封丽霞：加强新就业形态劳动者权益的法治保障

封丽霞〔中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部主任、教授〕

随着人类社会逐步进入信息化时代，数字经济、互联网平台、人工智能、大数据、云计算等新技术新应用快速发展，催生了诸多新的经济模式和就业形态。2015年，党的十八届五中全会提出“新就业形态”的概念，引起社会各界的广泛关注。党的二十大报告要求“完善促进创业带动就业的保障制度，支持和规范发展新就业形态”，并且强调“完善劳动者权益保障制度，加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障”。这些论述体现了“坚持以人民为中心的发展思想”，契合了“在发展中保障和改善民生”的基本要求，为加强灵活就业和新就业形态劳动者群体的权益保障提供了根本遵循。

新就业形态劳动关系的特点

根据中华全国总工会第九次全国职工队伍调查结果，我国新就业形态劳动者达8400万人。新就业形态已经成为我国保就业、解决结构性就业矛盾的重要途径，发挥着显著的就业“蓄水池”作用，蕴含着巨大的发展动力和潜能。新就业形态劳动者群体也已成为我国当前以及未来劳动力市场的一个不可忽视的群体。

劳动关系是劳动者权益保护的起点，也是劳动法的基本调整对象。传统的劳动关系通常是以工厂生产作为中心确定的。在传统的劳动关系当中，劳动者对企业具有较强的经济从属性和人身附属性。劳动者的工作时间、工作地点比较固定，工作量和工作任务也是事先确定和被有计划地分配。劳动者以工资作为主要收入来源，必须严格遵守企业的管理制度和工作指令。然而，新就业形态劳动关系是在互联网、大数据等新的生产力手段带动下所产生的一种新型劳动关系。从其性质上说，新就业形态是新一轮技术革命带动的生产关系智能化、数字化、信息化在劳动关系领域的反映，是依托互联网平台产生的一种共享经济、零工经济条件下的就业形态。

与传统就业形态相比，新就业形态具有劳动关系灵活化、工作方式互联网化、工作内容多样化、工作时间弹性化、工作安排弱组织化等特征。当前，我国的新就业形态劳动者主要包括网约车司机、快递员、外卖配送员等为代表的就业群体。在新就业形态之下，劳动者的工作自由度、自主性空前提高。劳动者自主接单、收入灵活，但也存在工作时间碎片化、收入不确定、流动性强等特点。相对而言，企业对劳动者的管理松散，劳动者对企业的依附性较弱。许多劳动者与企业间并无劳动合同，在劳动关系上也带有明显的“去契约化”和“去雇主化”特点。显然，新就业形态打破了旧有劳动法律秩序下的传统劳动关系模式和管理规范，对现有劳动法律体系、政府部门执法形式、就业服务管理、社会保障政策等都形成巨大的冲击。

新就业形态劳动者权益保障的实践难题

新就业形态具有就业容量大、门槛低、灵活性强等特点，不仅在保就业、稳就业中发挥了积极作用，而且对于方便群众生活、促进经济发展也产生了举足轻重的影响。然而，新就业形态劳动者权益保障也暴露出许多制度短板和治理乱象，反映出当前针对新就业形态劳动者权益保护的立法还有大量空白，新就业形态下的劳动关系难以比照传统劳动法律体系予以规范和保障，劳动者的权益难以通过司法途径获得公正高效的保护。

劳动者与企业之间的劳动关系认定难。我国劳动法、劳动合同法、安全生产法、劳动保障监察条例等法律法规赋予劳动行政机关对用人单位遵守劳动法律法规的情况进行监督检查的职权。然而，新就业形态下企业与劳动者之间的劳动关系很难根据既有法律进行认定。通常而言，企业与劳动者往往不签订劳动合同或以民事合同约定权利义务，以便规避和逃脱传统劳动法律监管的范围。

政府部门的监管难。现实当中，企业借助大数据、人工智能算法等新技术的巧妙包装，违法用工、损害劳动者权益的问题更加隐蔽。传统的部门执法、多头执法形式以及现场检查等行政监管手段难以实现对新就业形态劳动者权益的有效保障。此外，数字平台企业往往整合多种业务、涉及多个部门的监管职权。按照传统的政府归口管理方式，也很难将其划入哪一个具体的政府监管门类。互联网经济的跨界性、综合性和整体性都对当前政府部门执法和行业执法提出巨大挑战。

劳动纠纷和争议处置难。近年来，我国新就业形态劳动纠纷数量呈逐年增长趋势，纠纷和争议的内容也极其复杂。不同行业或者同一行业不同企业内的劳动关系形式也不尽相同，难以一概而论。在缺少全国统一法律制度依据的条件下，需要综合考虑具体个案中劳动者的工作自主性、工作持续性和市场参与性等因素进行全面评判和综合考量。这就对各级法院解决新就业形态劳动纠纷的能力提出巨大挑战。

加强新就业形态劳动领域的立法

在新就业形态劳动关系的制度规范方面，既面临权威性、稳定性法律调整与短期型、灵活性政策交织的现实状况，亦面临既需要加强法律规制、又不能规制错位或者过度规制从而影响新就业形态发展的两难局面。当前，我国劳动法律体系面对新就业形态带来的变化存在明显的时间差、空白区。为解决新就业形态劳动者权益保障的实践难题，我们首先要加快新就业形态劳动关系领域的立法，补齐新就业形态法律规范的制度短板，为新就业形态劳动者权益保障提供权威性、统一性的法律制度依据。

2021年7月，人力资源和社会保障部等八部门联合印发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，从多个方面保障符合确立劳动关系情形、不完全符合确立劳动关系情形但企业对劳动者进行劳动管理的新就业形态劳动者权益。同年，市场监管总局、国家网信办、国家发展改革委、公安部、人力资源和社会保障部、商务部、中华全国总工会联合印发《关于落实网络餐饮平台责任切实维护外卖送餐员权益的指导意见》，就外卖送餐员权益保障进行规范指导。2022年，交通运输部、工业和信息化部、公安部、商务部、市场监管总局、国家网信办等多部委公布《关于修改〈网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法〉的决定》，就网约车这一新就业形态明确了各部门的管理职责和网约车驾驶员的劳动权益保障。2023年，人力资源和社会保障部印发《新就业形态劳动者劳动合同和书面协议订立指引（试行）》，为新就业形态劳动者与企业订立劳动合同和书面协议的内容、订立方式及应用等作出了明确规定。

就法律渊源和法律形式而言，上述这些指导意见、暂行办法都属于“部门规章”的层级，在关于新就业形态劳动者权益保障的权威性、统一性、全面性和保护力度方面仍然存在明显不足。为此，我们应在条件成熟时适时推动劳动法、劳动合同法等国家法律的修改，以全国统一立法形式明确新就业形态劳动关系的性质、构成要件及劳动者权益保障措施，使符合条件的劳动者权益能够得到国家法律的有效保障。

建立科学、高效、协同的政府监管方式

加强新就业形态劳动者权益保障的关键在于相关政府部门转变传统的劳动监管理念，在依法行政的基础上建立科学高效协同的监管方式。一是政府监管的主动性和及时性。相关执法机关应对新就业形态中的不合理用工现象加大监管和惩罚力度，保护处于弱势地位的劳动者权益。二是政府监管力量的整体性和协同性。互联网经济的跨界性、融合性挑战了政府执法的部门本位和行业分割，这就要求多个政府部门协同执法并形成监管合力，注重监管内容的整体性、监管行为的协同性、监管信息的共享性，从而避免多头执法、各自为政、监管空白。

现实当中，新就业形态劳动者普遍存在文化程度不高、法律意识不足、自我保护能力不强的问题，加之目前的教育、养老等社会保障体系尚未面向新就业形态劳动者完全开放，这就使得他们在劳动关系以及劳动争议解决过程中常常处于劣势地位。此外，数字经济和企业面临激烈的市场竞争，高额罚款、责令停业、吊销证照等监管措施会令企业瞬间濒临破产。对新就业形态的劳动者权益保障而言，有些传统的政府监管方式已不敷使用、捉襟见肘。为了平衡企业发展与劳动者权益保护，我们必须进行制度创新、采取更多针对新业态特点的监管方式，减少处罚、强制等硬性、“一刀切”式监管手段的使用，更多运用行政指导、行政约谈等柔性执法方式，强化平台用工企业的自我规制和合规经营，推动实现新就业形态劳动者权益保障与企业生存发展利益的平衡。

提升新就业形态劳动纠纷的解决能力

新形势下，我们还应进一步强化新就业形态劳动纠纷的解决能力，以公正司法守住新就业形态劳动者权益保护的最后一道防线。2015年以来，最高人民法院先后发布《关于当前民事审判工作中的若干具体问题》《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》《关于为稳定就业提供司法服务和保障的意见》，强调坚持依法保护劳动者合法权益和维护用人单位生存发展并重，保护互联网平台、互联网平台内经营者和互联网平台从业人员合法权益。

坚持能动司法理念，发挥司法能动主义回应经济社会发展的需要。能动司法要求法院发挥审判职能介入社会治理，以“一案”的纠纷解决带动“一类”权利的救济。在审理新就业形态劳动纠纷时，法院应准确把握国家政策，对恶意规避劳动法、严重侵害劳动者权益的企业从严判责，将其纳入信用联合惩戒“黑名单”，同时对行政监管体制存在的问题制发司法建议，推动劳动纠纷和争议的“诉源治理”。

提高司法审判能力和案件审理质量。各级法院的公正裁判有助于一次性、低成本解决劳动争议，也有助于树立司法机关在化解矛盾纠纷过程中的权威性和公信力。由于当前关于新就业形态劳动者权益保障方面的法律体系还不健全，最高人民法院可以通过出台司法解释、发布指导性案例等方式指导下级法院审理相关类型案件、统一全国法院的案件审理标准。

建立中国特色的劳动纠纷多元化解机制。如果所有的劳动纠纷和争议都涌入法院，法院必然不堪重负。为此，需要建立人民调解、劳动仲裁、行政裁决等多元劳动纠纷处理机制，推动企业内部建立多种形式的沟通对话机制，构建新就业形态用工的综合治理格局。

就业是最基本的民生。抓好就业工作，既关系到劳动者的个人幸福，也关系到我国经济高质量发展和社会和谐稳定。在当前以及未来相当长一段时间，新就业形态都将成为我国就业增长的重要来源，新就业形态的就业容量也将持续增大。在就业优先战略之下，我们要深刻认识加强新就业形态劳动者权益保障的重要性和紧迫性。只有维护好新就业形态劳动者的基本权益，为他们创造更优质的就业环境、更有前景的发展环境、更为全面的法治保障，才能源源不断增强新就业形态劳动者的获得感、幸福感、安全感，才能持续推动实现14亿多中国人民的共同富裕和民生福祉。（来源：学习时报）