农村宅基地管理工作遇到多重难题 建议专门立法解决

今年2月，中央一号文件提出“推进农村宅基地制度改革，加快房地一体宅基地确权登记颁证”。在今年全国两会上，有关农村宅基地制度改革的话题，成了代表委员们关注的一大热点。全国人大代表、江西省政协副主席孙菊生提交了《关于制定<农村宅基地管理法>》的建议》，提出通过立法解决农村宅基地制度改革（以下简称“宅改”）工作和农村宅基地管理工作遇到的难题，包括相关概念不清、部门分工不明确、执法权限及处罚标准未明晰、宅基地管理历史遗留问题等，规范农村宅基地管理。

现状：“宅改”工作需要顶层设计

2020年9月，农业农村部在全国104个县（市、区）和3个地级市启动新一轮“宅改”试点，重点围绕宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，在探索宅基地使用权流转制度、自愿有偿退出机制等方面开展改革试点。江西共有余江区、湖口县、永丰县、大余县4个县（区）纳入全国试点。随后，为了获得更多的试点经验，又将17个县（市、区）以及武功山风景名胜区，列入“宅改”规范管理先行县进行试点。

“农村宅基地是农民重要的财产，也是确保农民户有所居的基本保障。”孙菊生在调研报告中表示，经过一段时间和一定范围的“宅改”试点后，全国试点地基本情况大体摸清、存在问题基本了解，形成了一些宝贵的经验做法。当前，基层“宅改”工作迫切需要顶层设计，通过立法来解决一些实际难题，为基层工作提供遵循。

江西从2022年开始实施“宅改”三年行动，将全省93个涉农县分成国家“宅改”试点县、规范管理先行县、基础工作夯实县三类，为全国“宅改”贡献江西经验。

记者从江西省农业农村厅获悉，江西“宅改”经验可概括为“五个一”——实现了一批信息化管理、形成了一批管理制度、探索了一批“宅改”模式、盘活了一批“两闲”资源、建设了一批秀美乡村。

调研：农村宅基地管理存在难题

孙菊生以及民建江西省委会调研发现，“宅改”工作和农村宅基地管理工作都遇到了很多现行政策难以解决的难题。

首先，现行宅基地相关管理法律法规操作性不强，缺乏专门立法。宪法、民法典、土地管理法、土地管理法实施条例以及地方制定的各种法规等都有相关农村宅基地内容的条款，但没有一部专门的法规对宅基地进行规范。而且，现行法律法规政策关于农村宅基地的规定多为原则性、倡议性规定，不具体、不系统、操作性不强，不利于加强宅基地监管。

其次，一些概念不清晰，界定难。比如，对于户、户的成员、户的面积等定义不够清晰，导致非法占地、超占面积、非集体成员占地等诸多问题普遍存在。实践中，申请宅基地涉及分户问题，但公安部门要求先有房子再分户，而审批部门要求先分户才能申请宅基地，形成一个“死循环”。

再次，“一户多宅”“超占多占宅基地”等问题突出。由于申请不到宅基地，有的农民几代人挤在一起；有的村子里，一些房倒屋塌，宅基地空闲未利用；有的农民举家进城居住，宅基地闲置。同时，我国宅基地政策经历了从宅数不限到“一户一宅”、从面积不限到“面积限定”的变化；在城里人到农村建房购房方面，经历了从允许到禁止的变化，形成了村民多宅、超面积占有宅基地和城市人在农村拥有宅基地等问题；一些地方为加快征地拆迁，承诺按原有面积“拆一补一”，甚至“拆一补多”，催生了一批“一户多宅”“超占多占宅基地”农户。

另外，宅基地管理涉及多个行政管理部门，职责不清晰、运行不畅通。比如，在宅基地审批监管上，核心环节涉及三个部门，自然资源部门负责制定空间规划、农用地转用审批、用地指标审批、乡村规划许可证审发、房地一体不动产登记证审发等5个环节，农业农村部门负责宅基地分配、使用、流转、纠纷仲裁及执法等4个环节，住建部门负责农村建房和安全及危房改造。这些环节环环相扣，亟须立法厘清各自分工和协同。

此外，行政执法权限没有厘清，处罚标准未明确。现行的土地管理法第七章法律责任中有关行政执法以及处罚条文方面，均未明确是否为宅基地，到底是由自然资源部门还是农业农村部门来执行处罚、处罚多少，也未明确。

建议：通过立法和顶层设计解难题

孙菊生提出，应尽快制定出台操作性、针对性更强的《农村宅基地管理法》，通过立法和顶层设计解决“宅改”工作和农村宅基地管理工作遇到的实际难题，包括进一步明确相关概念、部门分工、执法处罚以及宅基地历史遗留问题处理等等。

孙菊生建议，专门出台操作性、针对性更强的《农村宅基地管理法》，对宅基地规划、分配流转、申请、审批、确权登记、违法用地查处、整治等方面进行明确。

同时，将宅基地“三权分置”进行顶层设计，写入《农村宅基地管理法》。将宅基地所有权、资格权、使用权进行明确。

此外，明确宅基地管理职责。明确农业农村、自然资源和住建部门在宅基地管理上的职责分工，共同做好农村宅基地管理工作。在行政处罚依据、标准等方面也要有明确的法律条文。

另外，稳妥处理涉宅基地历史遗留问题。当前农村普遍存在的“一户多宅”“超面积占用”“城里人拥有宅基地”等问题，绝大部分是在特定历史条件下形成的，处置难度大，既需要政策层面统一解决，又需要结合实际因地制宜处置。

记者从江西省农村宅基地改革和管理工作领导小组办公室获悉，我省正在逐步推进宅基地调查摸底和妥善处置，今年6月底前，基本完成宅基地基础信息调查；今年12月底，完成涉及宅基地历史遗留问题摸排。重点摸排各种原因形成的“一户多宅”、宅基地面积超标、非集体经济组织成员占用宅基地以及违法违规占地建房等历史遗留问题。我省将坚持依法合规、稳妥有序的原则，逐步稳妥化解这些历史遗留问题。（来源：新法治报）