[治理策略] 赵树凯:改造基层治理研究的“空心村”

赵树凯（国务院发展研究中心研究员，山东大学特聘教授）

◎ 引言

近些年基层治理研究堪称繁荣昌盛，但往深处看，则难掩“空心化”状态。如果把学界比作村庄，借用农民的话来说，在一定程度上，基层治理研究如同一个“空心村”，外围堂皇而中心衰破。

基层治理是多种主体共同参与的过程，故称“多元共治”，但从角色功能来说，多种治理主体之间并非等量齐观，政权在治理体系中居于主导位置，是无可比拟的治理主体之最“大”者。政权研究是治理研究的重心所在。离开政权看治理，如同隔岸观火；解决治理困境不首先着眼于政权，如同隔山打牛。

01治理研究“空心化”的形成

随着国家治理现代化的提出，高层对基层治理提出更高要求，一方面，强调自上而下集中统一领导；另一方面，强调管理重心下移，把问题解决在基层。这种要求存在内在的逻辑困境。这种要求的实现是治理能力之“化境”。

按照地方政府组织法，乡镇是最低一级政权设置，即基层政权，城市对应的是街道办。街道办在法制上并非一级政府，但实际工作中等同于基层政府。从职权设置看，不论乡镇还是街道，都不具备一级政府的完整职能，主要表现在没有执法权。从法理上讲，“基层政权”应该是直接承担基层社会治理功能的政权组织，基本特点是直接治理基层社会，直接处理民众事务。或者说，直接治理社会并具有相对完整政府职能，才称得上“基层政权”。基于此，本文认为，中国的基层政权应该是县（市，区）和乡（镇、街）共同构成，可称为“县镇一体”。从制度特色出发，基层政权组织不能局限为一般意义上的行政组织，也包含了党组织。中国共产党作为执政党，在组织形态上外在于政府组织，而在治理功能上则内化于政府运行，可称为“党政一体”。“县镇一体”和“党政一体”，是本文对于基层政权的基本理解。

当前，基层治理队伍阵容很大，但是，基层治理研究主要在城乡社区层面推进，而关于基层政权的研究相当薄弱。绝大多数学者的研究重点在村庄（社区），村庄（社区）研究场面宏大，有很多系统、全面的调研观察，成果数量众多，常有一些颇具深度的研究成果。相比而言，投入到基层政权的研究力量很少，基层政权研究场面冷清，成果数量少，上乘之作少。如果把基层政权研究再分为县（市）和镇（街）两个层面，县（市）研究成果尤为薄弱。虽然，县域治理、县域发展方面备受学界推崇，但是，县（市）政权、县级政治研究至今并无重要建树。

从事基层政权研究的学者数量本来就少，且方法上远不如村庄（社区）研究扎实深入，比较多的是“蜻蜓点水”，或者说“投机取巧”。这些研究通常不在实地调查方面下大功夫，所关注的往往只是某方面、某环节的外在现象，对基层政府体制运行缺乏全面、系统把握。与此同时，研究者出于成果发表的考虑，兴趣更多集中于根据某种现象提出观点，新说法、新概念甚多，看上去很注重学术对话，但多为浮光掠影之作。

在我看来，目前基层政权研究主要存在两种不良倾向：一种是“望风扑影”，不对政府运行做系统深入的考察，只是根据某些被广泛关注的故事、现象来分析判断；一种是“望文生义”，依据法规文件来解析基层政权，把种种文本规范当作基层政治现实来描述。不仅是基层政权研究领域，而且整个中国政治研究领域，都存在着这样的问题。现在可以看到若干地方政府与政治的教科书、研究专著，在向学生介绍政府怎样运作、怎样决策，但是问题在于，真实生活中的政府与政治是那样的吗？

另一个问题是对策研究畸形繁荣。最近几年，学界普遍重视政策咨询研究，智库不断增多，都积极给高层建言献策，尤其重视领导批示。但是，并不注重研究方法改进，研究成果低水平重复。从决策层而言，智库成果首先要“把事情说清，把问题找准”，在说清楚问题的基础上做出判断，而很多的智库报告，事情问题说不清楚，政策建议罗列若干。要找准问题，需要扎扎实实、深入细致的实地调研，具体、系统、全面的考察政府运行。这也属于指导思想和基本方法问题。

对中国政治与政府研究来说，高质量的研究首先要立足于事实观察，从丰富的经验事实中抽象出理论观点，但是，很多研究报告，甚至鸿篇巨制，对于考察政府运行的基本事实了无兴趣，热衷于凭借某些表面现象和一知半解，概括拼凑貌似新颖深刻的新概念新词汇，甚至发挥出一套“理论”。此种积弊由来已久，近年沉疴日重，有海外学者讥之为：“事不够，理论凑”，基本事实不清，新说法津津有词。用明人王阳明的话说，则是“管中窥天，少有所见即自足自是，傲然居之不疑。”[1]具体到基层政权研究，如果对权力体系、资源结构、运行机制等没有深入的整体性把握，就不可能形成有分量的理论概括和政策意见。

02基层政权研究的基础问题

所谓基层政权研究的基础问题，是指那些与政权运行相伴随的持续性、稳定性问题，如机构形态、岗位设置和人员规模等。这些问题作为研究议题具有稳定性，不以某些特定形势变化而变化。基础问题研究是前沿问题和高端问题研究的必要前提，同时，基础性研究本身也能出高端成果。

新一轮全国范围内的基层政府机构改革始于2019年，目前这轮改革大致完成，这是当前基层政权基础问题研究的大背景。这些基础性问题主要包括：第一，基层政权的机构体系问题，近年来的大规模合并重组、精简整合的情况值得重视；第二，基层政权的人事体系问题，包括党政班子成员、岗位设置状况、工作人员身份体系等（行政编制、事业编制、合同制及临时聘用）情况；第三，基层政权的财政与工资体系问题，与世纪之交相比，财政体制发生深刻变化，工资福利管理呈现出新情况点。第四，基层政权日常运行中的新问题，如原来的部门单设、条线对接的模式转变为部门整合、综合管理的模式，给基层治理体系带来了新变化。这些都是直接影响政权组织运行及其前景的基础性条件。掌握这些情况需要深入细致的调研，甚至参与观察，而不是仅凭阅读文件和相关制度法规。

基础性问题还包括权力关系分析，主要有基层政权与地方政权、基层政权与社区组织、基层政权自身部门之间的工作体系和互动关系，还有党组织、行政组织、经济组织的体系运行和互动关系。还需要考察上级政府依法赋予乡镇（街道）综合管理权、统筹协调权和应急处置权的新情况。当前重大问题是，围绕“重心下移、资源下沉、职权下放”的体制建设目标，既要考察镇（街），也要考察上一层级的县（市）政府和下一层级的村（居）组织，研究这些不同组织之间的权力互动过程，才能形成对于政府系统运行的真实了解。

基础问题还包括对于不同部门的考察分析。基层治理是综合性工作，从单项工作来看，分别由不同的党政部门牵头，如组织部侧重于党建引领，包括“阵地”建设、组织体系建设、区域化党建等；宣传部侧重于乡风文明建设；政法委侧重于平安建设；民政部门侧重于社区治理和政权建设。民政部门工作需要给予重点关注。在一般情况下，政权建设具体工作往往归结为换届选举，在非换届选举时间工作着力点不清晰，所以基层民政部门主要在抓社区建设。在中央层面，国家民政部负责政策法规研究和宏观工作部署，但是地方民政部门这种宏观职能并不突出，也没职权检查部署乡镇（街道）工作，因此，民政部门如何推动基层政权建设非常值得研究。

基层政权建设面临的挑战风险，是基础性问题的重点。研究视角可以是结构性的，也可以是发展性的。基层政权系统的结构性问题，既有纵向问题，即上级制定政策、部署任务与基层职权、资源现状的关系问题，也有横向问题，即基层目前内部不同部门的职权、责任关系问题。从发展性视角考察，主要问题是社会经济发展对基层政权提出的新要求，基层政权怎样回应这些新要求。在新的历史条件下，经济、社会和政治生活中不确定因素增加，冲突和隐患不断形成，需要重视研究。

03基层政权研究的前沿问题

所谓基层政权研究的前沿问题是指，在特定社会经济政治条件下，基层政权面临的新情况新问题。前沿性问题随着时代和形势变化而不断变化，这是区别于基础性问题的基本方面。根据2021年我所主持的课题组调研，前沿问题大致有如下几方面：

1.行政审批权下放。2019年1月，中办国办发出《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，审批权下放作为政府“放管服”改革的重要组成部分，成为基层政权建设新任务。过去，乡镇（街道）没有行政审批权，近两年审批权力下放取得重大进展。乡镇（街道）更了解基层，审批权下放后有利于具体情况具体解决，能够方便群众，提高办事效率，因此，下放行政审批权力是应该坚持的改革方向。但是，推进过程中的情况相当复杂，大致来说，与民众日常生活密切相关的事项，如社会保障、社会福利、民生服务等，审批权力下放效果比较好，而那些专业性较强的事项，审批权下放则出现了较多问题。在一些地方、一些领域，下放行政审批权能激发经济活力，也为群众带来便利；但也有相反情况，在有的地方，审批权下放不仅损害了审批业务规范化，而且制造寻租空间，滋生新的腐败。研究的难点是，审批权下放如何协调推进，把握好节奏力度。还有新情况是：事权下放同时，往往没有人员下放，使得基层工作压力大、人手不足更严重；审批权下放后，对基层工作人员提出了更高的专业要求，基层人员专业素质不适应。因此，审批权下放，不论从行政管理角度，还是从政治角度，还是从服务的角度，若干方面的研究还没有破题，学界的研究显著滞后于政府运行的现实。

2.综合执法改革。最近几年，综合执法改革与行政审批权下放基本上同时推进，现在也出现若干新情况，主要问题是：如何评估改革绩效，如何推进分类改革。从改革推进情况看，那些执法内容相对简单、执法对象容易处理的领域，如城管执法和食药站执法，执法改革效果较好；专业性较强，需要专业素质高、权威性强的执法力量，如安全、环保等方面，执法改革问题比较多。突出问题是，专业性较强的执法工作体量迅速增大，乡镇（街道）难以适应，但是，县（市）往往将一些难度很大的执法权交给了乡镇（街道），带来一系列问题。行政执法和公共服务，虽然理论上具有内在同一性，但在实际生活中带给公众的感受并不一样。乡镇（街道）承担了过多执法职能，客观上会冲击公共服务职能。在治理体系设计中，如何处理好管理和服务的关系？而“不是让乡镇（街道）沦为综合执法的大杂烩”，是个大难题。这是基层政权的职能设置问题，也是不同政府层级，政府间关系问题，属于中国政治和中国政府研究的基本问题。

3.减轻基层负担。基层负担是老问题，这几年尤其严重，有若干新表现。首先有合理的客观原因，主要是“放管服”改革把大量工作下放，不仅有工作量上的增加，而且有专业上的要求。从这个角度讲，适当增加乡镇（街道）编制数量，吸纳高素质专业人才扩充基层一线，是重要的研究方向。与此同时，也有上级检查考核过多、形式主义要求泛滥的原因，特别是上级片面强调“留痕”带来的影响。留痕占用大量时间，耗费人力财力，干部群众都反感。我的调查发现，近两年上级考核检查有所减少，主要表现为上报书面材料有所减少，特别是年底为应对组织考核而准备的台账资料减少。但是，日常检查考核有所增多，特别是一些重点工作实行月排名、季度汇报点评等，基层压力非常大。总体来看，由于上层不断提新要求，攻坚任务越来越多，事事强调“属地管理”，基层压力大的问题并没有缓解，甚至更加严重。明确界定基层的权力职责，是减轻基层负担的制度基础。关于基层减负，不能一般化指责，也不能简单化要求，而需要具体深入的调查研究。

4.人事管理体制改进。长期以来，乡镇（街道）人事系统呈现多元化构成，集中表现为，行政编制和事业编制混岗，还存在大量合同制人员和临时聘用人员。这种多元构成有利于缓解人手紧缺，也有利于人员优势互补，形成竞争向上的工作氛围，但是也产生了若干体制性矛盾：一是编内编外“同工不同酬”，工作分配并不以体制身份为依据，但待遇以体制身份为依据，临聘人员会产生相对剥夺感，甚至出现消极怠工。二是编制内人员也有矛盾冲突，事业编人员工作压力大，晋升难度大，待遇提升空间有限，工作获得感较低，积极性下降。这种现象说明，岗位编制设定、人员管理使用存在系统性问题。解决问题的根本思路，不在于增加编制、提高待遇，而是从用人体制改革上整体考虑，建立新的基层工作人员制度体系，包括如何建立岗位等级体系、统筹岗位设置和相应待遇、制定合理的评聘机制和考核办法等。这也是行政管理研究的重要问题。

5.提升基层服务能力。2017年2月中办国办发出《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，自上而下推动了基层服务能力的考核评估工作。但是，相关研究明显滞后，无论对于城市的街道，还是农村的乡镇政府，怎样提出服务要求，怎样制定服务标准，还缺乏很好的研究。与此同时，基层服务能力的城乡差别也需要高度重视，主要问题有：乡镇（街道）应该提供哪些服务项目，如何根据各地的经济社会条件、服务资源状况，提出服务要求，做出相应制度安排，设计评价指标，考核指标，哪些是硬性要求，哪些是软性要求，都需要根据情况做出研究。

基层政权研究前沿问题随着形势变化不断变动，对这些问题的把握，取决于研究者的学术敏感和问题意识。

04基层政权研究的尖端问题

所谓基层政权研究的尖端问题，主要是：从社会需求来说，不论对学术研究还是对策研究都有强烈需求；从问题本身来说，这种研究活动具有较高的复杂性艰巨性。据此，我认为基层政权评估研究是当前尖端问题。

这里所说的基层政府评估研究不同于通常的考核问责。上世纪九十年代中期以来，基层工作中的考核不断强化细化，各种责任制、承诺制不断出现，信息技术不断引入。这些考核都聚焦于特定任务目标完成，不同于通常的研究评估。评估研究不以督促完成特定为任务为目标。现在，广泛存在于基层的、种类繁多的考核问责，以及种种相应的调查研究和经验总结，实质上都无法解决高层对基层政权的深层疑虑。这种深层疑虑是，基层政权能否真正适应国家治理需要，在纷繁复杂的现实挑战面前稳健可靠。现有那些看上去严密、严谨、科学的考核问责，实际上蕴藏着深层的管理危机，高层已经看到了此中问题。2021年4月，中共中央国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出：“完善考核评价体系和激励办法，加强对乡镇（街道）、村（社区）的综合考核，严格控制考核总量和频次。统筹规范面向基层的督查检查，清理规范工作台账、报表以及“一票否决”、签订责任状、出具证明事项、创建示范等项目，切实减轻基层负担。做好容错纠错工作，保护基层干部干事创业的积极性。”这里实际上提出了基层政权评估研究课题。这项研究既是学术研究尖端问题，也是应用研究尖端问题。

评估研究的核心问题是做出关于基层政权体系与能力的总体性判断。做出这种判断要依靠扎扎实实的基础研究，而不是引经据典的坐而论道。既要在基础性问题上下功夫，也要在前沿问题上下功夫，有了对基础问题和前沿问题的充分了解，才能在这个尖端问题上做出有分量的研究成果。基层政权评估研究复杂性高，难度大，需要特别关注以下问题：

1.不同层级政府职责的分解。在日常工作推进过程中，基层政权与上级政权具有高度的统合性，如何把基层政权的工作绩效分解出来，进行相对独立的研究评估，是难度很大的问题。但是，不分解则难以合理评估。做出这种分解，必须对于不同层级政府之间的权力、资源、运行等方面具体状况进行分析，而且应该对基层工作的动态过程进行分析。如精准扶贫、基础教育等工作，在一个乡镇搞得好不好，肯定与乡镇政府有关系，但不是乡镇自身工作可以决定的，需要结合乡镇政府的权力资源等因素做出具体分析。

2.权力资源与运行绩效的对应。评价基层政府，不能离开这级政府所具有的权力、资源等条件。当本级政府没有这方面权力资源时，就不应该从这方面提出评估要求。我在调研时，一些乡镇领导人尖锐地提出：乡镇没有权力、没有能力做的事情，则不应该用于评价考核，否则是不可接受的。不论是针对某个具体项目，还是针对某项专门工作，合理的评估体系设计，都要以权力资源状况为基础。

3.城乡差别和城乡关系变动的影响。乡镇和街道，不论在机构设置、权力资源、功能体系、服务重心等方面都有巨大差别。在当前城乡一体化进程中，基层政府的管理资源和运行体系依然变动不居，变动之中，很多情况下处在城乡两种体系的胶着状态。如乡镇变为街道，村庄变为社区，行政区划的改变带来了非城非乡的新情况。从财政体系、人员结构、管理服务、执法工作来看，乡镇和街道的现实状况比十几年以前的明显不同，情况更加复杂，行为更加多样。评估研究需要超越两类基层政府组织，具有整合性、统一性，这也是研究的重要挑战。

4.注意观察政府表现的不同纬度。观察纬度大致有三个方面：上级的维度，民众的维度，自身的维度。具体来看，这三个纬度还可以再分解。“上级”可以分解中央层面和省市层面，不同层面看基层，视角和标准不一样；“民众”的情况更为复杂，包含了不同阶层和社会群体，企业主和普通工人看政府的角度就不会一样；在基层政府内部，主政者和普通工作人员的角度也不一样。实际上这也是三个方向的研究。扎实系统的研究，应该对这些方面都有所关照。如果试图设计评估指标体系，需要处理的相关因素更为复杂。

5.评估指标的设计。评估指标的核心是怎样测量基层政府的运行状况和能力绩效。现在，基层政府需要耗费太多的精力对付各种指标考核，这种情况本身就值得专门研究评估。设计合理实用的指标体系非常困难。首先是怎样获得指标数据，是向基层要数据，还是研究者自己找数据，还是从第三方获得数据，还是向下边要数据。不能都是靠“要”，也不能都靠“找”，如何处理要很好研究。其次是怎样使用判断指标。在基层工作中经常会看到一些很流行的指标，往往没有实质意义，需要认定鉴别。如围绕某项工作设计的指标是，问“有没有落实办法”、“有没有出落实办法的文件”。很显然， “有落实办法”和真正落实不是一回事，“开会”落实、“文件”落实，不能真实反映治理成效。评估指标设计过程中，需要依靠对政府运行系统的深入了解，特别是对政府日常运行方方面面的深入了解，才能克服指标设计的“表面化”“形式化”。不了解基层政府运行的日常生活和深层机理，指标设计容易陷入闭门造车和纸上谈兵。

6.国外研究成果的借鉴。进入新世纪以后，中国学术界关于西方政府管理有很多介绍引进，西方一些政府绩效办法受到重视。前些年，在一些地方政府绩效评价中，平衡计分卡、PART工具等评估办法一度相当流行。但实践表明，由于中国和欧美政治制度、政府体制的深刻差异，作为整体性政府运行体系难以进行比较。某些国外评估办法可以给我们启发，但整体来说可行性较低。离开了政治制度环境，引进政府绩效评价工具虽然不无可取，但要避免出现“东施效颦”式的尴尬。

05克服治理研究的“空心化”

与村庄（社区）组织、一般社会现象比较，政府研究难度大、成本高、周期长，进入这个领域里的学者数量少，肯于付出艰难努力的学者更少。与此同时，大跃进式的学术考核指标，加剧了急功近利的浮躁学风。这种状况容易使人联想到古人所批评的“学者唯知科第，而学问尽于章句”。所以，基层政权研究的困境，不仅是研究方法的困境，也是学风的困境，学术体制的困境。实现困境突破，既需要研究方法创新，也需要治学态度重建。两相比较而言，政府研究当然比社区研究有更大难度，但并非不可企及，无非是发文章慢一些。只要肯下沉潜功夫，一旦进入，能够出更多更好成果。

实现困境突破需要端正研究方法。研究方法的重中之重，是集中精力于考察透视真实生活中的基层政权运行，从现实生活出发解剖分析基层政权的行为与机制。这级政权究竟是如何运行的？外部运行效能如何？内部运行机理何在？体制机制演变的逻辑和前景怎样？等等，要有全面系统而且细致入微的考察研究。研究应该既具有横向的整体性，也具有纵向的历史性。所谓横向的整体性，是从全面考察真实生活中基层政权运行，特别是考察重要组成部门和权力系统的运行；所谓纵向研究的历史性，是深入考察基层政权各系统及其运作的历史演变，特别是基层政权核心决策体制的历史演变。既需要在文献资料方面下功夫，也需要在参与观察方面下功夫。参与观察最容易使研究生动而深入，但是难度较大。如果态度端正，方法得当，依据文献资料也可以做出很好成果。对学者个人而言，研究选题既可以全，也可以专。如果考察的方位全，则选题入手应该小，即小而全；如果考察的方位“专”，则选题入手可以大，即大而专。当然也可以小而专，小而专则可以实现使观察分析更加精细深切。联系到具体问题，如涉及乡镇（街道）的组织建设，可以聚焦财政体制，也可以聚焦人事管理，还可以聚焦执法体系等等，还可以通过考察某项专门工作的推进过程，从一个侧面解析基层政府运行机制。若干学者研究的“专”，可以形成整体研究的“全”，研究的局面就会大大改观。

研究出发点要立足现实，从政府运行的事实出发，从政府过程现实出发，不是立足于解读论证高层文件和领导讲话，不是立足于意识形态宣传。例如， “资源下沉，重心下移，职权下放” 是当前基层政府改革研究的热点问题，研究就不能从笼统地从理论上、从文件要求出发来论述为什么要资源下沉、重心下移、职权下放，而是要聚焦于特定的基层政府运行过程，具体梳理基层政府的资源分布、职权配置情况，通过分析资源分布和职权配置的具体问题来提出判断和对策。再如，研究基层党组织与行政组织、经济组织其他组织的关系，不能笼统地从党领导一切的政治原则出发来讨论问题，而是要结合基层组织的具体工作，通过日常工作的具体推进，来展开党组织与其他组织之间互动过程、权力结构的分析，在细致鲜活的考察中提炼理论观点。

历史视角尤其重要。通过历史观照现实，在历史观察中激发对现实问题的灵感，在历史与现实的演变参照中形成问题意识，在历史考察中形成对于现实问题的理论关照。有了历史视角，就不会被一时的现象所迷惑，就会看清楚一些纷纭模糊的东西，就容易发现真问题。例如，为形成农村基层政权研究中的问题意识，可以比对不同时期的文件要求和实际进程，在比对中就容易发现问题，既可以发现文件的问题，也可以发现现实的问题。在这个领域，早期的中央文件是1986年9月中共中央国务院《关于加强农村基层政权建设的通知》[2]，文件提出了“党政分工”、“政企分开”、“简政放权”等若干原则。随后三十多年间，高层又有多种文件，基层政权不断演变，通过简单梳理不同文件的相互呼应或者前后否定，就会提出值得研究的新问题。如关于乡村治理，2018年中央1号文件提法是“治理有效”，2006年1号文件提法是“管理民主”。这种重大提法转变由何而来？对政府治理行为有何影响？如果结合现实观察和历史追溯，有利于形成深度思考。

向前辈学者学习，向经典学习。瞿同祖《清代地方政府》系统而深入地分析清代州县官的结构及其职能、运作，对现在的基层政权研究富有启发：“所有行为分析必须放到特定的情境中进行，也就是说，我们必须按照任何行为在具体社会和政治条件中进行实际显示的情形来思考分析它。因为如果仅凭据法律法令，总是不全面不充分的。法律法令并不总是被遵守，文字上的法与现实中的法经常是有差距的。”[3]。萧公权《中国乡村—论19世纪的帝国控制》，系统地探讨了19世纪清王朝关于乡村治理体系及其运作效果，“考证帝国如何控制与管理乡村？最后检讨清政府的管制对乡村的影响，以及村民对管制的反应”[4]。称得上现代学术史上中国乡村治理研究的开山之作。这项研究从行政组织体系、治安体系、税收体系、饥荒控制体系、思想控制体系等方面建立了晚清乡村治理的分析框架，对于现在的研究有重要意义。美国学者鲍大可（A．Doak Barnett）在1960年代曾力图全面描述分析中国县级政权运行，限于调研条件，其描述分析比较粗疏浅显，但研究过程体现的方法和态度值得学习。改革开放以后，西方学者能够进入中国实地调研，地方政治研究别开生面，提出了若干重要的理论提炼，如“地方国家法团主义”（Local State Corporatism，Jean Oi、 “依法抗争（Rightful Resistance，Kevin J. O’Brien，Lilianjiang）”、“没有民主的问责(Accountability without democracy, Lily Tsai))”、 “特殊经营官僚制”（Franchising the Bureaucracy，Yuen Yuen Ang）等。大致而言，这些研究都没有正面聚焦基层政权运行。这并非西方学者有所忽视，相反，在他们看来，系统全面地考察基层政权运行对于研究中国政治至关重要，但是西方学者面临诸多制约。就靠近研究对象而言，西方学者处于明显不利条件，其超越之处在于治学精神和研究方法。在基层政权研究领域，中国学者得天时地利之便，有条件不断推进突破。（来源：中国乡村发现网转自：《中国农政》第1辑增刊，山东大学政府决策研究中心，2022年11月编）

[注释]

[1]萧公权：《问学谏往录》， 岳麓书社2020年版，第224页。

[2]中共中央文献研究室：《新时期农业和农村工作重要文献选编》，中央文献出版社1992年版，第411页。

[3]瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信等译，法律出版社2003年版，第2页。

[4]萧公权：《中国乡村——19世纪的帝国控制》，张皓等译，联经出版事业股份有限公司2014年版，第1页。