[治理策略] 公众对于建设社会治理共同体的认知与期待调查报告

调查发现，公众具有较高的社会治理参与意愿，九成以上受访者已在不同程度上参与过社会治理。82.35%的受访者表示愿意参与社会治理，40.80%的受访者深度参与过社会治理，54.27%的受访者浅度参与了社会治理，仅有4.93%的受访者表示自己从未参与过社会治理。

社会治理涵盖的领域极其丰富、涉及的对象和事务较为复杂多元。调查发现，公众参与社会治理最广泛的是公共治安（47.06%）、公共事务决策（41.75%）、社区/村居环境建设（41.37%）以及纠纷调解（33.02%）。这些领域公众参与的渠道较为成熟，且与公众生活密切相关。另一方面，辅助性的事务公众参与度相对较低，包括教育培训（26.76%）、公益慈善（26%）、文体娱乐（22.39%）、健康养老（21.63%）、防灾减灾（17.46%）。值得注意的是，仅有24.48%的受访者表示曾经参与过“邻里互助”类的社会治理。此外，2.28%的受访者从未参与过任何形式任何类型的社会治理。

公众参与社会治理的意愿和参与程度既与事务类型有关，也与公众的个人兴趣和利益诉求密切相关。在愿意参与社会治理的受访者中，60%的受访者表示是“源自对社区/组织的认同与热爱，希望其变好”，54.74%的受访者是出于个人兴趣，37.47%的受访者是因为自己“具有相关的专业能力，希望发挥积极作用”。另外，部分受访者基于个人利益而参与社会治理，43.58%的受访者是“为了充分保障自身权益”，40.21%的受访者是“为了获得社会影响力和更多资源”。马克思曾指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”因此，分析不同主体的利益诉求并以合理渠道满足，既是社会治理的目标之一，也是提高社会治理中多元主体参与的重要途径。

调查发现，在不愿意参与社会治理的受访者（占总体的7.78%）中，56.10%认为自己“缺乏话语权决策权，对结果影响不大”，31.71%因为“没有参与的渠道，不知道怎么参与”导致不愿意参与社会治理。相对于外部因素，公众个体层面的因素对社会治理参与意愿影响偏低：31.71%对参与社会治理不感兴趣，21.95%认为自己“没有参与治理的能力和精力”，还有12.20%表示“不愿惹麻烦”。此外，有21.95%呈现出了“搭便车”的表现——认为“自有人会决定，不需要自己的参与”。这一调查结果反映了“奥尔森困境”：一方面，个人会意识到自己的影响无足轻重，并因此采取不负责任的态度；另一方面，因为集体行动结果的非排他性，个人会希望别人去努力，而自己坐享其成。

本次调查中，受访者对于自己所在地区的社会/社区治理成效较为满意——在满分为10分的打分中给出了8.03分的评价，其中25.81%的受访者给出了10分的满分。其中，一线城市（8.54分）和新一线城市（8.32分）受访者对于社会治理成效评价最高，其他省会和地级市受访者的社会治理成效评价最低（7.25分），低于县级市、县（7.54分）和乡镇村（7.69分）。近年来，北上广深等一线城市和杭州等新一线城市不断探索城市治理新理念，涌现出“接诉即办”“精细化治理”“城市大脑”等社会治理创新机制，社会治理现代化不断推进，居民对社会治理的满意度不断提升。其他省会城市和地级市社会治理相对稍显落后，又因为有着比县市和乡镇村更为复杂多元的社会治理环境，社会治理难度更大，这在一定程度上导致了其社会治理成效得分较低。

虽然受访者对社会治理整体成效评价较高，但社会治理主体较为集中的问题依然值得注意。本次调查中，对社会治理事务发挥主要作用的是居委会、社区工作者等（70.97%），政府部门（56.93%），党委和党组织（48.77%）。这三类均是传统的、职能型、权威性的社会治理参与主体。受访者认为其他多元主体发挥的作用相对有限：志愿者占据了31.69%，其他各类主体占比均不超过三成。

本次调查中，我们专门设置了题目了解公众眼中当前社会治理存在的问题。调查发现，公众认为社会治理专业力量不足的问题（58.82%）最为突出，包括人员、资金和技术等。一直以来，缺人、缺钱、缺资源是困扰社会治理尤其是基层社会治理的关键问题，即便是人力充足，也存在专业技能和职业素养不足的情况。尤其是遇到突发性公共事件，一些地方由于没有充足的、专业的治理力量，治理成效不尽如人意。如调查结果所示，当前社会治理的主要力量依然是党委和政府等行政性的力量，财政预算和行政队伍的规模决定了无法有更多的人员与资金投入来应对复杂琐碎、繁重多变的社会治理事项。在这种情况下，通过构建社会治理共同体吸纳不同领域的专业力量，不仅可以丰富、补充社会治理的专业力量，更可以实现要素资源的有效分配使用，极大地提升社会治理效率。

问题较为集中的是社会治理的权责划分、运 行机制等，涵盖了治理主体、治理对象、治理 方式。53.51%的受访者认为“有些领域治理交叉，有些领域治理缺失”，42.13%的受访者认为“行政管理偏多、公共服务不足”，41.75%的受访者认为“政府、社会组织、公众等不同主体之间权责模糊不清晰”。社会治理本身就具有复合化、交叉性等特征，再加之条块关系“盘根错节”的体制设计和权责分配，我国社会治理不同领域治理交叉和重复服务、治理缺失和空白的现象仍存在，“政府失灵”“市场失灵”“社会失灵”等问题在社会治理中时有出现。对于政府机构而言，从传统的行政管理转换到现代化的公共服务也需要体制改革和理念更新。吸纳多元主体参与社会治理可以有效消除治理盲区、提供专业的社会服务代替僵化的行政管理。但是多元主体在社会治理中发挥有效作用的前提是理顺各自的权责关系，因此，理顺不同主体的权责清单，也是厘清和完善社会治理机制的重要内容。

协同合作的理念和公共精神有待加强。34.91%的受访者认为“不同主体之间合作不足，没有形成协同共治”，26.94%的受访者认为当前社会治理“缺乏公共精神，难以凝聚起来不同主体”。公共精神能够引导社会成员作出理性选择，推动社会和谐向前，是构筑社会治理共同体的根基。社会既是培育公共精神的沃土，也是检验公共精神的试金石。当前，社会原子化、人与人关系疏离化的趋势对公共精神的培育和发挥作用带来不利影响，进一步阻碍了社会治理中多元主体的协同合作，不利于社会治理共同体的建设。

当前社会流动性、社会结构的多元化给社 会治理带来一定程度的挑战。18.03%的受访者认为“人口流动导致社会治理复杂性增加”，16.13%的受访者认为“部分群体参与社会治理的权利得不到有效保障”。改革开放以来尤其是近二十年来，我国基层社会发生了结构性的变迁，社会流动加速，极大提升了社会治理的复杂性和难度。被客观剥夺参与机会的人群会成为消极的社会成员，甚至可能因为相对剥夺感而产生不满或怨恨情绪，引发基层治理风险。如何使没有固定工作单位的零工群体、农民工群体、城中村居民、留守老人儿童等社会群体充分参与社会治理、保障自身合法权益，成为推进社会治理现代化面临的突出难题。

党的十九届四中全会明确提出要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体以来，各地纷纷开展社会治理共同体建设探索实践，涌现出一批创新典范。公众对社会治理共同体建设的成效感受比较明显：48.96%的受访者认为自己生活和工作的地方社会治理共同体较为成熟，35.10%的受访者表示自己身边社会治理共同体在个别领域发挥作用。

“共建共治共享”是社会治理共同体的重要特征，强调的是政府、社会组织、企业、公众等多元治理主体共同的互动与协作。在社会治理共同体中，企业和公众等既是社会治理的客体、对象，也是社会治理的主体，社会治理的主客体呈现出相互关联、辩证统一的关系。这决定了不同主体之间平等独立、协同合作的关系，而不再是单纯的管理与被管理的关系。调查发现，公众对于社会治理共同体基本内涵和特征的认知较为充分、成熟。尤其是与传统社会治理相比，受访者对社会治理共同体强调多元主体参与的特征与优势感受较为明显：79.18%的受访者认为与传统社会治理相比，社会治理共同体更强调多元主体作用的发挥。78.65%的受访者认为，比起传统的社会治理方式，社会治理共同体可以更好保障公众的权益。还有73.50%的受访者认同“社会治理共同体中不同主体的身份是平等的”。

受访者对于社会治理共同体的价值认知较为客观：受访者普遍认同，社会治理共同体就是要以共同的价值观在社会治理中发挥统合和引领作用。76.58%的受访者认为“社会治理共同体”既是社会治理的工具，也是社会治理的目标。74.44%的受访者认同“社会治理共同体的参与主体必须有共同的价值目标”。社会治理共同体并不仅仅意味着有多元主体参与治理——在没有系统组织和共同价值追求的情况下，多元主体是分散的、利益诉求是多元的，其共同参与治理可能会引发矛盾混乱而不是提升治理效能，这就要求建设社会治理共同体以共同的价值理念作为基础支撑。

责任分工与利益分配是构筑社会治理共同体的关键内容。社会治理共同体是基于共同享有的利益共同体，人人享有是社会治理共同体的目标，也是人人有责、人人尽责的动力，如果不能给成员带来切实利益，共同体将难以持续发展。同样，共同利益和个体利益的实现要求多元主体各自责任义务的切实履行，不能完成基本责任义务导致不同主体间“责任流失”，不仅不能实现基本的公共利益，更可能会导致新的矛盾问题。调查发现，大多数公众能充分认识到社会治理共同体的责权利统一，认为社会治理共同体可以更好实现个体的价值与利益：77.58%的受访者认同社会治理共同体中责任、权力、利益是协调统一的；76.67%的受访者认为个人会在“尽责”“享有”中实现自身价值。值得注意的是，有近七成受访者认为“积极参与社会治理的话，付出的要比收获的更多”（69.16%）。

公众对社会治理共同体的公共性认同度较高，77.69%的受访者认同“社会治理共同体建设需要基于社会信任，社会治理共同体也有助于构筑社会信任”。信任是多元主体协同合作的基础，是责任分工和利益分工的前提。公共信任不足已成为原子化社会面临的一个突出难题。社会治理共同体基于共同的价值目标凝聚起不同主体，将助力构筑社会公共信任。

除了对社会治理共同体基本概念内涵的认知，我们还了解了受访者对于建设社会治理共同体的担忧。调查发现，公众最担心“社会治理共同体会变成个别利益群体的代言”（64.90%），其次是“公众在社会治理共同体中的话语权、决策权得不到保障”（52.18%）。这两方面的担忧是密切相关的。共同体构成的多元性、复杂性会导致利益诉求的多样化，尤其是市场经济条件下不同利益主体会为获得社会资源而进行博弈，治理目标的个体功利性凸显而公共性退却。这种情况下，谁具有更强的话语权和决策权，谁就会在利益分配中占据有利位置，原本追求公共利益最大化的共同体就有可能变成个别利益群体的代言。以人民为中心是社会治理共同体的本质特征，必须通过党的有效引领、体制机制的明确限定和法制的严格规范等途径，保障社会治理共同体话语权、决策权和利益的合理分配。

近五成受访者担心社会治理共同体变成“花架子”，实际上没有发挥作用（47.06%）。近年来，基层社会治理创新不断涌现，但同时部分地区出现一些形式主义“花架子”。如有的地方集中资源打造的社会治理共同体“示范点”只用作“示范”而不能推广，沦为“盆景”；有的地方一阵风式地响应上级政策，积极探索建设社会治理共同体，但实施一段时间后就缺乏后劲没有持续到底，沦为“半拉子工程” 。这些形式主义问题浪费了基层社会治理的资源、损害了社会公众的利益，对建设社会治理共同体和提高社会治理效能带来负面影响。建设社会治理共同体绝不是搞“面子工程”、搭“花架子”，必须围绕人民群众最突出的需求、社会治理最关键的问题，协同组织相关的利益主体，切实推进社会治理共同体在社会治理中发挥有效作用。

公众对社会治理共同体的利益目标存在一定的担忧：42.13%的受访者担心参与主体多元会导致难以形成统一的目标，还有15.75%的受访者担心社会治理共同体追求的公共利益可能与个人利益相悖。利益共享构成了社会治理共同体的根基，多元主体参与建设社会治理共同体的根本动力就在于不断满足自身的利益诉求。如何平衡好多元主体不同的利益诉求、最大程度凝聚起多元主体的相互信任，是成功建设社会治理共同体的关键。此外，社会治理共同体中的多元主体具有独立自我与共同体成员的双重属性。在这种情况下，需要发挥党组织的统筹协调作用，为多元主体参与社会治理创造良好氛围。

进一步强化党在社会治理共同体中的领导核心作用。社会治理共同体中党的领导，一方面在于党对于共同体总目标、大方向的宏观把握；另一方面在于党对社会治理多元主体的微观协调。如调查结果所示，当前公众对社会治理共同体的多项担忧，包括利益协调、目标统一、话语权决策权分配等，都需要党的引领来为社会治理共同体统一价值目标、凝聚意识力量。当前，党委、政府在社会治理以及社会治理共同体中仍发挥主要作用，公众对以政府为主的社会治理充满信任与依赖。坚持党的领导既能够总揽全局，合理配置各部门社会治理职责权限，切实解决交叉管理、分散管理难以形成有效合力的问题，还能够有效协调多元主体，使不同利益甚至相互冲突的利益得以调和，使权利与责任、公平与效率、合作与竞争得以平衡。

进一步加强制度规范，厘清、保障不同主体的权责利。公众对于推进社会治理共同体建设最大的期待是“推动党委党组织、政府与自治组织、社会组织、公众、企业间的平等合作关系”（64.71%），其次是“进一步保障公众参与社会治理的渠道和权利”（49.72%）。社会治理共同体强调多元主体间的权责一致、良性互动与合作，必须明确划分政府行政管理与社会治理的权责边界，将负担过重的行政事务从群众自治组织的任务中剥离开来。同时，也要保障多元治理主体持续参与的机会以增强其治理效能感，要赋予社会组织、公众和企业等更多权限，遵循“权随责走、费随事转”的原则，将社会能自行解决的事务交给社会。

进一步完善提供多元化的激励措施，保障社会治理共同体的持续性。明确的、稳定的激励措施对于多元主体尤其是公众参与社会治理共同体具有重要意义。调查显示，45.16%的受访者建议加强不同主体参与社会治理的激励措施，结合69.16%的受访者认为“积极参与社会治理的话，付出的要比收获的更多”这一结果来看，设置足够的、稳定的激励措施，让公众清晰意识到参与社会治理的正向回报，将有助于提升不同治理主体的治理效能感，激发其参与意愿，并进一步增强共同体内不同主体间的关联，加强各主体对共同体的社会责任。除此之外，荣誉感、使命感、个人价值实现等方面也具有明显的正向激励作用。因此，建设社会治理共同体不仅需要治理主体在权责一致、彼此信任以及相互尊重的基础上形成合作意愿，更重要的是需要为治理主体提供明确的、丰富的、长期的合作激励。

进一步理顺治理机制，完善社会治理体系。随着社会治理情境日益复杂，原有社会治理机制的治理主体、治理思路、治理手段等都可能失效，一些体制机制层面的权责不明、运行不畅成为推进社会治理现代化的制约因素。受访者对于完善社会治理共同体机制方面的期待和建议包括：完善社会治理共同体建设的顶层设计和制度规范，并广泛普及和切实落实（45.16%），完善民主协商、居民议事等共同治理的体制机制（39.66%），加强社会工作专业力量建设，更好发挥其专业作用（23.72%），进一步推动政府职能转变，加强政府部门的公共服务性（23.15%），更好地发挥数字技术的作用（7.02%）。这些期待和建议与当前社会治理存在的问题相呼应，应通过顶层设计和制度规范，使不同治理主体、治理平台、治理机制在社会治理共同体中的作用得以落实，真正实现“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系。

进一步发扬传统文化中的公共精神，增进社会公共信任。26.38%的受访者建议发扬中国传统文化中的公共精神和共同体精神，推动建设社会治理共同体。信任是治理主体建立合作的基础，使社会成员在各司其职的基础上形成合作，实现社会治理共同体的共同目标。中国传统文化中蕴含着丰富的公共精神，《礼记》将“天下为公”视为理想的社会境界：“故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废弃者，皆有所养。”这种“天下为公”的理念对后世产生了深远影响。应传承发扬中华优秀传统文化中的公共精神内涵，通过社会治理共同体的构建，推动建立人与人之间的信任和协作友善关系。（来源：《国家治理》2023年10月下）