[治理策略] 陈松友：党建引领基层治理的价值意蕴与实现机制

“基层治理是国家治理的基石”，是党长期执政最坚实力量的重要源泉。党的二十大报告指出：“坚持大抓基层的鲜明导向，抓党建促乡村振兴，加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理，持续整顿软弱涣散基层党组织，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。”这为新时代基层治理奠定了总基调、明确了新方向。党建引领基层治理，是新时代关于坚定不移全面从严治党，深入推进党的建设新的伟大工程的重要内容，也是新时代以习近平同志为核心的党中央提出的重大政治命题，更是中国共产党带领人民推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的创新探索。深入研究党建引领基层治理的价值意蕴，探讨党建引领基层治理的实现机制，对于增强党组织政治功能和组织功能，深化认识新时代基层治理规律，推进基层治理现代化，全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴具有重要的意义和价值。

党建引领基层治理是新时代党对基层治理规律认识的进一步深化，是新时代坚持和加强党的全面领导的必然选择，是始终坚持以人民为中心的发展思想的生动实践，是有效推进基层治理现代化的关键所在。

坚持和加强党的全面领导是事关根本、事关全局、事关长远的重大原则。中国共产党是按照马克思主义建党原则建立起来的工人阶级政党，具有旗帜鲜明的政治理想和政治立场是区别于其他政党的显著标志。始终牢牢把握无产阶级政党对无产阶级革命和无产阶级政权的领导权，是马克思主义政党建设思想的基本要求。马克思、恩格斯就此作出大量重要论述，指出“工人阶级政党在一定条件下完全可以利用其他政党和党派来达到自己的目的，但是它不应当隶属任何其他政党”。在此基础上，列宁继续全面、深入地探讨无产阶级政党与普通群众的关系。他认为，无产者是不能“自发地”走上社会主义道路的，必须由党率领他们前进。中国共产党继承了马克思列宁主义关于无产阶级政党领导权的根本原则，在中国革命、建设和改革的历史进程中始终如一地强调党的全面领导地位。回望党的百年奋斗历程，中国共产党领导中国人民战胜无数艰难险阻甚至惊涛骇浪，始终保持“犯其至难而图其至远”的精神追求，完成一件又一件彪炳史册的重大任务，实现中华民族从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。这充分证明坚持和加强党的全面领导顺应了客观历史发展潮流，反映了中国人民的共同愿望，是历史和人民的共同选择、必然选择。

党建引领基层治理内蕴着党对基层工作全面领导的客观要求，是坚持和加强党的全面领导的必然选择。中国共产党作为负责任、有担当的执政党，历来重视对基层治理的全面领导，并取得了基层治理实践的重要成就，积累了基层治理改革的丰富经验。从革命战争时期党领导农民开展的农民运动、推翻土豪劣绅等封建统治势力，到社会主义革命、建设时期的“枫桥经验”，再到改革开放和社会主义现代化建设时期的“小岗村改革”等基层治理改革榜样，历史与现实证明，我国基层治理经验的探索只有在中国共产党的坚强领导下才能完成，党是推进基层治理的领导力量、核心力量。因此，中国共产党必须始终牢牢把握基层治理的全面领导权，充分发挥在基层社会治理中统揽全局的政治功能。

中国共产党作为工人阶级的先锋队，不仅代表着中国工人阶级的利益，而且代表着中国最广大人民的根本利益，是一个坚强有力、密切联系群众的先进政党。为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴始终是中国共产党的初心和使命。党在长期的历史与现实实践中确立和坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，确立和贯彻党的群众路线，建立党与人民群众之间心连心、同呼吸、共命运的鱼水关系。新中国成立后，我们党始终站稳人民立场，带领人民群众发展生产力，改变了国家一穷二白的落后面貌，实现了人民当家做主人。改革开放和社会主义现代化建设时期，改革束缚群众创造力的体制机制，实现人民群众的生活状态从温饱不足到全面小康的历史性跨越。迈进新时代，我们党依靠人民奋力续写历史伟业，战贫困、促改革、化风险，开启中国式现代化的新征程。因此，党的百年奋斗史，就是同人民群众同甘共苦、团结奋进的历史。

人民群众是党长期执政的力量基础，基层治理承载着人民群众的切身利益。基层治理主要面向县（区）及乡镇（街道）、村（社区）范围展开，与广大基层民众联系最为直接、最为紧密，往往涉及人民群众最根本利益的保护问题。问题解决状况如何，不仅影响人民群众对基层治理的总体评价与情感认同，还直接关系到民主政治的进步、社会公平正义的实现。基于此，基层治理要始终坚持从人民群众的需求与需要出发，切实解决好人民群众急难愁盼问题，保障人民群众的根本利益。党建引领基层治理就是要充分发挥党建在基层治理中的引领作用，把握基层治理的正确政治方向，加强基层党组织政治建设、思想建设、作风建设，特别是通过严惩基层小微权力腐败，以优良党内政治生态促进基层党组织风气的优化，把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒。

中国共产党的一百多年奋斗历史，就是一部党始终坚持紧贴基层、扎根基层、深入基层、探索和推进基层治理现代化的历史。党的坚强领导使“中国人民实现了从温饱不足到小康富裕的伟大飞跃，中国社会实现了从乡村良治到城市善治的伟大飞跃”。

新民主主义革命时期，中国共产党制定了以农村基层党组织为领导主体、农村基层政权组织为动员主体、农村群众为参与主体的乡村治理方案，围绕农民关切的土地问题，领导根据地、解放区群众开展土地改革运动。这一时期构成了我国基层治理现代化的开端。社会主义革命、建设时期，“农业学大寨”以精神力量的激励机制和全能型管理体制的结合，促进了农村经济和社会建设的发展；“枫桥经验”以“小事不出村，大事不出乡”的人民内部矛盾化解机制，创新了基层治理新机制。这一时期形成了我国基层治理现代化的探索阶段。改革开放和社会主义现代化建设时期，“小岗村改革”率先开启了农村经济体制改革。这一时期形成了我国基层治理现代化的快速发展阶段。新时代，我们坚持大抓基层的鲜明导向，党建引领基层治理，通过把党建引领力与基层治理能力有机相结合，凝聚了基层社会治理共同体建设的合力，保障基层治理措施的有效实施。这一时期形成了我国基层治理现代化的创新阶段。中国共产党在不同历史时期对基层治理所作出的积极探索，充分证明了党建引领基层治理是有效推进基层治理现代化的关键所在。

历史与实践证明，党建引领基层治理是具体而现实的，内蕴其中的价值逻辑为党建引领力与基层治理能力有机结合的实现提供了重要理论基础。党建引领基层治理是一个系统工程，需要统筹兼顾、科学谋划，并从健全组织机制、构建动力机制和完善保障机制等方面重点协同推进。

在我国，“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础”，肩负着宣传党的思想、贯彻党的决定、团结基层民众、推动基层改革的重要任务。要发挥党在基层的治理优势，能够规范、有序、合理、有效地推进基层治理，需要构建体系化的基层党组织。

第一，以提升组织力为重点，完善基层党组织设置形式。例如上世纪80年代，基层组织改革的典范——山东“莱西经验”探索出以党支部为核心、以村委会为基础、以党员联系户和村民小组为纽带的村级组织配套建设路径，形成党在农村新型工作形式，确立了党在基层的领导核心地位。

第二，加强基层党组织队伍建设。全面推进基层治理，需要建设一支讲政治有信念、讲规矩有纪律、讲道德有品行、讲奉献有作为的优秀党员干部队伍，发挥“关键少数”示范带头作用，贴近群众、服务群众，做基层治理建设的重要组织者、推动者。如上世纪60年代，带领兰考县人民群众除“三害”的县委书记焦裕禄，工作期间表现出的“亲民爱民、艰苦奋斗、科学求实、迎难而上、无私奉献”的精神，永远镌刻在人民心中。为此，习近平总书记曾强调指出：“做县委书记，就要做焦裕禄式的县委书记。”

第三，推动不同行政级别基层党组织上下联动。统筹组织资源、整合组织力量、发挥组织优势，推动组织体系和治理体系有机衔接、融合发力。如北京市党建引领的“街乡吹哨、部门报到”基层治理新路径，坚持以问题为导向、以人民满意为指向，通过建立以街镇党（工）委为核心，社区辖区单位党组织以及党员参与的多元共治组织体系，系统解决了“条块分割、推诿扯皮”的治理顽疾。

基于上述案例可以看出，健全党建引领基层治理的组织机制，能够有效把党的政治优势、组织优势与密切联系群众优势转化为基层治理效能，为基层治理现代化的实现提供重要政治保障。

2022年，党的二十大报告提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。社会治理共同体建设是一项系统工程，强调治理主体的多元性，治理过程的公共性，治理结果的共享性，需要动员社会各方力量共同参与生产和社会治理，不断提升社会治理现代化水平。社会治理现代化水平在较大程度上体现在基层治理现代化水平。社会治理现代化主要是通过构建党组织引领、政府主导、社会组织和公众协同参与的治理体系，助推基层治理效能的提高。因治理主体的多元复杂性，每个主体发挥着不同作用，需要在治理过程中优化配置、资源整合，凝聚成基层治理的合力，构成以党建引领基层治理的动力机制。

处于领导地位的基层党组织。基层党组织是基层治理的核心组成部分，在治理工作中发挥总揽全局、协调各方的重要作用。基层治理过程中要以引领力为重点，以把握主导权为中心，把基层党组织以多种形式充分嵌入到基层社会各领域，并同各层级、各部门和各组织的党组织形成纵横交织的组织网络，既确保实现党的集中统一领导，又确保其他部门、组织及成员凝聚成较高的执行力，使基层党组织真正成为坚强的战斗堡垒。如新时代条件下，浙江金华市把基层党组织纳入“红色网格”中，确保每个网格都有党组织、每名党员都在网格中，形成以“小网格推动大党建、带动大治理”的工作格局。

作为行政主体的基层政府。在基层治理实践中，负责具体事务的政府部门，在职责与权限范畴内运用政治权威、行政权力将公共决策予以落实。如：北京市“街乡吹哨、部门报到”的治理实践，通过发挥北京行政资源优势，创建由街道处级干部兼任街长、街道科级干部和站所负责人兼任巷长的街巷长制度，以及社区专员制度，来实现政社部门的深层互动。

各类社区组织。各类社区组织中最主要的组织机构是社区居委会，负责社区的日常管理与服务工作，是与居民联系直接而紧密的基层群众性自治组织。

公众。基层治理中要充分发挥公众的参与作用，明确公众的主体地位，强调公众参与基层治理的平等性，丰富公众参与形式，尊重公众参与意愿，充分发挥其在基层治理中的优势与专长。如上世纪末基层协商民主的典范“温岭民主恳谈”，保证了人民群众在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利，推进了基层民主政治建设。因此构建多元共治的基层治理格局，能进一步提高基层治理生产能力，高效解决“最后一公里”问题，为党建引领基层治理、助推社会治理共同体建设提供强大动力来源。

我国基层治理是通过构建党组织引领、政府主导、社会组织和公众协同参与的治理模式，更好发挥党建引领作用，确保其他多元治理主体畅通、规范、平等地参与各项基层事务，因此，务必要有一个健康的治理环境作保障。

第一，建立治理责任清单制。建立规范清晰的治理责任清单，能够较为清晰界定治理中权力运作的边界问题、责任追究的归属问题。治理责任清单制的建立强化了基层治理规范化的推进，使治理中的行政权力受到较多制约，不仅能提高多元治理主体的办事效率，更能监督治理中公共权力的使用。例如山东省“莱西经验”在干部制度建设方面，运用干部政绩档案、民主评议等形式理顺党组织干部的责、权、利关系，增强了干部的事业心与使命感。同时为使村民自治始终行进在法治化、制度化与规范化的轨道上，莱西县建立村规民约、治安处罚条例等制度，加强村民自我教育、自我约束；制定村委会工作细则等文件，有效防止基层干部使用权力的随意性、主观性，使其养成依法执政的自觉性、主动性。

第二，完善基层监督问责机制。基层治理权力是一种公共权力，是党和人民赋予的政治信任，是要为民谋生、为民谋利、为民谋福的，而不是某人或某组织的囊中私利、手中私权。然而，基层社会是以血缘和地缘等关系型构的网络社会，密集、复杂的关系网络容易影响甚至左右基层公共权力的运用和资源的有效配置，因此，建立多元协同的监督问责尤为必要。坚持在党的统一领导下，把监督问责机制嵌入基层治理各领域中，通过诸多监督机构合理规划、联动协作和有机配合隔断监督者与被监督者之间的关系利益网络，来实现对公职人员或组织机构的有效监督，保障其严格履责。（来源：《国家治理》2023年6月下）