周厚熹 李卓倍 聂凤英||农村公共服务供给的国际经验及启示

厚熹1  李卓倍1,2  聂凤英1

作者单位：1.中国农业科学院农业信息研究所

文章刊发：周厚熹，李卓倍，聂凤英. 农村公共服务供给的国际经验及启示：基于可持续生计视角[J]. 世界农业, 2023(6):16-24.

中国如期完成了历史性的脱贫攻坚目标任务，脱贫攻坚战取得了决定性胜利，脱贫地区的生产力和生产关系得到极大改观。后扶贫阶段，防止规模性返贫和实现可持续脱贫成为继解决短缺型温饱问题后的工作重点。如何确保脱贫地区更加充实、更有保障、更可持续地发展，是当前的重大理论和实践命题。农户生计脆弱性问题，因与贫困问题紧密相关、互为因果，备受学界关注。

党的二十大报告指出：“着力解决好人民群众急难愁盼问题，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕。”从可持续生计的影响因素来看，教育、医疗和基础设施等公共服务的匮乏以及干预政策的不合理导致的生计脆弱问题，成为制约脱贫地区发展的主要原因和致贫返贫的内生因素。其中，公共服务供给的优劣及精准性直接关系到农户的生产能力和生活品质，对生计脆弱性的改善有显著积极影响。已有关于农村公共服务供给经验的研究中，学者分别以国别为视角，就发展较为成熟的欧美国家、与中国资源禀赋和人口结构较为相似的东亚国家为对象进行实践经验总结与国际镜鉴研究；以公共服务细分领域为视角对基础设施、教育服务、医疗服务、文化服务等方面进行着重讨论；以公共政策与公共服务的耦合关系为视角，对税费改革、乡村治理、城镇化建设等政策背景下公共服务供给重点与政策效果进行梳理。可见，虽然现有研究的目的要点和研究倾向不尽相同，但其指向的均为公共服务如何保障、促进农村可持续发展这一共同议题。然而，以往研究多是基于单一国家对其农村公共服务供给经验，或以中观视角出发对个别公共服务或公共政策进行讨论，较少将“可持续生计”与“农村公共服务”纳入同一语境进行讨论。“可持续生计”（Sustainable Livelihoods, SL）指个人或家庭所拥有和获得的、能用于谋生和改善长远生活状况的资产、能力和有收入活动的集合；“可持续生计框架”（Sustainable Livelihoods Approach, SLA）作为其概念的延伸，从人力资本、自然资本、物质资本、金融资本和社会资本五大资本的视角描述了农户在市场、制度政策以及自然因素等造成的风险性环境中，如何利用财产、权利和可能的策略去提升生计资本水平。实现生计脆弱农户的可持续脱贫既要通过物质和金融层面上的直接投入和政策倾斜，更要加强人力资本的培育与规制自然资本的合理运用，也需要鼓励多元供给主体介入，发挥社会资本的柔性治理作用。

“可持续生计框架”作为主要围绕可持续发展和消除贫困的研究框架，主要被国际组织用于发展中国家的扶贫开发项目的分析。全球各国和国际组织依据本国国情和社会进程，在以实现可持续生计为目标的农村公共服务供给中形成了一些典型做法。基于此，本文将“可持续生计框架”作为基础分析框架，从“可持续生计框架”中生计资本的五大具体维度展开，通过对部分发达国家的公共政策与实践反馈研究，结合中国脱贫地区的现状以及存在的问题，梳理和总结其农村公共服务供给的重要政策和有效做法，旨在为现阶段中国脱贫地区的发展建设提供有益参考。

2.1 人力资本：全流程保障有效劳动力有效就业

生计资本中人力资本包括家庭有效劳动力数量和劳动力素质。非正常的有效劳动力减少、降级以及劳动力素质低下既是致贫的内在原因，也是返贫的潜在隐患。劳动力数量方面，因病导致劳动力减少、降级是影响农户生计的重要因素，农村人口的医疗保障因此成为世界各国面临的重点任务。

除社会发展程度较高的欧美国家以城乡统一的商业保险代替基本社保外，世界各国尤其是发展中国家针对农村地区的特性制定了一些针对性举措。泰国和巴西的“30泰铢计划”和“家庭健康计划”创新了政府转移支付的使用方式，有针对性地对“患者最低挂号费用”和“高于城市的农村医疗工作者待遇”两方面提供保障，从制度设计层面分别从患者和医护人员的角度对农村地区的医疗问题进行解决，目前已取得较大进展。此外，美国健康与公众服务部自2012年起将推广“互联网+医疗”作为农村医疗公共服务建设的一项重要任务，这或将成为未来农村医疗的创新型解决方案之一。劳动力素质方面，欧美发达国家从19世纪60年代起进行了农民人力资本提升方面的尝试，形成了多种以教育为主的涉及人力资本的政策法规，从基础教育、继续教育、职业培训和技能培训等不同环节为农民人力资本提升提供制度保障。例如，美国为解决工农业发展落后问题通过了《莫雷尔法案》，建立了一批以培养农业发展急需的农机操作和农技使用等专业人才为目标的赠地学院（Land-grant Colleges），开启了中高等教育服务社会经济的先河，作为农民技能培训的探索性尝试，有效实现了低素质劳动力的升级。必须要意识到的是，教育帮扶和技能培训为农民创造了外出务工的条件，但也由此产生了空心化问题，合理吸纳农村劳动力是实现可持续发展的重要课题。欧美发达国家在吸纳农村剩余劳动力方面也做出了一些实践，如美国中央政府和州政府发布的《地区再开发法》和《联邦受援区和受援社区计划》等政策文件和计划中通过税收减免、信贷担保与贴息贷款、技能培训补贴等手段，鼓励私营公司在指定地区发展产业和进行专项技能培训，从而增加目标区域内的就业岗位和用人要求，合理吸纳安置培训后的农户，实现就近就地就业。

2.2 物质资本：“守正出奇”分级推进基础设施建设

在可持续生计的定义中，除直接的扶贫资金外，物质资本还包括满足农户生产生活所需的物质资料，例如土地、房屋、农田水利、生产设备、基础设施等有形资产，也包括技术等无形资产，它们是农村中各项事业发展的基础。

为解决与工业化发展伴随而来的乡村人口流失和社会贫富差距拉大问题，1970年韩国推动开展全国性的“新村运动”，以农户生活住房作为切入点，从根本上提高农户的生活环境质量，增加了农户的信心和认同感；继而对路桥等基础交通设施进行修建，从物理上缩短了人员流动的时间成本和农产品运输的距离；同时，修建公共供水排水系统以及电网等生活基本建设设施，改善农村整体卫生和生产条件，提高乡村水资源的循环利用效率，满足农户的基本生产需求。韩国“新村运动”中对于乡村基础设施投放的逻辑顺序层层递进，优先级较为合理，为其目标的实现起到了决定性的作用。除传统农业生产设施外，新型基础设施建设是数字经济时代发展的必然依附，农村新型基础设施建设是新时代乡村建设的重要支撑。早在2010年，英国意识到除城乡地理距离远和经营场所短缺外，互联网技术落后和乡村商业团体分散是导致乡村企业规模小和企业公共服务推广难的重要原因，为此英国政府着手建立农村经济增长试点网络（The Rural Growth Network，RGNS），增建就业服务设施、乡村就业信息网站以及乡村超高速宽带等，同时通过企业发展的方式提供就业岗位，实现就地就近就业。为进一步完成乡村数字化建设，欧盟2017年启动的“智慧乡村行动”（Action for Smart Village）旨在通过大数据、物联网、物流运输、数据分享应用等关键前沿技术与农业生产融合的方式激活乡村资源与活力，得到了成员国的积极响应。此外，农业生产数字化也是新型基础设施带来的主要优势之一。日本为解决老龄村、空心村农业生产有效劳动力不足的问题，借助日本农业数据协作平台（WAGRI、Agricultural Data Collaboration Platform等），通过数字化方式实现了水稻种植指导与土壤养分检测及数字化灌溉等农业生产活动，同时产前环节（如野生动物监测、水务监测、无人机监测）和产后环节（如货运管理）在数字化的辅助下效率都有所提高。

2.3 社会资本：内源性自治组织有效链接外源性优势资源

社会资本属于集体资源，是成员或群体拥有的实际和潜在的资源总和，这些资源是由特定群体的成员共同拥有的，为群体的每一个成员提供共有资源的支持。社会资本既是个体农户通过社会互动形成的可以用来改善其生计状况的所有社会资源总量，又是集体村庄实现发展的重要外部资源之一。

日本“造村运动”中组建的农民经济合作组织“农协”和村行政自治组织组成了乡村二元治理结构。作为由政府牵头、以行政村为基本单元的全国性组织网络，“农协”特别强调对社区成员的赋权，组织动员全体社区成员通过参与式讨论与共同决策的方式参与治理过程，建立社会关系网络，进而增进村民自治能力和社会资本。无独有偶，欧洲国家的农村工作始终强调以社区作为基础行政单元的重要性，法国的“团结农业”和德国的“农民联盟”均是以“赋权参与”模式实现互惠互利的社群发展的具体实践，取得了显著成效。这一“赋权参与”的模式能够有效团结村民，重塑农村社会的凝聚力，一定程度上分担了政府的治理压力和管理任务，赋予社会资本应有效力，拓展了乡村自治力量范围的广度和深度。在自治组织有效、高效运行的基础上，以政府组织动员的社会力量和企业资本得以快速与村社建立稳定扶持协助关系，社会企业参与式的合作结构可以为乡村带来先进的管理经验、高素质人才等优质社会资源，通过产业、人才和市场等多种途径对原有相对落后的乡村进行重构，促进了城乡融合发展。

2.4 金融资本：开发性金融投入与普惠性金融教育双管齐下

金融资本是农户满足基本生计需求和实现远期生计目标的资金资源，微观上包括农户自有资金以及借款能力。农业信贷补贴论（Subsidized Credit Paradigm）认为，贫困阶层没有储蓄能力，同时由于农业收入的长投资周期和低收益性等的产业特性，金融部门有必要从农村外部注入政策性资金进行贴息贷款。根据这一理论，诸多发展中国家进行了尝试和探索，整体上也的确促进了农村经济的发展，但不仅为国家财政带来巨大压力，低利率的贷款也并未改善农户储蓄行为。世界各国意识到了大水漫灌式贴息贷款的隐患，结合农村的生产需求，建立了以农村自治组织系统为代表的合作金融和由财政资金推动的政策金融体系。

农村政策性金融的核心目的是为公共利益需要却难以获得民间融资的项目提供贷款，以更好地配合农业政策的落地。具体实践中，日本政策性金融服务的业务范围主要包括农技推广、农机具普及以及天灾保险等民间融资难以提供支撑的项目，解决了农业发展的切实需求。韩国由农户组成、政府统一管理的“农业协同组合中央会”是合作性金融的代表：一方面，通过储蓄的形式吸纳农村地区的闲散资金和私人贷款资金，将其提供给需要资金的用户，为农民从事农业生产提供资金支援和咨询服务；另一方面，通过使用非课税存款开发劳动者生计金和阳光贷款等金融产品的方式使农民受益。同时，无论是可持续生计视角下的远景目标，还是农业信贷补贴论理论实践过程中遇到的问题，可持续生计不只是一个简单的农业发展问题，而是看成是对农民思想和素养的启蒙，有限的金融素养导致农户在资金管理和分配中很难做出有效决策和正确判断。韩国将普惠金融教育作为“新村运动”的核心之一，特设的“中央研修院”负责金融教材与资料的制作、金融教育信息与资源的挖掘以及金融教师与课程计划的管理：一方面，对有一定资本积累和金融知识的产业大户和农业能人进行培训指导；另一方面，通过学习成本相对较低的金融知识和政策宣讲的方式进行金融扫盲。

2.5 自然资本：集约化经营与绿色产业发展并行

自然资本是可以用于生计的水源和土地等自然资源。英国国际发展署（DFID）特别指出，“一种生计，只有当它能够应对并从压力、打击、突变中恢复，在当前并长远地维持乃至加强其能力与资产，同时不损坏自然资源基础，才是可持续性的”。自然资源的合理使用是可持续发展的基本前提，也是整体生计资本较低的脱贫地区需要重点关注的领域。

20世纪以来，全球开始出现环境退化问题，国土面积较小且乡村资源相对匮乏的欧洲国家率先将自然环境引入社会工作的理论和实务领域。荷兰改变了以往农业发展条线管理的思路，在《土地整理法》中明确了中央、省、市三级政府的管理系统中行政部门在乡村治理中的各项职责和条块管理的基本策略，后续通过的《空间规划法》就土地使用做出详细规定，避免和减少农地利用的碎片化现象，实现农地经营的规模化和完整性。此外，绿色产业的发展是农业绿色发展的体现形式，也是发达国家最先开始推行农业绿色发展的重要内容。为鼓励绿色产业的发展，世界各国在此方面提供了大量的财政支持。德国复兴信贷银行（KFW）在“村庄更新”计划中为有意愿进行节能改造的村庄提供极低利率的多项资助计划；美国金融机构对于贯彻绿色发展方针的涉农企业优先提供抵押担保服务，对于参与绿色发展项目的农户及组织也提供一定经济补助。欧美国家一系列强调将乡村社会的生态价值和经济价值相结合的发展方式，在改善乡村生活质量和经济发展的同时保护了乡村地区的自然生态环境，也实现了可持续发展。

不管是与中国资源禀赋、人口结构比较接近的日本、韩国等国，还是农业高度现代化、城镇化建设已达到一定规模的欧美国家，都将农村公共服务作为实现可持续生计的重要抓手，其实践与经验既有共通之处，也有个体差异。

3.1 国外农村公共服务供给的经验共性

从国外农村公共服务供给的经验来看，其成就得益于以“让生计可持续”作为一个基本点，引入市场机制动员多元供给主体分担供给任务，这种组织方式具有高效性的特点，能快速协调国家宏观愿景与具体工作落实的关系。

第一，围绕“让生计可持续”为关注重点展开一系列公共服务。在各国实践中，无论是针对欠发达地区和人口投入的兜底型公共服务，还是根据农村建设与经济发展特定阶段投入的孵化型、延伸性公共服务，瞄准的都是“提升农户基本可行能力，让生计可持续”这一共同目标。进而运用法律手段、经济手段、行政手段、财政手段等，从法律层面、政策层面、资金层面对于农村发展给予大力支持，从农业保护与支持政策改善生计脆弱性。政府部门的一系列支持政策和动员工作的确为公共服务供给提供了基础性的保障，在扶贫开发初期给予一定的帮助，但要真正实现生计可持续发展并不能完全依赖政策的扶持，还需要市场经济的力量。

第二，引入市场机制动员多主体参与。在农业产业发展过程中，一方面，上述各国政府通过购买服务、农业信贷、农业保险等多维度的公共服务对目标区域和重点领域进行更有针对性的帮扶；另一方面，在鼓励市场参与的政策导向下，社会企业、非营利机构、官办协会以及自治组织以各自优势生产要素实现了公共服务的部分自给，分担了政府供给的压力，从而增强自身的自主化发展能力以及发展韧性。

3.2 国外农村公共服务供给的经验差异

由于实际国情、经济发展状况和社会发展水平不尽相同，同为农村公共服务问题，各国在实现可持续生计远景中的农村公共服务供给逻辑起点和关注重点上均有差异。

第一，农村公共服务供给的关注重点根据发展阶段变化。各国农村公共服务供给的关注重点可以划分为“治贫”和“脱困”两个主要阶段，前者主要关注货币维度的收入支出问题，后者则重视非货币维度的福利缺失。“治贫”阶段重点在于保障基本生存能力，例如，日本、韩国根据自身人多地少和分散化小农生产的资源禀赋与生产模式，采取的策略是以普惠化基本公共服务为主，同时成立专业合作社或协会来组织农业生产，或者为农业产业发展提供服务，进而提升其组织化程度；“脱困”阶段的重点在于，在服务国家宏观战略的前提下，重点提供多维福利的保障。主要以集约化农业生产为主的欧美国家将重点放在以资本密集型产业开发、新型基础建设投入以及扶持现有规模经营的在地化企业绿色转型等方面，瞄准的是城乡公共服务均等化目标。

第二，农村公共服务供给的逻辑起点因政策目标差异分为“欧美模式”和“日韩模式”两种。在欧美发达国家的实践中，面对就业增长放缓、逆城市化运动以及贫困发生率升高等经济社会问题时，因其具有完成工业化时间较早、城市化程度较高、城乡发展差距较小等特点，采用的更多是通过大量政府转移支付手段对乡村已有产业进行扶持，同时也负责促进联邦、州和私营机构间开展合作，增加乡村地区的基础设施和公共服务投资，旨在借助一系列合作性的“输血式”计划克服阶段性困难，基于“城乡等值化”和“城乡同轨发展”的发展理念，实现“城乡共生”式发展。而以小农经济为代表的日本、韩国等国家则不然，其更倾向于以官办协会（如“农协”）为单位进行合作，以较低成本进行资源流通，其目的在于保持农村必要功能的前提下进行城镇化建设，推动有限资源的集中投入，从而实现公共服务的均等化。综上，国家层面对于农村公共服务供给逻辑起点的差异、可大体分为以城乡双轨共生发展为导向、支持农村社区独立发展的“欧美模式”和以城镇化建设为目的、鼓励官办协会分担治理任务的“日韩模式”。

结合国外发展经验对中国脱贫地区可持续生计建设中存在的问题进行分析，选择性地借鉴国外实践经验，将有效助力中国脱贫地区可持续生计建设与可持续发展。

4.1 中国脱贫地区可持续生计建设存在的问题

第一，考核标准有待更新。虽然中国在《关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》和《关于健全防止返贫动态监测和帮扶机制的指导意见》中已通过设置更高贫困标准、明确监测范围以及优化监测程序等方式进一步优化了顶层设计，各地也已普遍建立实施防止返贫监测和帮扶机制，但是公共服务的考核指标仍以“一超过，两不愁，三保障”等基本公共服务作为主要政策目标和考核标准，在实现农户生计可持续方面仍存在短板。与“公共服务均等化”目标和国外发达国家相比，中国脱贫地区农村益于可持续生计的公共服务建设正处于探索阶段，复制照搬脱贫攻坚期标准已不能满足可持续发展的需求。

第二，应正确认识脱贫地区的现状问题与政策的适时性。脱贫地区相对贫困和多维贫困问题逐渐凸显，基本公共服务可及性以及养老、医疗、教育等社会保障水平仍较低，与“公共服务均等化”目标还存在很大差距。此外，目前对脱贫地区的弱势人口生计脆弱性问题多以政府兜底力量解决，以政府作为公共服务供给主体较难平衡共性问题与个性需求。以人力资本提升为例，脱贫攻坚期人力资本提升主要是解决外出务工就业的技能培训，但是对本地乡村产业发展端的脱贫群体技能培训不够。无论是以城乡共轨发展为导向的欧美模式，还是以城乡融合为发展目标的日韩模式，都很好地结合阶段性需求对政策进行了适时调整，并最终实现了既定目标。我们应在正确认识脱贫地区现状问题的前提下对供给方式和政策导向进行调整。

第三，需合理统筹“条块推动”与“条线管理”的关系。虽然早在新中国成立初期就意识到早期西方以福利保障为主的扶贫开发政策的弊端和公共服务水平同农民可持续生计的正相关关系，进而分别就保障公民的公共服务发展了基础教育、卫生、就业保障、就业培训等各类专门事业。但是，公共服务作为一项复杂的系统工程，存在着大量的交叉领域，这种“条块推动”的做法虽然凸显了专业性、专门性，也造成了不同公共政策和公共服务供给之间的割裂性，增加了交易成本。可见，应对“条块推动”与“条线管理”的关系进行合理统筹。

4.2 国外经验对中国的启示

尽管世界各国的农村发展阶段、经济特点和现实情况与中国存在差异，但是世界各国在欠发达地区扶贫开发、农户可持续生计建设以及农村公共服务供给等方面积累了大量可借鉴做法。本文通过梳理各国农村公共服务供给经验，针对中国以公共服务供给为抓手实现生计可持续总结出以下对策建议。

4.2.1 扶贫开发模式创新：“两不愁，三保障”的延续和升华

正如各国发展经验所表明的，人力资本的低素质和非正常降级是致贫返贫和发展缓慢的关键因素，根据阶段性特征统筹资源保证劳动力人力资本的持续提升是实现生计可持续的前提。现阶段，参考东亚国家的经验，在防止过度保障和过度医疗的前提下，切实保障基本医疗费用（尤其是挂号费用）的可支付性，突出村卫生室“预防在一线”的功能；统筹兼顾乡村医生的执业门槛和培训考核的适配性，适度增加乡村医生编制以推动乡村医生向执业医师转变，实现“招的来，留得住”。同时，参考美国“互联网+医疗”的模式，加强医疗知识普及和健康教育，尤其是有针对性地对先天性疾病的防治知识的普及、老年疾病的预防和纠正不健康行为等应有所倾斜，最大限度降低因病致贫的风险。此外，在“两不愁，三保障”中的义务保障基础上，增加农村普惠性义务教育供给渠道，尤其是完善学前教育的保障机制；以现有村级学校为基础，在加强“互联网+教育”应用的同时，集中整合教育人才队伍，加强乡村教师培养力度和待遇条件；因地制宜规划批准专科学院和职业学校建设。在职业培训和技能培训方面，中国脱贫地区或可结合欧美模式在加大与涉农高校和涉农职业院校交流频率的同时鼓励企业提供所需的资金和设施，通过定向培养和产业补贴的方式激励企业参与农民培训，将先进适用的品种、投入品、技术、装备导入小农户，在提升农户人力资本的同时也为就地就近务工的供给奠定基础。

4.2.2 公共服务供给主体创新：官办协会与自治组织有机融合的多元供给主体

社会资本下沉、回流是助力乡村振兴的有效手段，公共服务供给多元化是实现可持续发展的必然选择。一方面，参考日本的“农协”模式，在延续人才流动政策的同时鼓励各行政村积极探索后扶贫阶段的乡村治理模式和社会资本协同路径，在已有自治组织的基础上，鼓励农户自发参与维护公共秩序、制定管制法规、实施监督等公共服务的乡村建设中。另一方面，参考法国的“团结农业”和德国“农民联盟”的“赋权参与”模式，充分发挥社会资本在交互社会资源方面的作用，在分担政府压力的同时发挥社会学习效应引导全体农户提升内生动力，使其成为帮扶政策有序退场背景下的重要辅助性措施和柔性技术治理手段。

4.2.3 管理考核制度创新：与时俱进的考核标准与因地制宜的供给政策

与时俱进地考核脱贫成色，以农户诉求为出发点供给基础设施和基本公共服务。基于脱贫地区现状，应加强对脱贫攻坚期扶贫项目资产的管理，积极探索目标导向的资产管理模式以确保原有扶贫项目资产持续发挥效益。同时，中国应在原有考核基础上增加对于有滞后效应、可视性低或需要在辖区长期生活才能感受到的基础设施和公共服务（防灾设施、道路养护、水路管网养护等）的考核，从而保证国家资金供给的有效性和保障脱贫人口的生活水平。参考世界各国在农村基础设施和公共服务的经验，在保障基本生活的前提下，将农户诉求在确立供给优先级方面作为重要指标。中国后脱贫时代的帮扶标准应以农户需求为出发点建立有效的农户需求表达互动机制，在确定农村公共产品的优先级决策权更加多元化，在财力有限的情况下和扶贫政策渐退的背景下实现农村公共产品的供应效率最大化。