2035年数字经济从业人口的劳动生产率保持6%左右的中高速增长态势，预计2035年劳动生产率将达到4万美元/人；（2）按线性趋势进行拟合，2035年中国数字经济规模至少会达到16万亿美元（实际情况可能更符合指数型增长，这里的测算由于相对保守因而是可实现的）；（3）这意味着2035年数字经济有望容纳4亿人口就业，比2020年数字经济就业容量翻一番，无疑对中等收入群体翻番目标的实现具有促进作用。

三是加快推进农业现代化与集约化发展，以适应农村人口衰退趋势，确保粮食安全，力争到2035年把我国建成世界农业生产大国和农业产业化发展强国。2020年，我国第一产业就业人口规模为1.8亿人（占全国就业人口的23.6%），第一产业附加值为1.1万亿美元（占GDP比重的7.7%），劳动生产率为6215美元/人。预计2035年全国GDP要比2020年翻一番，达到30万亿美元；第一产业附加值占比约降1/2，达到4%。这意味着2021—2035年，我国第一产业附加值将始终维持在1.1—1.2万亿美元，根据“GDP=全部就业人数×全员劳动生产率”公式，在第一产业附加值恒定情况下，未来我国第一产业就业人口规模调整与劳动生产率变化将相互影响。如果2035年第一产业的劳动生产率翻一番，达到1.2万美元/人，届时第一产业就业人口规模则为1亿左右。考虑到2020年这一水平为1.8亿人，而预计2021—2035年农村劳动年龄人口将净迁出9500万人，所以2035年第一产业劳动生产率必须高于翻一番目标，笔者认为至少需要达到1.5万美元/人（相当于第一产业的就业人口规模最多不超过8000万人，即至少比2020年减少1亿规模）。因此，农业现代化战略必须提前做好部署规划。

（三）因时因地制宜，抓住优化城镇化空间布局的窗口期

到2035年需要实现的4亿人口市民化目标不是要均匀地分配给全国各地。相反，这4亿体量“新”城镇人口的空间布局将从根本上决定未来我国的区域协同发展状况。城镇化过程中的人口空间分布格局一旦形成，往往会由于人们的家庭、工作和社会关系的稳定化而相对固定下来。因此，2035年以前是优化城镇化空间布局和形态的窗口期，此后，再行干预的成本和难度都会大大增加。问题在于，我国幅员辽阔，各地自然资源条件、经济发展水平和所处的社会转型阶段各不相同，这使得统一预测和规划各地的人口城镇化水平成为一项颇具挑战的工作。

这一论断可以从学理层面得到澄清。我国人口城镇化速度主要由两个因素决定：一是内生增长，即城乡人口自然增长速度差异；二是“乡—城”迁移增长，即农村人口净流入城市的规模。目前，全国各地城乡人口死亡水平的差异相对较小，因而城镇化水平主要由生育变量和迁移变量决定。这样，可以给出一个符合21世纪中国情况的三个阶段概括：阶段Ⅰ，由于城市人口的婚育模式转变快于农村，因此在农村人口占比较高的情况下，城市人口自然增长速度要慢于农村，人口城镇化主要由迁移增长主导；阶段Ⅱ，随着城市人口占比显著高于农村，即使婚育意愿稍低于农村，也会由于育龄人口基数更大而导致城市内生人口增长快于农村，此时内生增长和迁移增长共同发挥作用；阶段Ⅲ，人口增长势头逆转，农村剩余人口基本见底，内生增长和迁移增长潜能基本释放，人口城镇化水平接近边界或相对停滞。

从整体上看，本世纪中叶以前我国将始终处于人口城镇化的第II阶段，内生增长和迁移增长均为正向作用，2035年和2050年城镇化率预计分别达到75%和80%。但全国各地的情况，则差异十分悬殊。譬如，2020年，北京、上海和天津的城镇化率已经超过85%，接近见顶水平，处在第Ⅲ阶段；而西藏和云南的城镇化率则分别仅有35%和50%，仍然处于第I阶段。对于处于第Ⅲ阶段的省份和城市而言，迁移增长势能为正、内生增长势能为负，迁移增长对城镇化率的提升作用会被部分地抵消。这启示我们不能超出或者忽视人口城镇化的阶段性特征进行规划。基于这一原因，这里不设定面向2035年全国各地区、省、市的城镇化率目标。但这并不意味着我们对全国城镇化空间布局无需作为。相反，2020年胡焕庸线东南半壁以占全国43%的国土面积，集中了全国94%的人口和95%的经济体量，全国人口密度超过1000人/km2的地级单元全部位于胡焕庸线东南侧。[14]这表明中西部地区城镇化建设仍然存在较大空间，实际工作需要根据当地人口城镇化的阶段性特征做出具体部署和规划。

（四）加快绿色发展，实现生态环境根本好转

随着城镇化水平持续提高，2030年前后我国将迎来城镇人口峰值和碳排放峰值“双峰叠加”时期。这一判断依据是：（1）我国人口即将进入负增长阶段，由于2030年以前全国人口城镇化速度仍然较快，预计城镇人口规模将持续增长至2030年左右，达到10—10.5亿峰值，此后由于人口城镇化速度趋缓而全国人口规模保持下降态势，因此正负抵消，2031—2050年城镇人口规模将始终维持在10—10.5亿，继而再转向负增长。（2）中国承诺在2030年前，全国二氧化碳排放量将达到峰值。目前已经历碳达峰的31个国家，它们实现碳达峰时的城镇化率均值为74.5%，人均GDP均值为3.2万美元，人均碳排放均值为12.5吨。[15]预计2030年我国实现碳达峰的参数约束将是城镇化率接近75%，人均GDP接近2万美元，人均碳排放不超过10万吨。因此，比照国际经验来看，我国2030年碳达峰的目标是可实现的。基于“双峰叠加”的判断，从现在到2035年可以分为两个阶段规划城镇化的绿色转型工作：

第一阶段（现在—2030年）是实现绿色低碳发展的攻坚期。由于城镇人口的持续增长必然会一定程度增加碳排放的减排难度，因此，到2030年城镇化建设要争取完成绿色转型：一要建立健全城镇建设用地增加规模、碳排放增量与人口城镇化挂钩机制。城镇化过程中的建筑和交通模式一旦形成，就容易固化，届时再来提高资源利用效率和降低碳排放量就要相对困难。二要提高碳排放的减排效率，创新发展绿色技术，推进城市绿色更新和存量改造，减少农业、工业生产过程中的土地资源、水资源的投入冗余和非期望产出。三要有序疏解生态环境脆弱地区人口密度，巩固当前取得的退耕还林成果，最大限度提高森林覆盖率。

第二阶段（2031—2035年）是实现绿色低碳发展的巩固期。碳达峰目标有利于形成生态文明建设的倒逼机制，但同时也要警惕2030年峰值目标实现之后的反弹性风险。由于2031—2035年城镇人口规模基本稳定，因而具备了巩固碳达峰和迈向碳中和的基础人口条件。这一阶段的工作重点是确保碳排放达峰后稳中有降，生态保护补偿制度基本定型，生态环境实现根本好转，以焕然一新的生态面貌迎接2035年。

（五）在文化城镇化进程中，进一步提升国家文化软实力

党的二十大把中国式现代化规定为物质文明与精神文明相协调的现代化。2035年，全体人民共同富裕将取得更为明显的实质性进展，精神文明作为实现人的全面发展的另一维度，同样不能落后。因此，未来推进新型城镇化建设需要更加重视文化维度的建构。

一是城镇化要最大限度地保护传统村落文化。传统村落文化的瓦解虽然是某种意义上人口城镇化带来文化载体流失的必然结果，但如果对这种失衡的文化生态加以保护，就可以一定程度保有村落文化的生机与活力。即使到2050年我国城镇化率达到80%（接近于见顶水平），预计仍有1.2亿多的人口居住在农村。这意味着保护传统村落文化不仅可能，而且必要。从现在开始要进一步增强村落自组织文化能力，必要时通过国家介入来激活地方性内生文化资源，让踩高跷、划龙船、看花灯、听大戏、耍杂技、逛庙会的丰富传统文化样式延续下来。

二是充分挖掘城市文化基因，提升城市文化建设的包容性。城市文化形象的建构包括两个维度：一是物质形态的建构，二是精神形态的建构。在物质形态建构方面，承载城市记忆的老城街巷在新城改造中正渐渐消失，保护城市记忆需要更多的努力。可以学习《中国传统村落名录》的做法，甄选和制定《中国老城街巷名录》。2022年北京公布的《首都功能核心区传统地名保护名录（街巷胡同类 第一批）》是一个好的开端。在精神形态建构方面，目前未落户的2.6亿城镇常住人口和到2035年以前将新增的1.35亿城镇人口，他们的精神需求不可能与当下6.4亿的城镇户籍人口完全相同，因此城镇化的推进需要实现不同群体与城市公共文化服务体系之间的互动互融，增强城市文化建设的包容性。

三是激活小城镇在城乡发展和文化传承中的衔接作用。习近平总书记指出：“我们一开始就没有提城市化，而是提城镇化，目的就是促进城乡融合。”。[16](P45)根据第七次全国人口普查数据，2020年我国城市、镇和乡村的人口规模分别达到5.8亿、3.2亿和5.1亿，其中镇吸纳了全国22.7%的人口分布，并且衔接着城市和乡村两头近11亿的人口，地位可谓举足轻重。小城镇既蕴藏有优秀传统文化因子，又有足以引导塑造未来文明聚落形态的重要潜力。[17]激活小城镇功能的经济发展和文化传统功能，有利于在高质量发展中更好地守望乡愁和实现文化传承。未来需要以县城为载体协同推进新型城镇化和乡村振兴，努力使之成为城乡文化建设和创新发展的重要抓手。

对中国来说，传统城镇化模式有其特定历史阶段的合理性和必然性，但已经不能满足新发展阶段的需要。党的十八大以来，在以人为核心、以发展质量为导向的城镇化建设进程中，我国深刻改变了过去市民化滞后于城镇化、城镇化与现代经济体系建设要求不匹配、城乡区域发展不平衡、人与自然不协调、物质文明与精神文明不统一的粗放型发展模式，走出了一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。面向2035年基本实现社会主义现代化远景目标，新型城镇化建设需要发扬过去十年非凡历程留给我们的宝贵经验：一是坚持“以人为本”，助力共同富裕取得更为明显的实质性进展；二是坚持“四化同步”，加快建成现代化经济体系；三是坚持“优化布局”，缩小城乡区域发展差距；四是坚持“生态文明”，推动碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转；五是坚持“文化传承”，在文化城镇化进程中进一步提升国家文化软实力。总之，在第二个百年奋斗目标的新征程中，新型城镇化建设将担负着更加艰巨的历史重任，也必将在擎画中华民族伟大复兴蓝图中留下浓墨重彩的一笔。（来源：乡村发现转自：《河北学刊》2023年第1期）