[治理策略] 徐勇:基层治理单元问题何以重要？

徐勇（华中师范大学资深教授、政治学部部长，教育部首批文科“长江学者”特聘教授）

近一年来，参与以共同缔造推进基层治理现代化的地方决策和实践，接触和谈论比较多的是基层治理单元的设置问题。今年三月份，我专门写了《小单元 大问题》的文章。随着实践进展和理论思考，觉得还可以就一些基本问题作深度思考，还是以毛泽东50多年前的思考为例。

1943年，毛泽东指出：“在农民群众方面，几千年来都是个体经济，一家一户就是一个生产单位，这种分散的个体生产，就是封建统治的经济基础，而使农民自己陷于永远的穷苦。”一家一户的生产单位造成社会组织的一盘散沙，毛泽东因此提出了“组织起来”的宏大命题。1949年后，中国开启了通过国家政权力量组织农民的进程，从互助组、初级社、高级社，直到建立人民公社。从“一大二公”的角度看，生产、核算的基本单元愈大愈好，从生产队到生产大队，从生产大队到公社，由此有了“一平二调”的“穷过渡”，出现了很大混乱。直到1960年代初我国出现了巨大的经济困难，基本核算单位及其整个公社组织架构问题才引起毛泽东主席的高度重视，最后形成了“三级所有，队为基础”的组织和治理架构。毛泽东特别指出：“我的意见是‘三级所有，队为基础’，即基本核算单位是队而不是大队。”“在这个问题上，我们过去过了六年之久的糊涂日子(一九五六年，高级社成立时起)，第七年应该醒过来了吧。”

从这一案例，我们可以获得以下思考：

其一，单元是组织系统的结构性问题。单位是独立的组织。“一家一户就是一个生产单位”，相互间不是依存关系。由各个相互联系的要素构成组织系统整体，整体由不同的单元构成。生产大队、生产队是公社组织整体的不同单元。

其二，单元的设置基于一定标准。公社成立之初，之所以发生单元的变更，重要原因是设置单元的标准不一。从生产队到生产大队再到公社，单元设置愈来愈大，主要是基于分配。后来确定以生产小队为基础，主要标准在于生产。以生产队为单元，将生产单位与分配单位合为一体，便于促进生产。

其三，单元是组织系统的基础。公社实行“三级所有，队为基础”，生产小队之下，再没有完整的组织单元了。生产小队是一个相对独立的行动组织，构成公社整体的基本单元。通过这一组织可以实现公社整体的基本功能。基本单元与组织系统的基本功能的有效实现相关。

其四，单元关系着组织系统的运行。组织系统是由不同单元构成的有机系统。单元如何设置事关到整个组织系统的稳定运行。针对人民公社之初的管理混乱，毛泽东甚至强调以生产队为基本核算单位“至少三十年不变。” 直到后来确立“三级所有，队为基础”的管理架构，人民公社体制才得以稳定下来。

其五，单元关系着组织系统的性质。人类学家摩尔根很早就提出，“基本单元的性质决定了由它所组成的上层体系的性质，只有通过基本单元的性质，才能阐明整个的社会体系”。1960年代初，一些地方出现了以家户为单位的包产到户的做法。毛泽东从解决一时困难的角度，最初给予支持，但后来又加以制止，强调不能从生产队再“退”了。否则，整个人民公社的集体性质便会发生变化。

毛泽东的论述有一定预见性。为了调动农民积极性，农业生产实行家庭承包制。随着以家庭为单位的生产经营，作为生产组织的公社组织的基石不复存在，公社也不再存续。公社体制废除，实行家庭承包，解决了生产的问题；通过村民自治，解决公共事务的治理问题。乡镇以下的村民委员会属于群众自治组织。但是，随着现代化建设，政府日益深入到基层社会生活之中。政府成为社会管理的主体，并要求将自己的工作延伸到基层社会之中。作为政府机构的乡镇和街道之下的村民委员会和社区居民委员会事实上成为“行政村”和行政管理社区，成为国家组织系统对社会管理的基本单元。　

基本治理单元问题之所以在共同缔造活动中提了出来，重要原因是共同缔造的核心要义是共同，强调政府、社会与群众的共建共治。共建共治是不同于过往单一的政府管理的新的治理理念，要求建构政府管理与群众参与相结合的治理共同体。中共十八届三中全会将“社会管理”改为“社会治理”。这意味着我国的基层治理组织系统的总体特性和目标发生了变化。原有的基于政府管理设置的治理单元显然无法实现这一目标。一是“行政村”和行政管理社区作为国家对社会管理的基本单元，更多的是完成政府任务。二是“行政村”和行政管理社区的规模较大，政府治理难以通过这一层级有效落实，民众难以通过这一单元参与日常治理活动。如我们在调查中所感受和了解到的是，干部的话群众听不到，群众的话干部听不到，干部群众两张皮、两条心。

随着以共建共治为目标的共同缔造活动的开展，原有的以政府管理为主要目标的基本单元设置问题日益暴露出来。人们日常生活基本单位与基层治理基本单元不匹配。如人们日常生活于村民小组（自然村），但这一组织不是治理的基本单元，且因为财政关系而虚化。人们每天生活于居民小区中，但小区内没有相应的治理组织主体，法律规定的居民小组在居民小区内未能建立。与此同时，共同缔造活动基本上都是在作为村居民生活共同体的自然村和居民小区内开展。如果要巩固共同缔造活动，实现共建共治目标，就必须解决基层治理的基本单元问题。

概括起来，现有的村社区作为基本单元，适应于单一的政府对社会的管理，共建共治的社会治理要求治理重心下移，以政府治理与群众参与相结合为标准，建构基层治理的基本单元。这一基本单元要求政府治理和公共服务能够有效落实，群众参与能够有效实现。（来源：乡村发现转自：田野政治学 微信公众号）