徐秀军：国际新秩序的基础、内涵与结构变迁

当前，以大数据、云计算、物联网、5G、区块链和人工智能等新兴技术为标志的新一轮科技革命深入发展，推动人类社会全面步入数字时代。数字技术的创新发展与广泛应用，不仅极大地改变了人类生产和生活方式，而且改变了国际政治经济秩序的基础和国际政治经济互动的内涵，从而引发国际政治经济秩序的深刻变革。

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在全球技术创新中，信息和数字领域是取得技术突破最多的领域之一，也是大国竞争的重要阵地。《麻省理工科技评论》和世界经济论坛每年分别评选全球十大突破性技术榜单和全球十大新兴技术榜单，以反映全球科技进步的最新进展。2018～2022年间入选两个机构的十大技术榜单的技术中，新一代信息与数字技术约占四成，同信息与数字领域相关的技术占比超六成。在《麻省理工科技评论》评选的2023年全球十大突破性技术榜单中，改变一切的芯片设计、制作图像的人工智能、远程医疗堕胎药、大规模生产的军用无人机、詹姆斯·韦伯太空望远镜等信息与数字技术位列其中。这些新兴技术不仅拥有广泛的商业用途，还能广泛应用于战略和军事领域。数字技术的发展与应用正在改变国际政治与经济的组织形式，为各行为体在国际政治经济领域的互动提供了新的手段和模式，也为重塑国际政治经济秩序创造了与以往大不相同的实践条件和基础。

数字技术推动了国内政治和国际政治的数字化转型。在国内层面，由于数字技术的广泛应用，社会主体的政治参与更加便捷，政治空间大大拓展。普通民众和社会团体不仅能更加直接、快捷和广泛地参与国内事务的治理，也能在更大范围内、更大程度地影响国家对外政策与活动。一方面，数字技术的广泛应用极大地拓展了民众获取信息的渠道，加速了各种价值观念和思想意识的传播，个人、群体、阶层因此拥有更加强烈的权利意识。然而，这种现象带来的影响具有双面性。从积极意义来看，它为人们的交流互动搭建了桥梁，为构建更加开放的世界奠定了基础。分布在世界各地的人们汇聚在同一个网络空间，通过思想交流与碰撞增进相互理解和激发创新潜能。从消极意义来看，由于“信息茧房”的存在，人们越来越关注自己感兴趣以及与自身利益相关的信息，从而导致社会群体的极化和社会粘性的缺乏。在此背景下，狭隘的民族主义和民粹主义更易滋生和蔓延，并与各种形式的保护主义交织融合，使社会更加分裂，对外政策也会更趋保守。另一方面，数字技术的广泛应用催生了网络政治，各类社会主体的政治表达更为直接和平等，政府决策因此受到更多社会力量的影响，政府的对外政策也会受到更多国内力量的干预。由此可见，在数字时代，很多国家对外政策的国内化倾向更加突出，国内政治对国际政治的渗透也更加明显。

在国际层面，由于数字技术的迅速发展，国家主权与安全的基础发生了重大变化。一方面，数字技术的广泛应用催生了对网络主权和数字主权的认知与维护。网络主权是国家主权在网络空间中的延伸和表现。早在2014年习近平主席在向首届世界互联网大会致贺词中就提出“尊重网络主权”。数字主权概念最早在欧洲兴起，并受到越来越多国家和民众的关注。2020年7月，欧洲议会发布的《欧洲的数字主权》报告指出，数字主权既是一种监管权，也是一种战略自主权。数字主权将国家主权延伸到数字领域，而随着传统领域的数字化其内涵也得以不断拓展。维护数字主权既包括对数字技术和数据等数字相关领域的监管，也包括确保国家能够在数字领域采取自主行动而不受到外部因素的干预和限制。由于在网络空间中，各国之间的联系难以隔绝，国家之间的权利边界和权力边界的划分日益成为国际分歧与争端的来源。另一方面，数字技术的广泛应用使得国际安全问题更加凸显。目前，数字技术已广泛应用于重要战略武器领域，网络攻击成为打击对手的重要手段，网络基础设施也成为攻击的重要目标。在现代化战争中，数字战场与实体战场日益不可分割。在大国博弈加剧的背景下，数字技术的工具化和武器化现象日趋严重，国际安全形势也更加错综复杂。

数字技术推动了全球经济的数字化转型。近年来，数字技术加速向所有产业渗透，全球数字市场不断扩大，数字经济规模快速增长。2022年7月，中国信息通信研究院发布的《全球数字经济白皮书（2022年）》显示，2021年全球47个主要经济体数字经济增加值规模为38.1万亿美元，同比名义增长15.6%，较同期名义国内生产总值（GDP）的增速高2.5个百分点；占GDP的比重为45.0%，同比提升1个百分点。但是，全球数字经济呈现明显的不平衡发展态势。目前，全球数字经济发展的主导力量是产业数字化和发达经济体。2021年，全球47个主要经济体的产业数字化规模为32.4万亿美元，占数字经济的比重为85%，占GDP的比例为38.2%。同期，发达国家数字经济规模为27.6万亿美元，占纳入统计的经济体数字经济总规模的比例达72.5%；相应地，发展中国家数字经济规模为10.5万亿美元，占纳入统计的经济体数字经济总规模的比例仅为27.5%。从国别来看，中美两国在全球数字经济中的地位突出。2021年美国和中国数字经济规模分别为15.3万亿美元和7.1万亿美元，而数字经济规模位居全球第三的德国仅为2.9万亿美元。作为信息载体的数据成为重要生产要素，不断催生新产业、新业态和新模式，国家之间的竞争与合作也日益聚焦于数字经济领域。

在跨境数字市场发展方面，数字技术与国际贸易深度融合，成为推动全球经济开放与合作的新动力。尽管近年来新冠疫情对全球经济带来重大冲击，但全球数据流动和数字贸易却增长迅速。联合国贸易和发展会议报告显示，2020年，全球互联网带宽较上年增长了35%，增速为此前7年以来的新高；同期，每月全球数据数量为230艾字节（EB），预计2026年将达到780EB；2022年全球互联网协议流量估计超过2016年之前的所有互联网流量之和。联合国资本发展基金报告显示，2017年的跨境数据量是2007年的20倍，预计2022年的跨境数据量将是2017年的4倍。数据的跨境流动支撑了商品、服务、资本等其他几乎所有要素的全球化配置，成为推动经济全球化的重要力量。联合国贸易和发展会议的数据显示，受新冠疫情影响，2020年全球服务出口额较上年下降20%，但依托于信息和通信技术的全球数字交付服务出口仅下降1.8%，而数字交付服务出口占全球服务出口的比例达到了64%。2021年，全球跨境数字服务贸易规模达3.86万亿美元，同比增长14.3%，在服务贸易中所占比例为63.3%。

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在主权国家形成后，主权国家与世界市场之间的互动关系便构成了国际政治经济秩序的主要内容。自工业革命以来，主权国家成功开拓了世界市场，在真正意义上开启了全球化进程。反过来，世界市场也成就了主权国家的发展，与此同时，也见证了许多大国的衰落。国家与市场的相互作用、相互强化、相互制约使国际政治经济秩序呈现不同的特征。进入数字时代，由于国际政治经济秩序的基础不断经历新的变化，国家与市场的互动也从双向互动转向更加复杂多元的方向。而哪种方向会成为主流，仍取决于世界各国政府的共同选择。

数字时代国家主体和市场主体的差异更加明显。在国家层面，日益加大的“数字鸿沟”强化了全球范围内新的中心-边缘结构。在数字技术引领的新一轮工业革命浪潮中，只有少数国家有能力站在全球技术创新的前沿阵地。在以主权国家为基础的国际体系中，全球科技突破越多，世界各国尤其是少数发达国家与为数众多的发展中国家之间的“技术鸿沟”将越发明显，从而导致全球范围内数字技术的创新与应用分布更加不均。联合国国际电信联盟的报告显示，全球数字鸿沟主要表现在五个方面：一是收入鸿沟，高收入国家的互联网普及率为91%，而低收入国家的互联网普及率仅为22%；二是城乡鸿沟，城市地区的互联网用户比例为农村地区的两倍；三是性别鸿沟，全球范围内男性与女性使用互联网的比例分别为62%和57%；四是代际鸿沟，15至24岁的年轻人使用互联网的比例为71%，而其他年龄人口使用互联网的比例为57%；五是教育鸿沟，受教育程度较高的人使用互联网的比例也较高，反之亦然。并且，发达国家还控制着绝大多数的互联网服务器及全球数据的传输。正因如此，数字时代的全球政治并未朝着更加扁平化的方向发展，反而在很多领域呈现更加中心化的态势。数字技术使世界各国更加高度相互依赖，但这种依赖是高度不对称的，资源、财富和权力将越来越集中于少数大国手中。

在市场层面，数字技术向产业链各环节的加速渗透，让少数国家实现全产业链控制成为可能。长期以来，发达国家主要通过掌控产业链的高端环节实现对上游产业的控制。但在稀缺性的战略资源方面，这种控制却往往出现松动，甚至出现受制于人的情况。随着产业数字化的发展，低端产业和低端环节也将逐步纳入数字化的产业网络中，从而使掌握先进数字技术的国家对全球产业链的控制从高端环节迈向各个环节，全球产业链中各国之间的地位差距也将随之扩大。在数据要素市场、数字产品市场和数字平台建设等方面，发达国家基于其先发优势占据主导地位后，后发国家突破既得利益格局将异常困难。不过，利用数字技术实现对全产业链的深度渗透尚需很长一段时间，目前的国际市场格局仍将呈现多元化的相互制约关系。

数字时代国家主体与市场主体的竞争更加聚焦。一方面，国家与市场的竞争越来越聚焦于数字技术的创新与应用。近年来，很多国家和企业加大了对数字技术的研发和对竞争对手的打压。例如，2022年3月，美国国会参议院通过的《美国竞争法案》将人工智能与机器学习、高性能计算、量子计算和信息系统、机器人、灾害预防、先进通信、生物技术、先进能源技术、网络安全和材料科学视为可能对国际科技竞争格局产生重大影响的十大关键技术领域，其中数字相关技术占比较高，并将半导体、5G、人工智能等数字技术确定为重点扶持的对象；2022年8月，美国总统拜登签署的《2022年芯片与科学法案》提出设立“美国芯片基金”“美国芯片国防基金”“美国芯片国际科技安全和创新基金”“美国芯片劳动力和教育基金”，并将在5年内为半导体产业提供约527亿美元的资金支持，为企业提供240亿美元的投资税抵免，鼓励企业在美国研发和制造芯片并承诺将在2023～2027年间提供约2000亿美元的科研经费支持等。同时，为发挥数字技术的更大效用，很多国家和企业推动了数字技术在更多领域和更大范围内的应用，数字技术的市场规模因此不断扩大。

另一方面，国家与市场的竞争越来越聚焦于数字经济的发展。作为全球经济的新增长点，数字经济发展迅速，在GDP中的占比不断提升。为促进数字经济的发展和不断提升数字经济竞争力，很多国家出台了数字经济发展战略规划。例如，英国政府于2009年推出“数字大不列颠”行动计划，后又于2015年和2017年先后出台《数字经济战略（2015-2018）》和《英国数字化战略》，旨在推动英国成为全球领先的数字化经济体；澳大利亚政府分别于2011年和2021年发布《国家数字经济战略》和《数字经济战略2030》，旨在不断推动其数字经济长足发展；2015年，美国商务部出台《数字经济议程》，将发展数字经济作为实现经济繁荣和保持竞争力的关键举措。中国、印度、俄罗斯、巴西、南非等新兴经济体也出台了数字经济发展规划。2022年1月，中国政府发布《“十四五”数字经济发展规划》，部署了优化升级数字基础设施、充分发挥数据要素作用、大力推进产业数字化转型、加快推动数字产业化、持续提升公共服务数字化水平、健全完善数字经济治理体系、着力强化数字经济安全体系和有效拓展数字经济国际合作八个方面的重点任务，明确提出到2025年，数字经济迈向全面扩展期，数字经济核心产业增加值占GDP比重达到10%。2035年，数字经济发展基础、产业体系发展水平位居世界前列。

数字时代国家主体与市场主体的互动影响更加广泛。从互动的内向维度来看，数字时代国家与市场的联系更加紧密。由于数字技术的中心化特点，其广泛应用在国内和国际层面带来的市场失灵、失效和失序现象将更加频繁的出现。例如，在国内社会，数字平台在服务政府的同时，常常出现市场主体滥用市场支配地位的垄断行为。这不仅扰乱了公平公正的市场秩序、限制了其他市场主体的发展，还影响了社会财富的公平分配并将极大损害公众利益，从而侵蚀政府的执政根基，造成社会动荡不安。在国际社会，作为全球最大的报文传送与支付平台，环球银行金融电信协会系统为全球200多个国家和地区的机构提供服务，但其运行常常被政治化，少数主导国家将其作为制裁他国的手段，以实现其政治利益。总之，数字时代的政治与经济高度互动，而这种互动既有积极的一面，也必须防范其消极的一面。任何割裂两者关系的理论与实践都值得深入反思。为此，在处理国家主体与市场主体的关系时，既要使市场在资源配置中起决定性作用，又要更好地发挥政府作用；既要让“看不见的手”增进全球福祉，又要让“看得见的手”促进全球公平正义。

从互动的外向维度来看，数字时代主权国家与世界市场的关系日益超出政治与经济范畴，向更加广泛的安全领域溢出。近年来，越来越多的国家将数字技术和数字经济视为涉及国家安全的重点领域，日益泛化的安全考量越来越多地嵌入国家政策制定与政府行动之中。一些大国制造的脱钩、断供、制裁、极限施压等乱象，多与数字技术和数字经济相关，国际政治经济的良性互动被泛化的国家安全利益所裹挟，全球化的主权原则与市场原则的矛盾与对立日益加剧。在这些因素的共同影响下，大国关系纵横捭阖，国家与市场互动关系不断向其他领域拓展，并在国内和国际层次形成政治、经济、安全、社会等各种因素相互交织的错综复杂的关系。其结果是，国际政治经济体系的不确定性和不稳定性日益加大，并成为世界进入新的动荡变革期的主要表现之一。

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在不存在世界政府的国际无政府状态下，国际制度是维护国际政治经济秩序的重要载体。在数字领域，由于通行的国际规则仍在形成的过程之中，国家层面的数字立法和司法便具有了重要意义。一方面，国家的数字立法能够为其他国家制定数字规则提供示范，并通过国内规则的溢出效应影响全球数字规则的形成；另一方面，国家在数字领域的执法和司法可以规范和管控国内外实体在数字领域的行为，以维护自身利益和打击竞争对手。因此，在数字领域，国际政治经济的制度博弈既反映在国内层面，也反映在国际层面。有关数字的国内和国际制度的不断构建以及各国围绕制度制定和实施的竞争，形成了数字时代国际政治经济秩序的底层逻辑，并不断推动国际政治经济结构的重塑。

国家数字立法、执法和司法的博弈。在立法方面，全球主要国家和地区都出台了关于数字技术、数据流动、数字权益、数字经济等领域的法律法规。美国是全球信息与数字技术的发源地，在数字领域拥有先发优势，相关领域的立法起步早、数量多、内容庞杂、覆盖面广。早在1977年，美国政府就出台了《联邦计算机系统保护法案》，首次将计算机系统纳入法律保护范围；1984年，美国国会通过《1984年伪造接入设备及计算机欺诈与滥用法》，首次将侵入美国特定部门或专用计算机系统窃取涉密信息的行为界定为犯罪。此后近40年间，美国政府出台的信息和网络安全领域的法案共计200余项。拜登政府上台以来，为了维护美国的数字霸权，美国国会参议院先后通过《2021年美国创新与竞争法案》《下一代电信法案》《加强美国网络安全法案》等一系列科技和网络安全法案，并发布了美国第一部获两党支持的综合性数据保护法案——《美国数据隐私和保护法案》。近年来，欧盟陆续出台《通用数据保护条例》《数字市场法》《数字服务法》等一系列政策文件和法律框架，大大拓展了数字领域的管辖范围。中国政府于2015年通过的《中华人民共和国国家安全法》首次将数据安全列入其中，此后又制定《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国国家情报法》《中华人民共和国数据安全法》《关键信息基础设施安全保护条例》《中华人民共和国个人信息保护法》等重要法律法规，初步形成了数字领域的法律体系。值得注意的是，由于对数字主权和数字利益的认知存在分歧，各国的法条存在很多相互冲突之处，围绕立法展开的斗争也一直未曾停止。

在执法和司法上，一些大国将国内管辖权适用于外国实体的现象愈演愈烈。在数字相关法案的执法和司法实践上，近年来，美欧对外竞争与博弈日益激烈。在《2018年出口管制改革法案》颁布生效后，美国的出口管制对象从聚焦军事安全领域扩大到经济与科技安全领域，将半导体、通信、人工智能、人脸识别、无人机、监控、网络安全、云计算、超算等领域列入“新兴和基础技术清单”，以服务于经济和科技领域的大国博弈。美国还以《国际紧急经济权力法》《澄清域外合法使用数据法》等法案为法律依据，打压其他国家数字科技企业和产业的发展空间。例如，2019年美国政府以其关键通信基础设施和数字经济安全受到灾难性影响为由对华为及其在美国本土以外的68家子公司实施制裁，此后列入制裁清单的中国数字科技企业不断增加，包括运营微信国际版、抖音国际版、支付宝等平台的腾讯、字节跳动、阿里巴巴等知名数字科技企业。美国制定的《外国情报监视法》将数字监控范围扩大到全球，并赋予国家安全局和联邦调查局在海外大规模搜集和窃取数据的权力。为了强化“数字主权”，欧盟也加强了数字领域的执法和司法，不断扩大监管力度和范围。即便美欧建立了同盟关系，但在数字领域的竞争也从未减退。自2008年对微软就其个人电脑操作系统的市场垄断行为和压制竞争对手问题开出21.6亿欧元的罚单起，欧盟开出的5亿欧元以上的罚单几乎都给了美国数字科技公司，其中对苹果的一笔罚单高达130亿欧元。根据英国欧华律师事务所的调查，2022年欧洲数据监管机构针对违反《通用数据保护条例》的罚款额达29亿欧元，创历史最高纪录，为2021年的两倍。其中，爱尔兰数据保护委员会对美国Meta公司开出了高达4.05亿欧元的年度最高罚款。

国际数字技术标准与数字经济规则的博弈。当前，国际数字技术标准体系与数字经济规则体系仍不健全。为提升数字领域的国际制度性话语权，世界各国在加强国内立法的同时，还积极参与国际数字标准与规则的制定。在国际数字技术标准方面，发达经济体仍占主导地位，但中国等新兴市场国家参与制定的国际标准数量加速增长。截至2020年，在国际标准化组织成员中，美英德法日等少数发达经济体制定的国际标准数量约占全球标准总量的九成，主持和主导的国际标准数量占到全球标准数量的90%到95%，中国占比不到2%。在2000年以前，中国制定的国际标准数量只有13项，2001年到2015年累计达到182项，从2015年到2020年，中国主持的国际标准数量超过800项，其中与数字相关领域的技术标准占比最高。在国际数字经济规则方面，很多国家以及区域和多边机制发挥了重要推动作用。例如，2016年9月，中国作为二十国集团主席国在杭州峰会提出《二十国集团数字经济发展与合作倡议》，首次将“数字经济”纳入G20创新增长蓝图的一项重要议题；2020年9月，中国提出《全球数据安全倡议》，呼吁各国支持并通过双边或地区协议等形式确认倡议的承诺，并推动国际社会在普遍参与的基础上就此达成国际协议。在区域层面，2018年12月生效的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》和2022年1月生效的《区域全面经济伙伴关系协定》等区域贸易协定都将数字经济规则纳入其中，2021年1月生效的《数字经济伙伴关系协定》更是成为全球首个专注于促进数字贸易的国际协定。在多边领域，世界贸易组织也启动了电子商务谈判。截至2022年，87个谈判参与方已就大多数议题达成共识。

值得关注的是，随着新兴市场和发展中经济体数字技术和数字经济的发展，以美国为代表的发达经济体加强了相互合作以及对新兴市场国家的围堵，并试图构筑将主要新兴市场和发展中经济体排除在外的数字技术与数字经济平行体系。拜登政府上台后，美国与欧盟成立贸易与技术委员会，组建美日印澳“四方安全对话”机制并成立关键和新兴技术工作组以及四方高级网络小组，启动印太经济框架等，这些举措意在加强与盟友在数字技术和数字经济领域的合作与协调，并引领以数字规则为主要内容的新一轮国际规则的制定。对此，新兴市场和发展中经济体应进一步加强网络空间国际合作，积极开展数字经济标准国际协调和数字经济治理合作，不断深化政府间数字经济政策交流对话，努力构建多边数字经济合作伙伴关系等，从而推动数字时代的国际政治经济秩序朝着稳定、均衡的方向发展。（来源：《学术前沿》杂志2023年2月下（微信有删节））