中国信贷扶贫政策演变评述及巩固脱贫攻坚成果的改进思考

苏雪 张莉琴（中国农业大学经济管理学院博士研究生；中国农业大学经济管理学院教授、博士生导师）

一、引言

贫困人口获得金融信贷支持是世界性难题（林毅夫，2021），中国政府始终致力于使贫困人口拥有平等享受金融服务的机会和权利。中国实施信贷扶贫迄今已36年，但扶贫贷款的瞄准问题始终未得到有效解决（唐丽霞等，2005；吴本健等，2014；吴国宝，1997）。自1986年中国开始开展大规模开发式扶贫，扶贫贴息贷款就是扶贫政策的重要组成部分，但扶贫贴息贷款始终无法瞄准贫困农户（吴国宝，2001）。接着，1993年开始借鉴孟加拉国格莱珉银行模式，通过小额信贷项目开展扶贫活动，之后金融机构也开始开展农户小额信贷业务。小额信贷是对过去金融扶贫方式进行反思后的创新（褚保金等，2008），但仍存在贫困瞄准偏移问题。贫困瞄准失当会加剧贫富差距，造成新的不平等（汪三贵等，2015）。

信贷扶贫资金的瞄准是长期以来备受争议的问题（李小云等，2005），脱贫攻坚期间实施的扶贫小额信贷政策实现了扶贫贷款对贫困人口的瞄准。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚摆到治国理政的重要位置。期间，政府设计和实施了扶贫小额信贷政策，且在脱贫攻坚结束后的五年过渡期内该政策将继续实施，2022年和2023年的中央一号文件均提出要扎实做好脱贫人口的小额信贷工作。扶贫小额信贷瞄准贫困人口的根本原因在于政府极其有为，在脱贫攻坚期间建立了庞大的建档立卡系统，为实施精准扶贫提供了有力的数据支撑。扶贫小额信贷政策的实施正是依托于此项工作，将建档立卡贫困户作为政策对象，从根本上避免了扶贫贷款的瞄准偏移。

脱贫攻坚之前一直未得到解决的扶贫贷款瞄准问题为什么会在脱贫攻坚期间得到解决呢？本文认为关键在于政策设计和实施中正确地处理了政府和市场的关系，明确了政府和市场职能。通过回顾中国信贷扶贫政策可以发现，扶贫贴息贷款政策高度强调政府作用，但在政策实施中，贫困瞄准以及造成贫困人口信贷排斥的关键问题未得到有效解决，信贷资金无法瞄准贫困人口；小额信贷政策则更加强调市场的资源配置作用，但市场机制配置下的信贷资金也无法瞄准贫困人口；扶贫小额信贷政策同样强调政府作用，与前者的不同在于其更好地发挥了政府作用，一个重要表现就是通过建档立卡最终解决了贫困瞄准问题。

实现扶贫贷款对贫困人口的瞄准只是其中一个方面，中国信贷扶贫三十多年的发展中始终伴随着政府和市场如何配合的问题。基于此，本文将以已有研究作为基础，深入分析中国信贷扶贫政策演变以及其中的政府和市场作用。其次，中国脱贫攻坚战取得胜利后，政策对象应当逐步由脱贫人口转向符合条件的低收入人口（林万龙等，2022），本文还将在上述研究的基础上进一步思考在扎实推进共同富裕的历史阶段，继续对低收入人口实施信贷帮扶时政府与市场的定位及政策取向。

本文其余部分安排如下：第二部分阐述中国信贷扶贫政策演变的三个阶段；第三部分进一步分析信贷扶贫政策实现或未实现政策目标的原因，并从政府和市场作用的角度进行考察；第四部分提出脱贫攻坚结束后继续对低收入人口实施信贷帮扶的思考。

二、中国信贷扶贫政策演变

（一）第一阶段：以扶贫贴息贷款为主

扶贫贴息贷款是中国最早开始实施的信贷扶贫政策。扶贫贴息贷款是在政府参与下，以银行等金融机构为发放主体，按照优惠利率给贫困户提供扶贫贷款用于发展生产，财政对贷款予以贴息。自1986年开始实施扶贫贴息贷款政策以来，国务院扶贫办会同其他部门对贷款发放主体、管理体制、贴息方式等进行了多次调整（见表1）。

从结果来看，贴息扶贫贷款的使用严重偏离目标，且回收率低（吴国宝，1997；李小云等，2005）。一方面，扶贫贴息贷款到户比重小。1989年-1995年间绝大多数扶贫贴息贷款发放给了贫困地区的经济实体（吴国宝，2001）。2003年国家审计署对592个国家级贫困县扶贫资金的调查表明扶贫贴息贷款用于农户的比例逐年萎缩，表2中到户扶贫贴息贷款占比也证明了这一点。从农户获贷情况来看，2001年和2003年国家扶贫重点县分别仅有0.72%和1.5%的农户得到过扶贫贷款（国家统计局农村社会经济调查总队，2002、2004）。另一方面，到户扶贫贴息贷款存在“精英俘获”现象，部分非贫困户获得信贷支持（李小云等，2005；汪三贵，1997）。2001年和2010年有50%以上的扶贫贷款被非贫困户获得（国家统计局农村社会经济调查总队，2002；国家统计局农村社会经济调查司，2011）。同时，扶贫贴息贷款存在大量贷款拖欠和违约问题（吴国宝，1997；汪三贵，1997）。2006年深化扶贫贴息贷款管理体制改革后，贷款逾期问题得到缓解，贷款质量有所提升，但贫困瞄准偏离问题依然存在（吴本健等，2014）。

（二）第二阶段：转向小额信贷

鉴于扶贫贴息贷款政策并未有效缓解贫困户信贷排斥，加之世界各国小额信贷的广泛兴起，中国从1993年开始借鉴孟加拉国格莱珉银行模式，经过本土化调整后（孙天琦，2001），通过小额信贷开展扶贫活动。

小额信贷是通过一定中介向有潜在负债能力的贫困或低收入群体提供小额度、持续性信贷服务的特殊信贷方式（吴国宝，2001），具有服务贫困人口和实现财务可持续的双重目标（张正平、王麦秀，2012）。贫困农户无法从金融市场获得贷款的关键原因在于信息不对称、交易成本高（程恩江、刘西川，2010），而小额信贷通过小组联保、动态激励、分期偿付等方式，形成有效的风险控制机制，弥补贫困农户抵押担保不足的缺陷，能一定程度上克服信息不对称，降低银行贷款成本（农业银行国际业务部课题组，2007），进而缓解其信贷排斥。

杜晓山将中国小额信贷的发展分为四个阶段（见表3）。中国最初引入小额信贷带有扶贫目的，但农村信用社及之后的新型农村金融机构开展的小额信贷均没有专门的扶贫功能，目标群体是符合贷款条件的全体农户（杜晓山等，2005）。

从结果来看，小额信贷并未有效缓解贫困户的信贷排斥，但提高了贷款偿还率（郭沛，2001）。农村信用社是农村金融服务的主力军，也是小额信贷的主要实施机构，低收入农户获贷率仍较低（杜晓山，2005）。2009-2013年农信社对较低收入组农户的贷款占比仅为4.89%-12.96%（杜晓山、孙同全，2019）。2010年的研究表明农信社基本服务于富裕农户，非政府组织小额信贷机构将服务对象拓展到了较富裕农户，但仍然难以到达贫困农户（程恩江、刘西川，2010）。不仅是传统农村金融机构，被赋予服务“三农”使命的新型农村金融机构考虑到盈利能力和运营成本也将服务对象瞄准了富裕农户（张康松等，2017；胡金焱、姜斐然，2015）。但联保型小额信贷偿还率很高（吴国宝，2001；杜晓山、孙若梅，1997），大部分非政府组织小额信贷偿还率在90%-100%之间（何剑伟，2008）。

（三）第三阶段：创新发展扶贫小额信贷

以往信贷扶贫实践改善贫困户获贷的效果有限。脱贫攻坚期，政府针对建档立卡贫困户设计和实施了扶贫小额信贷政策，政策要点是“5万元以下、3年期以内、免担保免抵押、基准利率放贷、财政贴息、县建风险补偿金”。自2014年12月出台《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》以来，政府不断发布文件以完善政策内容，指导政策实施（见表4）。

从贷款贴息的角度看，扶贫贴息贷款和脱贫攻坚期实施的扶贫小额信贷均是由财政对贫困户获得的、用于发展生产的扶贫贷款予以贴息，但二者在政策实施背景、技术水平和政策内容方面存在差异，后者通过一系列政策内容（如政府建立风险补偿和分担机制）减轻了贫困户通过市场途径进入农村金融市场的障碍，也因此产生了不同的政策效果。

扶贫小额信贷政策极大缓解了贫困户的信贷排斥，同时保证了贷款偿还。从扶贫贷款到户情况看，政策实施以来累计贷款金额、受益贫困户数量和贫困户获贷率逐年增加。2020年末覆盖率接近50%，截至2021年6月末累计发放扶贫小额信贷7100多亿元。从贷款偿还情况来看，截至2018年9月底逾期贷款最多省份的逾期率也仅为4.22%，2019年9月末，河南省扶贫小额信贷逾期率仅为0.46%（见图1、图2）。

三、中国信贷扶贫政策演变评述

最初实施的扶贫贴息贷款政策未缓解贫困户信贷排斥，其原因主要在于以下两个方面。首先，贫困户未得到精准识别，导致信贷扶贫资金无法瞄准真正的贫困户。1986年政府提出了以收入为标准的贫困线，但由于缺乏分户的收入统计数据，主要依靠基层干部直觉来判定是否为贫困户，存在贫困户漏评和非贫困户错评现象（吴国宝，1997）。2001年开始的建档立卡工作中，统计所有农户收入仍存在困难（周敏慧、陶然，2016）。在当时的技术水平下很难实现通过登记造册和动态监测的方法瞄准贫困户。其次，作为扶贫贷款发放主体的商业银行面临盈利目标与扶贫目标冲突的问题。贫困农户信息不对称程度高、缺乏担保抵押品以及生产经营风险高等问题造成银行对其发放贷款尤其是优惠利率贷款的风险大、成本高、收益低，甚至出现亏损（何剑伟，2008）。在这种情况下，以利润最大化为目标的商业银行存在盈利目标与扶贫目标的冲突问题（吴国宝，1997；资源流动与贫困课题组，1993）。在未采取措施缓解银行盈利目标与扶贫目标冲突的情况下，政府所做的努力只是在贷款到户率和还款率之间进行权衡。即使贫困户得到精准识别，其获得贷款的可能性仍较小，实践中就出现了贫困户亟需资金发展生产而贴息资金闲置的矛盾现象。

接下来的小额信贷政策试图通过组织制度和贷款技术创新缓解贫困户信贷排斥。在贫困户瞄准方面，小额信贷主要通过三种方式瞄准贫困户：一是在实际操作中提出一些可操作、易鉴别的标准以筛选贫困户（郭沛，2001）；二是通过设置高于金融机构的利率以排除富裕户（王健康、高沐晗，2006）；三是小额度贷款会自动产生对富裕群体的排斥。此外，中国借鉴的格莱珉银行等小额信贷机构分别或联合利用团体贷款、动态激励、分期偿付等手段，克服农村信贷市场信息不对称和交易成本高的问题，进而缓解贫困户信贷排斥。

但从结果来看，小额信贷缓解贫困户信贷排斥的效果有限。原因首先在于小额信贷无法完全实现对贫困户的瞄准。一是依赖可操作、易鉴别的标准筛选贫困户与贴息贷款政策实施过程中按照收入筛选类似，因缺乏详实数据支撑极易出现偏差；二是考虑到农户申请正规贷款的高交易成本（程恩江、刘西川，2010），富裕农户仍可能会选择交易成本相对较低的小额信贷，造成高利率对农户的自动瞄准失败；三是小额信贷普遍采取联保小组方式，在小组选择过程中贫困程度深的农户被排挤在外，多数真正的贫困户无法获得小额信贷（吴国宝，2001）。其次，虽然小额信贷的贷款技术创新在一定程度上缓解了农村信贷市场上存在的信息不对称和交易成本高等问题，但在银行或机构更重视可持续性目标的条件下，会更倾向于向非贫困人口发放小额信贷以获取更高收益（张正平，2011）。上文给出了来自中国的证据，国外实践也为此提供了进一步证据，印度尼西亚人民银行（BRI）被认为是小额信贷扶贫的一面旗帜，其提供服务的农户中只有7%位于贫困线以下，贫困户贷款占贷款总额的比例低于5%（吴国宝，2001）。

而扶贫小额信贷可通过一系列政策内容应对以往信贷扶贫实践中遇到的问题。首先，借助建档立卡实现对贫困人口的精准识别。针对以往信贷扶贫中存在的对贫困户识别不准的问题，中国政府采取了具有原创性、独特性的重大举措，在脱贫攻坚期间开展建档立卡工作，实现贫困信息精准到村到户到人，并在此基础上建立庞大、精准的建档立卡系统，为实施扶贫小额信贷政策提供了数据支撑。其次，通过政策设计为贫困户增信、降低金融机构风险和成本，缓解了银行盈利目标与扶贫目标的冲突。在为贫困户增信方面，各地在政策实践中改变传统评级授信只重视物质资本的做法，将贫困户的信用资本、人力资本和物质资本加以量化，综合确定信用评分（吴华，2020），建立贫困户信用档案，缓解信息不对称。在分散银行风险方面，政策要求各地财政和扶贫部门积极推动建立及完善风险补偿和分担机制，鼓励引入政府性担保机构分担风险。同时，政府支持保险机构开发推广特色农产品保险、人身意外险和扶贫小额信贷保证保险等保险产品，进一步分散银行风险。在降低银行成本方面，第一书记扶贫制度和扶贫工作队制度等政策性扶贫体系为降低银行成本提供了行政性帮扶力量（王俊、范建刚，2021）。驻村工作队等基层组织协助银行开展征信采集并承担部分贷后管理工作，定期对借款人资金用途和生产发展情况进行跟踪，进一步消除了贫困户与银行之间的信息不对称，降低了银行的管理成本。

通过上述分析发现，中国政府一直试图通过信贷扶贫政策缓解贫困户的信贷排斥，与此同时负责发放贷款、落实信贷扶贫政策的多为市场主体。这就导致在政策实施过程中始终存在着政府干预和市场机制之间的权衡，这种权衡具体表现为对贫困户的瞄准、扶贫贴息贷款实施中商业银行面临盈利目标与扶贫目标的冲突以及小额信贷服务贫困户和可持续性双重目标之间的博弈。

农村金融市场信息不对称以及贫困户禀赋弱势导致的信贷排斥（Kempson & Whyley，1999；Stiglitz & Weiss，1981）为政府适当介入、为贫困群体提供倾斜性信贷政策提供了依据。信息不对称导致贷款人在甄别借款人以及监督借款人完成合约时将产生较高的交易成本，贷款人普遍会将由此带来的交易成本转嫁给借款人（刘西川、程恩江，2009）。加之农业生产的高风险带来的收益不确定（Carter et al.，2007；龙方等，2011），贷款人通常会通过合约条件让借款农户承担大部分风险，如银行要求借款农户提供抵押担保（刘西川、程恩江，2009），而农户普遍不具备抵押担保条件，即使具备条件，农户出于对抵押品无法收回的担忧也可能会放弃借款，从而造成借款人的信贷排斥（Kempson & Whyley，1999）。除此之外，贫困户还可能因其自身禀赋弱势受到更严重的信贷排斥。贫困户普遍存在自身禀赋弱势，如居住位置偏远、收入和资产水平偏低、受教育水平不高以及缺少可供抵押担保的财产等，禀赋弱势将导致贫困户信息不对称程度和交易成本更高，因而会受到更严重的信贷排斥。但同时，政府的不当介入又可能会导致“政府失灵”（周立，2007），在缺乏制度约束的条件下，资源将朝着体制内的权力关系倾斜，扶贫资金尤其是有偿资金难以发挥效果（廖富洲，2004）。因此，需要合理确定政府和市场边界，明确政府和市场在反贫困中的职能。已有研究认为市场机制是保证资源配置效率的关键，资源配置应当主要由市场来进行（吴国宝，1996；马勇、陈雨露，2014），而政府作用体现在按市场经济原理制定反贫困规则，帮助提供扶贫资源并对资源使用效益进行监督（吴国宝，1996），创造有利于其它主体通过市场化手段缓解贫困的环境，降低贫困农户从事交易所需的交易费用（张新伟，1999）等方面。

扶贫贴息贷款政策高度强调政府作用。虽然政策实施时提出扶贫贴息贷款是政策性较强的商业性贷款，要求按照商业化原则经营和管理，由银行自担风险，但实际实施中却高度强调政府作用。在发放贴息贷款时首先由政府选定投放项目，以确保贷款用于目标群体，接着由银行论证项目并负责信贷资金的发放和回收，试图以这种政府作用与政府机制相结合的方式确保贷款得到经济合理的使用（吴国宝，1997）。但在政策实践中，由于没有实现对贫困户的精准识别，没有采取恰当措施缓解农村金融市场失灵问题，没有建立一套将信贷资金有效分配给贫困户的操作和管理制度（张新伟，1999），因而并未有效缓解贫困农户的信贷排斥。

相反，小额信贷政策更多强调市场的资源配置作用，政府作用体现在政策推动和引导上。但在缺乏配套政策的条件下，仅靠市场无法瞄准贫困户，这是市场化竞争的必然结果。小额信贷通过贷款技术创新在一定程度上克服了农村金融市场失灵问题，但效果有限，还需要通过拓展抵押担保范围和模式等方式进一步减轻贫困农户进入农村金融市场的障碍，这些方面需要政府提供制度和政策支持。

扶贫小额信贷政策虽仍然强调政府作用，但不同于扶贫贴息贷款，其政策设计中政府的干预是“对症”的，更好地发挥了政府作用。一方面，政府通过数字信息供给（建档立卡）缓解了信息不对称，也实现了对贫困户的瞄准；另一方面，通过配套政策设计和实践，建立了良好的政银互动机制，减轻了贫困户通过市场途径进入农村金融市场的障碍，进而改善了贫困户获贷问题。在更好发挥政府作用的基础上，尽可能以市场化、可持续的方式落实政策，实现政策支持与市场机制的结合。

四、巩固脱贫攻坚成果的改进思考

本文通过对中国信贷扶贫政策演变的分析发现，扶贫贴息贷款和小额信贷均未能很好地改善贫困户获贷，而扶贫小额信贷极大地缓解了贫困户的信贷排斥。接着，结合相关研究对造成上述结果的原因进行分析，并从市场和政府作用的角度进行考察，发现只有政府和市场在适当的层面上发挥作用才能缓解贫困户的信贷排斥。

脱贫攻坚取得圆满胜利之后，中国进入了巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接、扎实推进共同富裕的历史阶段，对低收入农户的信贷帮扶仍然需要政府和市场共同作用，在继续发挥政府作用的同时强化市场在资源配置中的作用。根据研究结论，本文针对脱贫小额信贷政策（原扶贫小额信贷）的衔接和过渡问题提出以下建议：

首先是继续发挥有为政府作用，依靠政府这只“看得见的手”，使低收入农户更加公平地获得信贷资金。一是及时调整信贷帮扶对象。已有研究发现部分脱贫户收入水平高于非贫困户，而部分非贫困户收入不如脱贫户（林万龙等，2022）。此时，若仍不加辨别地继续将所有脱贫户作为政策对象，对稳定脱贫户实施特惠信贷帮扶政策可能导致收入分配不公平。林万龙、纪晓凯（2022）提出逐步退出对稳定脱贫户的特惠帮扶政策，同时向部分一般农户延伸。实际上，目前脱贫人口小额信贷的政策对象包括脱贫户（原建档立卡贫困户）和监测户，实现了特惠信贷帮扶向部分一般农户适当延伸，应将逐步退出对稳定脱贫户的信贷帮扶纳入考虑。二是政府仍需继续发挥作用纠正农村金融市场上的资源配置失灵。借鉴脱贫攻坚期间的经验，将为改善低收入人口进入金融市场的努力内化为市场经济可以接受的方式，以“有为政府”建立和完善金融基础设施，将信贷支持政策的着力点放在提供数字信息供给以及配套政策支持上，因势利导地完善银政担保和农业保险等政策和制度，为低收入农户公平地获得信贷资金提供保障。

其次，还应当更加充分地发挥有效市场作用，依靠市场这只“看不见的手”，提高金融资源配置效率和生产效益。一是采取更加灵活的利率政策。脱贫攻坚结束后，对低收入人口信贷帮扶中的政府约束作用将会减少，而更多会受到利润约束，为避免金融机构“上有政策、下有对策”地选择性执行信贷帮扶政策，应该在市场逻辑下对政策进行调整，采取更灵活的利率政策。二是将对全额贴息政策的调整落到实处。扶贫小额信贷政策缓解了贫困户的信贷排斥，公平有余但效率不足。全额贴息导致信贷资金价格扭曲，其结果是信贷资金价格可能无法发挥资源配置作用，贫困户实际上并未完全参与信贷市场，是否充分利用信贷资金仍有待检验。因此，为更好地发挥有效市场作用，应当及时调整在脱贫攻坚期间对贫困农户信贷资金全额贴息的做法，避免“路径依赖”，以“有效市场”提高信贷资金使用效率。2021年国家乡村振兴局等部门联合出台文件对贴息方式作出调整，提出“财政资金对贷款适当贴息，地方财政部门应根据需要和财力状况，合理确定贴息比例”，但目前地方政府普遍未落实此项政策调整。

最后，在具体实践中金融机构可以与政府部门加强合作，充分利用防返贫监测系统和低收入人口监测系统，开发其瞄准政策对象之外的作用。通过政务系统对接，打通数据壁垒，开放数据接口，统筹利用农户信息资源，实现“政银农”信息互通，缓解信息不对称。同时也可以根据不同农户的生产经营和经济状况给予不同水平的贴息，将贴息政策调整落到实处，继续推行脱贫人口小额信贷政策，为巩固脱贫成果和全面推进乡村振兴注入金融活水。