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本帖最后由 gecccn 于 2023-7-17 10:13 编辑
阳能、钱立华、鲁政委（鲁政委系兴业银行首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事）
2023年5月16日，欧盟对外公布了《建立碳边境调节机制》（Regulation [EU] 2023/956）的正式法令，对于碳边境调节机制的征收范围、排放量计算、申报要求、各方权责、履约规则和程序等进行了最终明确。随后，6月13日，欧盟发布了针对碳边境调节机制过渡阶段实施规则征求意见稿，对于纳管产品温室气体核算范围、边界、要求、方法，以及相关参考值进行了定义和说明。
自2021年7月欧盟首次公布碳边境调节机制法案提案以来，历经数次修改最终成形。兴业研究碳金融研究院之前已就相关提案进行过评析。此次为碳边境调节机制的最终法令和实施规则征求意见稿，之前尚不清晰的欧盟碳边境调节机制（CBAM）的整体运作流程，变得更加清晰具体，由此也呈现出一些新的特点。
首先，欧盟愿意与各方就碳边境调节机制争议开展谈判，为政策的调适留下空间。
其次，结合近期欧盟通过的《电池与废电池法》可以看出，欧盟有意通过碳边境调节机制和产品碳足迹两大工具促使全球范围内将生态环境成本纳入到经济成本体系中，从而发挥并增强欧盟企业全球绿色竞争力。
最后，配套建立的信息化系统能使欧盟有效掌握全球各国经济发展过程中的相关碳排放数据，有助于欧盟开展更广泛的气候外交。
面对碳边境调节机制，我们建议：
第一，尽快与欧盟进行相关磋商。在中欧双边磋商的基础上，WTO框架下的磋商可以同步展开。无论我国最终是否接纳CBAM，尽快开展谈判，增进了解都是必要的。相关磋商建议秉承“共同但有区别的责任”原则，在《巴黎协定》下各国已做出的关于“碳中和”自主贡献承诺时间的基础上进行，避免简单以发达国家与发展中国家的方式进行。
第二，就相关方法学，参数的确定口径、统计方式、合格发布机构和第三方鉴证机构、双方的互认等进行磋商。作为一套同时适用于其境内外的规范，其中存在一些我国值得借鉴的要素，为此有必要进行磋商和互认。
特别值得指出的是，我国过去的温室气体统计核算口径更多着眼于国内“压实责任”，因而更多是“主体层面”的。但是，国际贸易的载体是产品，因而CBAM更多关注于“产品层面”。建议根据国家发展改革委、国家统计局、生态环境部联合印发《关于加快建立统一规范的碳排放统计核算体系实施方案》（发改环资〔2022〕622号）所要求的建立健全重点产品碳排放核算方法，加快构建产品碳排放信息系统。
此外，欧盟碳边境调节机制还特别将氢气纳入征收范围，折射出氢能在欧盟未来绿色转型中的特殊地位。未来欧盟在工业、交通、建筑等重点领域都将围绕氢能的应用，开发对应的零碳技术和零碳路径。为此，建议我国也应针对氢能价值链各环节出台具体的支持政策和鼓励办法，加速氢能产业的发展和市场培育，确保未来全球绿色竞争中，我国在氢能领域的竞争优势。
一、欧盟碳边境调节机制法令介绍2023年5月16日，欧盟正式对外公布了《建立碳边境调节机制》的法令（Regulation [EU] 2023/956）。至此，自2019年《绿色协议》中首次提出建立碳边境调节机制（以下简称CBMA），历经4年，全球首个具有“碳关税”意义的气候贸易机制“靴子落地”，将于2023年10月1日正式实施。该法令对于CBAM的应用范围、排放量计算、申报要求、履约规则和程序等进行了最终的明确。1.1 首批纳入征收范围的产品CBAM首批纳入征收范围的产品种类在立法过程中经过数次修订最终确定为水泥、电力、化肥、钢铁、铝和化学制品（氢气）。期间，欧盟对于征收范围进行过多次修改，CBAM最终将首批征税产品范围确定为上述6类主要考虑可以理解为：一是水泥、电力、化肥、钢铁、铝行业属于高排放行业；二是氢能战略是欧盟未来能源发展的核心领域，通过CBAM可以避免域内氢能产业（尤其是绿氢产业）因进口低价氢气（主要为化石能源制氢，即灰氢）受到打击；三是为后续扩大征收范围进行“压力测试”，测试域内产业界和域外其他国家的反应，以及征收效果。在温室气体核算方面，CBAM不仅需要对二氧化碳排放进行核算，对于化肥和铝行业还需要分别对氧化亚氮（N2O）和全氟化碳（PFCs，是CF4和C2F6等的统称）进行核算。当然，CBAM纳管产品的生产过程中温室气体排放量核算细则还处于征求意见阶段。在我国，对于化肥，国家发改委2013年公布的《中国化工生产企业温室气体排放核算方法与报告指南（试行）》（国家化肥行业碳排放核算参照该指南）中，对硝酸和己二酸两种化学品生产过程中的氧化亚氮排放计算作出了相关规定。对于铝，国家发改委2013年公布的《中国电解铝生产企业温室气体排放核算方法与报告指南（试行）》（国家铝行业温室气体核算参照指南）中，已对铝行业全氟化碳核算细则进行明确。从目前现状看，我国大部分行业温室气体核算的边界是以法人或视同法人的独立核算单位为边界，在核算的颗粒度上尚未聚焦于单类型产品层面。为此，2022年8月19日，国家发展改革委、国家统计局、生态环境部联合印发《关于加快建立统一规范的碳排放统计核算体系实施方案》（发改环资〔2022〕622号），明确要求建立健全重点产品碳排放核算方法。重点产品碳排放核算方法的出台将有助于出口企业进行产品层面碳排放数据的核算。1.2 征税过程中各参与方的义务和要求1.2.1 CBAM申报机构 （1）成为授权申报人CBAM申报机构是欧盟“碳关税”的履约人。欧盟境内的进口商应向CBAM管理机构提交授权申请，成为申报人，获得一个唯一的CBAM账号。如进口商在欧盟境内没有设立实体，则可指定成员国海关间接代表，在获得其许可的情况下，作为代理报关人提交CBAM授权申请。授权申请需要提交进口商的基本信息，如：名称和地址信息、EORI编号（Economic Operator Registration and Identification，经济运营商注册识别号）、在欧盟开展的主要经济活动、申请人相关无违规证明、财务和经营能力信息、提交申请的日历年和下一日历年预计进口至欧盟的货品价值和进口量。如欧盟境外经营者或者生产者（即在欧盟境内没有进口商实体的情况）委托间接代表进行CBAM注册时必须提供：营运者的名称、地址和联系方式；每个生产装置的位置，包括完整的地址和以经度、纬度表示的地理坐标（保留六位小数）；该生产设备的主要生产产品。欧委会会将登记情况告知设备运营商，设备备案有效期为5年。生产设备运营商可随时要求撤销登记信息。境外经营者应该计算所生产纳管产品的纳管温室气体排放量，并接受认证的核查机构进行核查，且保留核查报告。（2）提交申报材料申报人应在每个特定季度结束后的一个月内提交CBAM报告，第一份报告需在2024年1月底前提交。CBAM报告应包括以下信息：a) 申报人进口的每类纳管产品总数量和原产国每个装置所生产的总数量；b) 申报人进口货物所含的实际排放总量，以单位产品碳排放表示（tCO2/吨产品、tCO2/MWhel）；c) 申报人进口的需核算间接排放量商品的间接排放总量；d) 进口产品在原产国所支付的碳价，该碳价需考虑各种形式的补贴。从2027年起，每个合格的CBAM申报人应在每年5月31日前向CBAM登记处提交申报单，内容包括：上一年度进口货物的总数量；所进口货物内含的总排放量和吨产品碳排放量；应缴纳的CBAM证书数量；以及经认可核查机构出具的核查报告副本。（3）碳排放量计算对于钢铁、铝和氢三个行业只需要核算直接排放量，化肥、水泥和电力则需核算间接排放量。CBAM对于直接和间接排放给出了明确的定义：直接排放量是指纳管产品生产过程中产生的排放，包括生产过程中消耗的热力和冷能产生的排放，不论热力和冷能从何而来；间接排放是指在生产过程中消耗电力所产生的排放，不论电力从何而来。当申报人无法充分确定实际排放量时，应采用缺省值（default value）。缺省值原则上采用出口国对应产品（电力除外）的平均碳排放强度叠加一定比例的增幅。当某类产品出口国信息难以应用于某类货物时，缺省值应为欧盟碳市场该类产品表现最差的X%的设备的平均碳排放强度。欧盟将根据纳管产品的系统边界、排放因素、生产工艺装置，以及过渡期内收集的信息作为基础制定专门的实施法案来明确缺省值及其应用方法和情况，包括前述增幅和X值的设定。该实施法案须在2025年6月30日前出台。对于间接排放的核算，如果生产过程中的电力有专门的电力设备供应，或者签订了专门的供电协议，购电金额上显示的电量与实际生产过程中用电量相吻合，那么可采用该电力的实际排放量用于核算，如不能，则需采用原产国电网的电力平均碳排放强度，或者采用欧盟电网的碳排放系数。这条措施主要是为了防止纳管产品通过虚报电力碳排放因子降低间接排放量。特定地区规定：生产国特定地区具备客观实际的碳排放因子数据的情况下，可以采用该区域的碳排放因子。对我国而言，欧盟CBAM对于各省各地区塑造区位竞争优势带来影响，例如中西部地区，可再生能源资源丰富，且处于中欧班列沿线的地区对于以欧盟为主要出口目的地的“涉碳”产品生产企业吸引力将进一步加大。（4）CBAM证书采购与履约欧盟将建立中央交易平台负责CBAM证书的交易结算，每张CBAM证书都有一个唯一的标识号。欧盟委员会将按每个日历周内欧盟碳市场收盘价的平均值确定下一周CBAM证书的价格。申报人必须确保每个季度末账户内CBAM证书的数量不低于该年度进口货物所含碳排放量的80%，并在每年5月31日前，完成CBAM证书的清缴，即“碳关税”履约。每年7月1日，欧委会将对申报人账户内上一年度购买并保留的CBAM证书进行清零，没有任何补偿。对于账户多余的CBAM证书，欧委会设立了回购机制。申报人在每年6月30日之前可提出CBAM证书回购申请，回购证书数量最多不超过上一年购买总数量的三分之一，回购价格为购买证书时支付的价格。这要求申报人时刻关注欧盟碳市场的价格和走势，在合理的价格范围内进行CBAM证书的购买。欧委会设置的回购政策给申报人提供了价格避险的机会。申报人可以在不同价位购入适量超额的证书，在履约时将高价的证书用于回购，低价的证书用于履约，从而对冲碳价波动。CBAM设立抵扣政策。申报人在申报过程中可以说明在原产国有效支付（effectively paid）的碳价（考虑了各种相关补贴在内的实际碳履约成本），并提出减少提交CBAM证书的数量。申报人应保存实际支付碳价的证据，以及产品原产国当局人员的认证，该人员的姓名和联系方式必须提供。欧委会设立了处罚与防规避机制。对未及时完成CBAM证书履约的情况，成员国主管当局有权责令申报人完成补缴，并处以所需履约金额3-5倍的罚款。若拒不支付还将被追加处罚，成员国当局有权采取其他措施保证罚金支付。欧盟对于进口或旅客随身携带未超过150欧元的货物免征关税，也同样免征CBAM；如果进口商为规避CBAM将进口货品分成若干批此价值小于150欧的货物，或者在没有充分正当理由的情况下通过对货品的工艺、形态进行微调以使货品品类被排除出纳管范围（如基本特征发生改变除外）都将被认定为规避行为。欧盟将持续监测是否有其他的规避行为，并欢迎相关机构的对于规避行为的检举。1.2.2 主管机构 欧盟各成员国需设立对应主管机构，负责各国CBAM的履约、监督和处罚等事宜。各成员国海关当局应不允许申报人之外的任何人进口货物。各成员国海关必须定期向欧委会通告进口货物涉及CBAM的相关信息。欧委会负责设立CBAM登记处（注册和交易系统）。登记处是一个信息化的系统，将负责CBAM注册信息、CBAM证书交易信息，以及最终履约信息的收集。欧委会每年会基于此公布每一种纳管货物所含的总排放量。此外，欧委会还将负责标准和方法学的制定、碳排放结果的审核、违规行为的监督。欧委会将设立负责CBAM交易的中央平台，欧委会和各成员国可共同访问该中央平台，平台的交易信息会在每个工作日结束时上传至CBAM登记处。欧委会会在CBAM申报之日起的4年内对申报情况进行审查。如果申报人没有按要求提交CBAM申报材料，或所申报CBAM证书数量不正确，欧委会将向对应的成员国主管机构给予初步核算结果，作为指示性建议（仅对成员国当局最终认定结果提供参考），提交给各成员主管机构。欧委会将负责对CBAM的进展进行评估。在2023年10月1日到2025年12月31日过渡期内，欧委会将向理事会和议会提交一份CBAM运行的评估报告，报告内容应包括扩大征收范围的可能性，主要包括：所有纳管产品的间接排放，运输和运输服务中的隐含排放；其他存在高碳泄漏风险的货物，尤其是有机化学品和聚合物；用于纳管产品生产所需的原材料内含的碳排放。欧盟还将根据与第三国的贸易数据和对应贸易产品的碳排放情况，识别评估其他高碳泄漏风险的领域，并再制定一个以2030年为节点的时间表，制定“征税”产品扩充计划。在出口方面，过渡期后每两年，欧盟还将评估出口到未实施与欧盟碳市场（以下简称EU ETS）或类似碳定价机制的国家的产品是否存在碳泄漏的风险，如果存在，欧盟会根据世贸组织规定进行解决，并考虑对该生产设施进行脱碳。2028年1月1日前，以及之后每两年，欧委会将提交一份CBAM运行的影响和评估报告，影响方面主要内容包括：碳泄漏的情况；涉及的领域；对欧盟市场和经济的影响；通货膨胀和商品价格的影响；对纳管产品所属行业的影响；对国际贸易、资源分配的影响；对于最不发达国家的影响。评估方面主要包括：欧盟CBAM管理体系；适用范围；规避的做法；成员国处罚的实施情况。报告还将包括调查和处罚的结果，不同货物的每个原产国排放强度的汇总资料。欧委会将负责相关标准和方法学的制修订，例如CBAM过渡期的核算及报告细则、核查人员的认证规则，以及EU ETS现阶段仍存在发放免费配额的情况下，用于核算进口纳管产品可抵消的征税额度的计算规则。欧盟将研究扩大CBAM法案的应用范围，并开发基于环境足迹方案来计算嵌入排放量的方法学。同时，研究确定纳管产品价值链下游产品累计碳排放量和碳泄漏的相关性的计算方法，以确定将下游产品也纳入征税范围的可行性。2023年6月14日欧盟通过了最新的《电池与废旧电池法》已明确欧盟境内电池要进行碳足迹核算和约束。未来欧盟对进口产品碳足迹要求势必将进一步扩大且趋严。欧委会还将协助各国主管机构行使CBAM法案的职能、信息交流和合作协同。1.2.3 核查人员 欧盟将会推出专门的法规对审核员资质进行规范和认证。原则上任何人都可以申请成为审核员，通过提交相关资料经主管机构审核通过后可成为被认证的审核员。欧盟将对认证审核员进行评估、监管和资质的认定与撤销。核查原则方面，核查人员需要强制性对生产设施进行核查并出具核查报告。核查报告至少应包含：1)识别产品生产过程的设备设施；2)产品生产者的联系方式；3)报告核查期；4)核查员的姓名和联系方式；5)核查人员的认证编号和认证机构名称；6)现场核查的日期，无需采取现场核查的原因；7)报告期内各生产装置的直接排放量；8)对生产装置的排放如何分摊到不同类型货物进行描述；9)与纳管产品无关的排放、货品和能量流的定量信息；10)如属复杂商品（Complex Goods），则需提供：使用每种高碳原材料的数量、该高碳原材料的具体内含碳排放量、以及该高碳原材料生产设施的标识和生产过程中的实际排放；11)核查人员声明：确认核查结果没有出现重大的错误和重大不符合情况；12)发现与纠正的重大错误信息；13)发现与纠正与计算规则不符合的重大情况信息。欧盟CBAM以及未来对于产品碳足迹第三方审核的要求对于我国而言将催生出相关的核查机构和人员。对于核查机构和人员的管理，核查方法的运用，核查结果的确认等方面，政府相关机构应建立相关的管理机制，对于核查行为进行管理和规范。1.3 核算规则征求意见稿2023年6月13日，欧盟在其官网中发布了针对CBAM过渡阶段的实施规则草案（以下简称规则），以征求各方意见。规则共分为两部分：一是通用要求部分，与法案的要求类似，对于申报的内容、规范、管理框架、责权，以及信息系统进行明确；二是附件部分，对于核算范围、边界、要求、方法，以及相关参考值进行了定义和说明。该征求意见稿反映出欧盟对于生产企业碳排放量计算规则的设计思路。在2025年1月1日前，申报人可以灵活选择三种方式对碳排放量进行核算申报：第一种是根据欧盟的方法进行核算；第二种是根据生产国的规定进行核算；第三种是根据参考值进行核算。之后必须按照欧盟方法进行核算填报。1.3.1 一般要求 此次规则征求草案第一部分一般要求的内容是对法案中通用要求的保持和延续，大部分内容都保持了一致性，对部分要求进行了延伸和进一步明确。值得关注的是：对于间接排放，报告人需要提交每种纳管产品的消耗的电力、相应的排放系数、间接排放总量信息。此处可理解为欧委会在过渡期内将进行间接排放数据的收集工作，为后续将征税范围扩大到全部纳管产品的直接和间接排放作准备。在缺省值的选取上，对占总排放不足20%的子工序或投入高碳原材料的具体碳排放上，在过渡期可采用欧委会提供的缺省值进行测算。在处罚方面，过渡期内对未提交CBAM报告，或未对CBAM进行纠正的情况，按每吨碳排放处以10-50欧元的罚款，罚款需根据欧盟消费价格指数进行增加。如超6个月未提交报告应处以更高的处罚。对于CBAM的电子系统进行了明确规范和要求，例如：CBAM登记处网站对于各用户方的授权、登录和便捷性要求。1.3.2 附件部分：CBAM报告 欧委会设计了一套报告内容清单，并在清单中设置了“必填项、可选项和分条件选项”，申报人在提交CBAM报告中必须对必填项进行描述，并在符合条件的情况下对分条件选项也进行描述。1.3.3 附件部分：产品生产工艺、系统边界及相关投入物料的规定 规则对每一类纳管产品的碳核算的要求作了明确规定，包括：特别规定、工艺路径、生产过程投入物料信息（高碳原材料）等。以部分钢铁生产为例（现阶段我国出口欧盟涉CBAM产品中受影响最大的为钢铁行业）：（1）烧结矿特别规定：各种铁矿石球团生产和烧结生产，包含在CN类目26011200所涵盖的范围内，以及作为铬铁、锰铁或镍铁生产用的原材料。工艺路径：对于烧结矿，直接排放应监测各类碳酸盐分解过程和燃料直接燃烧，以及烟气净化过程中的CO2排放。（2）生铁特别规定：产品来自高炉生产的非合金生铁及合金生铁（铁水）。不用于出售的生铁不需要单独监测。工艺路径（高炉炼铁）：来自于燃料和还原剂的CO2排放、来自于碳酸盐和烟气净化用物料产生的CO2排放、使用生物质产生CO2排放。投入物料：烧结矿、氢气（如使用）、在此过程中使用其他来源的生铁、工艺中使用的铬铁和镍铁等。规则对于熔融还原炼铁、DRI（直接还原炼铁）所需要监测的温室气体排放和需要关注的投入原材料产品进行了明确。（3）粗钢特别规定：生产粗钢所需的一切生产活动和单元。工艺路径（转炉）：来自燃料、碳酸盐分解和烟气净化过程所产生的CO2排放；根据质量平衡法算得废料、合金、石墨等投入物和产品及炉渣所含的碳综合测算所得工艺过程中CO2排放。投入物料：生铁、DRI、锰铁、镍铁、铬铁等。规则还对电弧炉炼钢进行了说明。因此，在对纳管产品进行碳排放监测和核算过程中，应参照对应工艺路径所规定的CO2排放过程、投入生产物料中所隐含的碳排放量等进行数据的获取和换算。1.3.4 附件部分：计算方法 规则对于计算所需的数据和确定数据的方法概念进行了定义，如活动数据（activity data）对于生产货物而言，指的是货物的数量（总吨数或总MWh），对于排放量的确定指的是消耗的碳排放源数量数据。在核算产品碳排放方面，可采用质量平衡法、碳排放因子法和直接监测法进行核算，但核算是以纳管产品的工艺路径（各固定生产设施的集合）为核算边界。规则对于每种核算方法所用数据的监测要求、数据获取、换算方法都进行了明确要求。原则上可以理解为将该产品的生产工艺条线作为一个“黑盒”，生产过程中输入的碳元素减去输出的碳元素和库存所含的碳元素即为排空的碳元素。输入的碳元素包括：投入物料所含的碳元素、投入能源所含的碳元素（直接+间接）等；输出的碳元素包括：产品中所含的碳元素、输出能源所含的碳元素、副产物所含的碳元素等；库存碳元素包括：库存物料所含碳元素、生产过程中粉尘中含有的碳元素、烟道积灰所含碳元素、废物废渣所含碳元素等。生物质方面，符合欧盟标准（Directive [EU] 2018/2001第10条和第29条2-7段）认定的生物质燃料燃烧产生的CO2排放均可进行扣减。在缺省值的使用方面，过渡期内间接排放缺省值应使用欧委会基于国际能源署（IEA）数据计算排放因子，或基于原产国电网公开的数据。对于直接排放的测算，欧盟也会公布相关默认值供申报人进行测算和填报。1.3.5 附件部分：数据要求 数据层面，需要确保数据在获取过程中的：完整性，需要对装置层面引起直接排放和间接排放的数据进行监测；一致性和可比性，监测数据和CBAM报告中的数据应保持一致性和可比性；透明性，监测数据的获取、记录、统计、分析以及核算碳排放所用的参数信息应该透明；准确性，应最大限度确保数据测量和计算的准确；完整性，应确保整个核算过程的完整；成本效益最优，监测方法应确保提高准确性带来所增加的成本可控；持续改进，应定期检查是否有最新的监测方法。这与我国对于碳排放核算数据的要求大体一致。数据的获取上应采用合理的监测方法，对于数据采集的计量、分析、抽样、校准和验证方面应首先采用欧盟和国际标准，其次考虑所在国国标。数据的间接获取上也应采用合理的原则，确保数据准确性。1.3.6 附件部分：其他信息 在申报人进行资料收集过程中，产品生产者应提供生产设备设施的信息、生产设备的工艺路径、每种货物所含的直接和间接排放量、已支付的碳价信息（包括生产过程中投入高碳原材料已支付的碳价信息）、数据监测和获取方法信息等。此外，规则给与了相关碳排放源的碳排放因子参照值，用于各国填报碳排放信息数据作为参考。二、欧盟碳边境调节机制新的特点碳边境调节机制法令和实施规则征求意见稿，向外界展示了欧盟“碳关税”的整体征收流程。除了对全球经贸格局和应对气候变化合作带来影响外，最终法案呈现出新的变化和欧盟气候政策的特点值得关注。2.1 过渡期存在政策调适空间尽管CBAM在欧盟已成为正式法律，对纳管产品征收“碳关税”已成为既定事实，但在CBAM法案中，欧盟承诺将努力以公平的方式，并根据欧盟的国际义务与其他国家，尤其是受到CBAM影响的第三国开展对话，为合作和解决关于CBAM的争议留出空间。在CBAM的过渡期内，欧盟也还将对具体实施细则进行修订完善。针对碳定价，欧盟将会考虑与第三国探讨构建碳定价机制的可能性。基于此，欧盟设想建立一个拥有碳定价工具和类似工具的论坛组织，如气候俱乐部，为全球碳定价铺平道路。这意味着，到2025年12月31日过渡期结束止，针对CBAM的具体细则和履约方式方法各国与欧盟存在谈判空间。此外，作为全球首个即将实施的“碳关税”形式的机制，在该机制运行过程中可以预见将出现各种各样的问题。两年多的过渡期不仅是对外界反应的测试，也是欧盟通过“试运行”发现“漏洞”和“打补丁”的过程，尤其是针对核算规则和外界的规避机制。欧盟会根据过渡期对各国碳排放数据进行对比分析，重点针对数据的异常，以及是否存在规避行为进行研判，从而进一步完善相关规则和政策。同时，过渡期收集的基础数据将作为日后正式运转过程中的“对照值”，用以监测数据的异常波动。2.2 将“绿色”成本纳入经济成本体系自2019年欧委会新一届领导人上台以来，欧盟明显加快了推进绿色发展的脚步。欧盟2019年底制定出台了《绿色协议》（green deal），类似于我国“双碳”1+N政策体系中的“1”，在《绿色协议》的框架下，欧盟三年多来密集出台了各类涉及产业、金融、体制改革等方面的绿色政策，各类政策体现了欧盟确保能源独立、培育产业绿色竞争力、推动全球低碳转型这三个最主要的核心目标。从欧盟近期绿色相关的政策可以看出，欧盟有意推动“碳排放成本”纳入到全球经济运行成本体系中，一方面推动全球降碳的步伐加速，另一方面进一步促进欧盟绿色产业的发展，并巩固欧盟制造业绿色竞争力的优势，确保产业在未来绿色发展中继续占据主导地位。欧盟CBAM法案中明确，未来将进一步扩大征收范围，同时制定基于环境足迹方法计算隐含排放的方法。2023年6月14日，欧盟通过最新的《电池与废电池法》明确了电池碳足迹方面的相关要求，未来存在向其他产业扩展应用的趋势。欧盟试图通过“碳关税”和碳足迹两种工具组合打造产品碳价值体系。CBAM主要针对碳密集行业（高碳排放）行业（主要是基础原材料生产制造企业），而碳足迹约束主要针对于上游深加工行业，如电池、汽车、家电等生产企业。2.3 全面掌握碳排放数据无论是CBAM法案，还是最新的电池与废电池法案，欧盟都将建立一套信息化系统用于数据的收集和管理。可以预计，欧盟未来将掌握出口欧盟各国基础原材料生产过程中碳排放数据，以及上游生产过程中的产品各环节碳排放数据，这对欧盟气候外交的意义格外重大。通过对各国碳排放数据的掌握，欧盟可以站在气候保护这一道义制高点，影响各国经贸产业政策和国际标准与规则。此外，由于碳足迹数据与基础原材料的碳排放数据存在交集，两套数据可以相互验证，减少了数据造假的可能。同时，欧盟自身还将对数据进行审查，且要求第三方核查机构对数据进行核查，因此欧盟掌握的碳排放数据将具备较高的真实性和准确性。三、应对思考基于欧盟CBAM以及其他绿色政策展现出的新的特点，在原有建议基础上，相关应对思考如下：3.1 与欧盟积极谈判以应对气候变化为出发点，尽管欧盟各类气候在规则上表现出“一视同仁”，欧盟境内的企业必须承担相同的履约成本、遵守相同的规则要求，但是其规则的制定、碳价水平都是基于欧盟的发展现状，而发展中国家无论是技术水平，还是经济水平和欧盟都存在差距。欧盟2022年碳价长时间保持在65-90欧元每吨，以此价格水平征收“碳关税”无疑是变相让后发国家承受了更沉重的压力，有违“共同但有区别的责任原则”。因此，建议积极启动与欧盟的磋商，在综合考虑各国的经济发展状况，以及各国在绿色转型上的努力和进程的情况下，可以建议CBAM设置多样化的减免机制。例如，截至2022年9月，占全球温室气体排放量约91%的166个《巴黎协定》缔约方提交了新版或者更新版国家自主贡献。各国根据各自发展现状和规划制定了符合各国国情的温室气体减排目标。该目标实施进程可作为评判是否符合减免条件的基线。CBAM中“有效支付（effectively paid）的碳价”的认定关系到出口国相关碳履约机制、低碳发展支持等相关政策的制定，应成为谈判的重点之一。CBAM中对于有效支付的定义过于宽泛，只是简单的规定任何可能导致碳履约成本降低的返还和补贴都应考虑在内。包括欧盟在内的各国为了鼓励绿色低碳发展都制定了各类型的财税、金融等支持政策，尤其是支持高碳行业的低碳转型。2023年初，欧盟向外公布了《绿色协议产业计划》以促进欧盟经济社会的绿色发展。随后欧盟各国纷纷宣布了本国绿色技术的资助计划，其中德国规模最大，约为1000亿欧元，其次是荷兰450亿欧元和法国的500亿欧元（10年内）。企业作为绿色转型的主要实施方，是政策的落脚点，如何界定相关财税、金融政策是否属于对企业碳履约的补贴或者返还，以及如何换算成“有效支付的碳价”，同时如何确保欧盟对于企业的类似补贴在碳履约过程中加以体现，都应是谈判所需要讨论的。在CBAM资金的管理和使用上，应全部用于国际应对气候变化合作。碳排放履约的实质是通过生态环境破坏的外部性内部化来减少污染物的排放。欧盟消费者分别通过EU ETS和CBAM承担了对域内生产产品和进口产品生产过程中温室气体排放内部化成本。自工业革命以来，西方国家通过“先污染后治理”形成了资本和产业的原始积累，并通过推动全球化促使了目前全球产业分工格局的形成。后发国家只有通过地区廉价的资源和劳动力成本为西方国家提供物美价廉的商品才能积累发展要素，但也大都为此付出过度资源消耗和环境污染的代价。欧盟对EU ETS的收入进行内部管理和使用无可厚非，但既然欧盟不认为CBAM是关税壁垒，且目的是为了避免“碳泄漏”，促进各国制定具有雄心的气候政策和行动，那么CBAM收入更应全部用于全球环境治理（尽管CBAM提出会对最不发达国家和发展中国家提供技术援助，但未明确金额和方式）。否则将彻底成为“以气候保护为名，行贸易壁垒之实”，且有可能出现一个极端的情况：出口欧盟的生产国会通过设置本国出口欧盟商品的“特殊”碳履约机制，将本应要交给欧盟的“碳关税”留在本国。这对气候治理全球合作将失去意义，且对全球化造成伤害。推动中欧在碳核算、碳市场、绿证、CCER等领域方法学、标准、数据、结果，以及其他方面的互认。为确保“双碳”工作的稳步推进，我国正在加紧制修定一系列支持碳排放核算与履约的方法学和标准体系。尽管中欧在方法学和标准上会存在一定的差异，但目的都是为了推动绿色低碳发展。因此，推动双方在碳减排领域相关方法学和标准的互认不仅能减少出口企业在应对CBAM和碳足迹要求方面的负担，同时也能促进中欧未来在应对气候变化领域的合作。数据保护层面应受到国际监督。各国生产数据，包括碳排放数据是各国核心资产之一，关系各国经济安全。欧盟CBAM产生的数据应受到合理的监管和约束，更不应被用作他用。建议应由国际机构负责数据的收集和管理，或至少应有除欧盟的第三方国际机构对数据的安全和使用进行监管。3.2 构建我国产品碳排放数据信息系统依据现有情况，无论是欧盟CBAM，还是电池以及未来其他产品碳足迹的要求，出口欧盟的相关企业将不得不面临按照欧盟规则向其提供产品碳排放信息的问题。企业自身直接排放的数据可以通过建立监测系统进行计算，但对于地区电网电力的碳排放数据、生产所需原料碳排放情况（即范围2、范围3的碳排放数据），以及不具备建立监测体系的小微企业在数据获取上将面临困难。2021年10月，国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》（国发〔2021〕23号）明确提出建立重点企业碳排放核算、报告、核查等标准，探索建立重点产品全生命周期碳足迹标准。2022年10月27日，生态环境部应对气候变化司司长李高在生态环境部新闻发布会上就曾表示，从国内落实“双碳”目标的工作需求来看，有必要开展碳足迹评价工作，推动建立碳标签制度等一系列工作，这有利于强化企业控制温室气体排放的主体责任，提升品牌价值，增强公众积极应对气候变化的意识，营造绿色低碳发展的良好氛围，同时也有利于推动我国的重点产品出口和提升相关产业国际市场竞争力。而欧盟对于CBAM产品碳排放信息的填报要求、监管和审查要求，以及对于信息化系统的建设思路可以给我国建立碳排放数据系统提供参考。建议建立地方层面或国家层面专门的产品碳排放数据信息化系统。该信息化系统由政府机构与生产企业共建、共用、共同维护，政府主要负责监管和运营，企业可以将自身产品和服务的碳排放信息经主管机构审核后上传至系统中，例如：煤企可上传相关批次煤炭的碳排放信息（如：单位产品热值和单位热值含碳量）；烧结企业可上传相关批次烧结矿的吨产品碳排放信息等；电网公司也可以在数据库中定期公布区域电网碳排放因子。上游生产企业可以通过数据库选取碳排放强度较低的原材料用于生产从而降低自身产品碳足迹。政府部门也能完整的掌握区域碳排放情况。基于产品的碳排放数据，政府可以从消费端入手，开展碳足迹、碳标签等方面的工作，并制定鼓励低碳产品的消费政策。通过需求带动有效供给，促进生产端企业加大对绿色转型的投入，减少绿色溢价。银行等金融机构在服务居民消费过程中有天然的记账功能。当消费端构建了产品的碳排放数据系统和绿色低碳认证体系，银行等金融机构可通过碳账户等手段对消费行为的识别，统计居民在绿色消费过程中的碳减排量。结合碳普惠行动，银行等金融机构可以将消费者的减碳收益以消费补贴、借款让利、增加理财收益等形式反馈给消费者。碳排放信息系统的建设离不开碳排放监测、核算、统计等一系列方法学的支持。而我国行业层面、国家层面碳排放核算领域相关的方法学和标准体系建设相对欧盟而言有所滞后。建议我国尽快出台能源和碳排放MRV（监测、报送、核证）方法学体系，并渐进式的对标准和方法学进行补充和完善，并在国际谈判中，争取相关标准和数据的互认。3.3 关注氢能领域欧盟对于氢能的发展极其重视，在其多个政策中均有体现。2020年7月，欧盟发布《气候中性的欧洲氢能战略》(COM/2020/301)；2021年7月欧盟“Fit-for-55 package”一揽子计划提出了一系列立法建议，其中包括氢气和碳中和气体一揽子计划；2022年9月欧盟批准了“IPCEI Hy2Use[13]”计划，加速氢能基础设施建设，促进技术开发和创新；2023年2月，欧盟公布《绿色协议产业计划》提案，明确加速欧盟一体化的氢气基础设施建设。此次欧盟CBAM正式立法前对纳管产品种类进行了多次修订，最终将氢气纳入其中显然存在保护域内氢能产业，尤其是绿氢产业发展的目的。欧盟对于氢能发展的重视意味着，未来欧盟在工业、交通、建筑等重点领域都将围绕氢能的应用，开发对应的零碳技术和零碳路径。我国氢能发展起步较晚，2020年开始正式将氢气纳入能源统计。2022年3月23日，国家发改委、能源局联合印发了《氢能产业发展中长期规划（2021-2035年）》（以下简称《规划》）明确了氢能的战略定位。但目前我国氢气来源主要以煤制氢和工业副产氢为主，应用领域也聚焦在作为化工领域的原材料。建议以《规划》为指导，针对氢能价值链各环节出台具体的支持政策和鼓励办法，加速氢能产业的发展和市场培育，确保未来全球绿色竞争中，我国在氢能领域的竞争优势。
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