[治理策略] 沈镭 钟帅：遏制能源浪费：保障国家能源安全的重要抓手

能源安全是国家安全的重要组成部分。2021年10月21日，习近平总书记在调研考察胜利油田时指出：“中国作为制造业大国，要发展实体经济，能源的饭碗必须端在自己手里。”能源消费对于经济增长的影响非常显著，中国能源消费总量已连续12年居世界第一位，2021年中国经济总量占世界比重超过18%，能源消费总量达到52.4亿吨标准煤，占世界总量的26%以上。与此同时也要看到，由于产业结构偏重、投资占比偏高，我国单位国内生产总值能耗约为经济合作与发展组织（OECD）国家的3倍、世界平均水平的1.5倍。能源浪费是单位能耗过高的重要原因，面对地缘政治冲突加剧，石油、天然气等能源产品价格大幅上涨的局面，在能源生产和消费过程中坚决遏制能源浪费、充分保障国家能源安全尤为必要。

能源浪费是指国民经济生产与生活中由于政策、技术、管理、观念及行为等问题导致的能源过多消费和产能过度建设。能源浪费主要包括能源产品浪费、能源产能浪费、能源资源浪费、能源管理低效四种类型，其中能源产品浪费最为严峻。在能源开采、运输、加工、转换、使用等环节，既有各种“显性”能源损失与浪费现象，也有大量“隐性”能源浪费现象。

能源产品浪费。能源产品浪费主要指燃料和电力浪费。能源加工转换环节的能源产品浪费是源自消费端的最大“显性”浪费。作为全球拥有最完整制造业体系的工业大国，我国工业增长高度依赖资源和能源投入，工业产能过剩是能源产品浪费的主要原因。以钢铁行业为例，据测算，尽管2000—2020年吨钢综合能耗降低了39.4%，但笔者近年来实地调研发现，钢铁行业产能过剩还在30—40%左右，因此，依然需要防范政策力度减弱或市场需求不足可能引发的产能过剩问题。按2020年吨钢综合能耗550千克标准煤水平，参照国家发改委的产能利用率80%为合理区间，钢铁行业的能源产品浪费约有0.88亿吨*。水泥行业产能过剩问题也相当严重，2021年全国水泥行业平均产能利用率为74%，而且低效产能退出缓慢，先进产能比例偏低依然是行业整体性问题。按2020年吨水泥综合能耗92千克标准煤水平，参照国家发改委的产能利用率80%为合理区间，水泥行业的能源产品浪费约为0.13亿吨**。此外，乙烯、合成氨、纸和纸板等主要高耗能产品的综合能耗与国际先进水平分别存在27%、43%和90%的差距，更高的相对投入也可视为能源产品浪费。工业基础设施过早淘汰或退役也是能源产品浪费的重要原因。清华大学碳中和研究院组织编制的《全球能源基础设施碳排放及锁定效应（2021年）》研究报告指出，我国钢铁和水泥行业平均服役不满15年的基础设施分别超过50%和70%，在“双碳”目标下提前淘汰或退役的规模预计会进一步加大。

能源产能浪费。能源产能浪费是指特定能源资源富集区在过于激进的政策推动下形成的能源供应能力浪费，突出问题是不合理的区域生产结构导致能源供应能力过剩。例如，新冠疫情发生以来，在拉动投资、刺激经济并缓解供需失衡的政策驱动下，一大批煤电逆势上马。2020年新批煤电出现“井喷式”增长，4610万千瓦地方煤电在“十四五”前抢闸冲锋，较2019年同比增长了231.6%，占全球新增总量的79.5%。再如，部分西部地区脱离地方消纳能力或电网接入条件，过度强调新能源替换，加剧了弃水、弃风、弃光（“三弃”）问题。2022年1—4月，局部地区弃风弃光现象在“双碳”工作推进新能源爆发式增长背景下再次重演，内蒙古西部地区弃风率达到11.8%，青海弃光率达到10.1%。能源生产环节的产能浪费是供给端突出问题。

能源资源浪费。能源资源浪费主要是指能源开发过程中的矿石及其初级产品浪费，如煤炭、石油、天然气等采选不足和（或）加工不足，以及运输和转换过程中的“跑、冒、漏”问题。防止能源资源浪费在加强产业集中与关联布局、过程余热回收、降低工艺电耗等方面仍有潜力可挖。近年来，我国能源资源开发过程的浪费现象得到了一定程度的遏制，但问题依然存在，同时，能源资源综合利用水平取得了很大进步，但一哄而上、无序开发的局面尚未完全扭转。中国自然资源经济研究院发布的《全国矿产资源节约与综合利用报告（2020）》显示，2020年我国原油平均采收率不到40%，煤炭入选率不到75%，与国际先进水平相比仍存在较大差距。同时，目前还存在大量产能规模90万吨以下的矿井，开采深度基本在800—1000米以上，存在大量安全隐患。更重要的是，这些矿井濒临枯竭，预计在2030—2035年才能全部退出，其退出过程或将造成大规模资产提前退役及资源浪费问题，应予以重视。

能源管理浪费。随着区域间经济交流规模扩张和居民生活水平持续提升，我国在建筑、交通运输和城市公共服务等非实体经济领域的能源管理浪费现象凸显。京沪广深等特大城市中一些中高档写字楼过度追求高端化和常态化西装办公，强行设置18℃室温，就是典型的“隐性”能源管理低效造成的浪费现象。许多企业、高校建筑内普遍存在照明、冷热空调等设备全天候运转的现象，导致建筑运营的能源浪费问题严重。本该“公铁水”转换的大规模能源、原材料产品运输，由于过度追求“门到门”公路运输服务，造成了能源浪费。城市公共服务领域的能源浪费现象也非常严重，各种乱建乱挖以及过度追求“亮化”形象的工程建设屡见不鲜，“短命楼”“短命路”被炸、被拆或返修现象时有见闻。

能源产品浪费、能源产能浪费、能源资源浪费、能源管理浪费中无不交织着多种因素，既包括资源禀赋约束、技术条件限制等客观因素，也存在管理政策失效和节能观念淡薄等主观因素。

以煤为主的能源资源禀赋特点是导致我国能耗偏高的主要因素。我国煤炭资源丰富，煤电是电力供应的基础性能源。法国的核电技术世界一流，意大利、德国、日本、韩国等国的气电在能源结构中占比较高，加拿大则以水电为主。从生产能源转换效率来看，煤电往往低于气电、水电或核电。也就是说，以煤为主的能源供给禀赋特征客观上导致我国在能源结构转换上落后于包括法国、意大利、德国、日本、韩国等在内的非煤为主的工业化发达国家。

能源开发与转换过程管理低效是导致能源浪费的关键因素。我国能源生产与消费在客观上存在时空“错配”和技术装备制约，加上“厂网分离”布局（电源点与长输电网规划和配置不协调），能源供需失调以及“三弃”问题较为严重。同时，省间壁垒又导致大部分跨区输电工程利用率低下。展开来说，一些地方电力主管部门和相关企业为了保护本省经济或企业利益，存在刻意抬高输配电价或施加行政手段限制交易的行为。另外，重工业固定投入高、技术装备繁多且专业性强，其产能过剩问题具有一定的顽固性，尤其在应对国际市场价格波动或冲击时灵活性较差，可能出现产能过剩的累积效应，这些都将加剧能源浪费问题。

部分产业政策更新改革滞后是导致消费端能源浪费的重要因素。《能源节约法》自1998年实施以来取得了巨大的节能成就，政府相关部门工作成效显著，但离预期目标还有很长的一段距离。当前，一些地方政府的产业管理和引导还不到位，规划、立项、金融、财政、税收、工商、海关、宣教等相关政策体系缺乏配合协调，变频技术及其装备、设施的推广和应用受限，相关产业政策的推出和实施滞后。同时，过于细致的产业政策和过度激励政策分散了政府的有限资源，降低了资源使用效率，加剧了区域间产业结构趋同，甚至导致政策失效、产能过剩。

公共管理领域奢侈消费、节能意识淡薄等是造成“隐性”能源浪费的主观因素。公共建筑用能量、用能强度近年来不断攀升，据测算，2018年商业及公共建筑用能（不包括北方地区供暖用能）为3.32亿吨标准煤。现实中，一些政府部门和领导干部仍抱有“消费国家能源不心疼”的心理，社会层面的攀比消费、过度包装和食物浪费等现象也较为严重，这些主观因素都在一定程度上加剧了能源浪费问题。

能源浪费是我国长期存在的突出问题，随着我国进入新发展阶段，人民生活水平的大幅提高还将带动我国能源消费的持续增长，能源浪费问题也将更加突出。大力遏制能源浪费，千方百计提高能源效率是保障能源安全的基本途径。基于产品-产能-资源-管理的全产业链、全过程以及全要素节约是遏制能源浪费的综合性系统解决路径，同时加强能源技术创新也必不可少。为此建议：

科学管控庞大的高耗能原材料产业规模。我国已步入后工业化和城市化阶段，大宗能源原材料产业迈入“平台期”，产业和企业发展存在“路径依赖”，企业难以自主“去产能”，能源原材料产业和企业在更新改造中变相“做大”的风险较高。为此，相关部门要加强相互协调配合，从立项到环评各个环节，“抓大限小”，提升产业集中度，提高“产能置换”比例门槛，鼓励各类资本参与，限制一般性能源原材料产品出口规模，构建能源原材料产业及产品产能信息发布常态化机制，开展能源浪费的全面清查与系统评价工作。同时，随着“一带一路”建设的推进和海外能源投资的增长，可能会出现未能处理好企业与当地社区关系而导致的工程项目搁浅和能源产能浪费现象。因此，要妥善处理中资企业与海外社区的关系问题，科学应对中外能源合作项目中的各种风险和挑战，保障我国的能源安全。作为全产业链制造大国，我国能矿资源开采及其加工制造的现有能效水平仍有较大节能潜力和空间，要鼓励多方参与，支持社会性及区域性节能降耗要素市场和平台建设，构建多样化多渠道的激励与限制相结合的产业能效政策；加大对实体产业的技术投入力度，鼓励科技创新和更新改造，利用高新技术手段遏制产能浪费。

加快建筑、交通和公共服务等领域节能改造。建筑领域节能改造的重点是规划建设城乡节能型建筑，推广供暖制冷结合、集中式与分布式结合的绿色能源供应体系建设，规范和引导中高端商务建筑的能源消费制度和行为。交通运输领域的节能改造任务主要是升级公共运输工具和枢纽，完善多式联运体系。公共服务领域节能改造则是要限制各级地方政府过度建设“形象化”和“亮化”工程，健全公共建筑及其能效的监测及管理机制，严控政府部门的能源浪费。

完善全产业链节能标准与评估监测体系。我国在标准化体系建设方面成果丰硕，能源消费和能效提升标准化体系和管理框架已基本形成。未来需要加快完善与时俱进的动态监测评估体系。在能源资源开发利用与转换领域，建立更灵活并有约束力的能效标准体系和监管机制。在能源产品消费领域，进一步完善分产业的能源产品消费与节能标准体系。

加强能源浪费管控的法制建设。随着能源技术及管理的快速进步，有关部门对能源资源开发利用规律及其技术边界的认识不断加深和扩展，但如果相关管控制度及相关标准无法做到及时更新，能源浪费现象就不能根除，这也是能源政策失效产生回弹效应的重要原因。我国已建立了一些缓解能源浪费的法律法规，如《节约能源法》《可再生能源法》《能源效率标识管理办法》《反食品浪费法》等。今后需要从能源的资源与技术边界出发，加强管控制度建设，突出反对能源浪费在各种法律法规之中的重要地位。同时，需要密切关注能源资源与技术边界的科技创新，完善周期性更新机制，定期更新相关法律法规的主要技术标准，并针对不同能源领域设立不同时效的监查要求。此外，还要加强节能、节水、节地、节材、节支等综合考核，形成规范化、制度化和法治化的系统管控架构。

常抓全民节能科普宣传与引导。倡导全社会科学用能，树立良好的节能意识与行为，是遏制能源浪费和实现能源可持续发展的关键驱动因素，也是生态文明建设的重要内容。要做到这一点，必须充分发挥科技社团和科普媒体的作用，加强能源浪费及其负面影响的宣传教育，提高全民节约能源、合理用能和能源安全意识，鼓励民众正确履行节能责任与义务，引导理性能源消费行为。

加快能源技术创新并助力和推进能源革命。2014年6月，习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上创造性地提出“四个革命、一个合作”能源安全新战略，其核心内容是开源节流并重、节能减排并举，聚焦点是能源技术革命。之后发布了一系列能源革命行动计划，这些行动计划涉及大规模和长周期的人力组织和公共财力的创新项目投入，为规避或减缓投入风险，需要加强预期成果和阶段性成果的科学评估。在评估中应坚持技术适宜性、经济可行性、产业关联性、安全可控性等“四性”评价原则，建立健全国家重大能源革命技术创新项目评价体系。技术适宜性要求标定的能源对象在基础理论、研发技术、研发装备、工艺路线等方面符合适用性标准；经济可行性要求在可预期的时限内，确保相关成果进入中试阶段，形成较好的试验示范效应，并逐步实现盈亏平衡，获得预期经济收益；产业关联性是指面向产业链发展目标，强化推广应用效应，引导更多相关产业的成长和发展；安全可控性是指从研发到产业化的整个生命周期内，实现资源开发安全、加工转换过程安全、消费使用安全、生态环境安全以及地缘政治安全等多尺度多要素关联的能源综合安全目标。（来源：《国家治理》2023年4月上）