[治理策略] 吴飞：数据规则建立与完善之要义

数字技术的进步，如算法、数据分析技术、物联网、云存储等技术的诞生，使得个人或机构的数据可以被采集、存储和复制，大数据应运而生。据IDC发布《数据时代2025》的报告显示，全球每年产生的数据将从2018年的33ZB增长到175ZB，相当于每天产生491EB的数据。数字技术改变了人与人之间交往的方式，也改变了国家间的互动方式，数据成为重要的战略资源，是社会发展的新能源和动力，是人们创新的力量源泉。在现实生活中，基于数据计算得出的分数（一种数据值）在很大程度上左右着个体和企业的命运，成为评估不同国家的自由、幸福、繁荣的标准。人们似乎不是生活在现实的世界里，而是生活在各种数据排序安排好的数据世界里，个体的感知和判断不是基于自己的观察和判断，而是基于他人的评价和算法的推荐指数。

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“数”的产生是基于人类认识和精确分析自然现象与物的需要以及社会治理的需要，公元前3000年左右，古巴比伦有较为发达的文明，数字知识因势而生。他们利用数学知识来服务商业活动、交换商品、计算税收、划分土地和遗产，甚至用于水利工程和天文观察。但一直到大数据出现之前，“数”仍然只是自然与社会的一种计算和测量的尺度，是知识得以精确表达的工具。而随着大数据时代的来临，人与物被数据化呈现，“数”的另一种价值被发视了。人们不再重点讨论数字是否是构成宇宙的本质，而是重新思考万物皆数的“数”到底是什么？今天人们不再将数据看成是财产、关系、能源的一种计量值，而是将它看成是一种新的资源和能源。因此，重新思考在信息时代，“数”在经济发展、科技创新与社会治理等方面有怎样的意义和挑战就成为前沿议题。

据ISO／IEC信息技术国际标准的定义，数据“主要体现在数据的数量、种类、速度和／或可变性等特征上，这些特征需要一种可扩展的技术来进行有效的存储、操作、管理和分析”。“大数据”这一概念真正进入理论学术的视野是在2000年之后，云计算技术出现后大数据的价值才凸显出来。2006年，谷歌提出云计算概念。2007～2008年，社交媒体迅猛发展，大数据应用开始涌现。2008年起，大数据成为热词，同年9月，《自然》杂志推出“大数据”封面专栏。2011年，麦肯锡发布报告《大数据：下一个创新、竞争和生产力的前沿》，对大数据概念进行界定，即大小超出典型数据库软件工具收集、存储、管理和分析能力的数据集，并提出“大数据时代”到来。2012年，维克托·迈尔-舍恩伯格和肯尼思·库克耶合著的《大数据时代：生活、工作与思维的大变革》出版，同年10月，《纽约时报》刊发《大数据时代》一文，大数据概念风靡全球。

有人将2013年称为“大数据元年”，不管这一提法是否科学，但这一观点的出现，表明人类正在思考数据对于人类的意义。智能技术发展迅猛，数据似乎已经取代了原子、实体、物质，成为理解这个世界的新“本质”。数据主义者就认为，一切事物、人、人际关系、文化、价值都可以还原为不同算法模式下的数据，甚至认为生物也只是算法，而人的主体性的确立也不过是人类算法的暂时性胜出。这种将一切理解为数据并以数据为中心的世界观，“不仅表达了技术可以解决一切问题的信念，还表达了对人类未来生活样式、存在意义的理解”。尽管数据主义受到不少批评，但“数据的应用仍在不断推进，渗透到社会生活的各个方面”。因此，对数据的科学、合理运用，就成为各国近几年建构数据规则的核心议题，“不以规矩，不能成方圆”，规则是法治社会运行的基础。

西方国家较早认识到了确立数据规则的重要性，将数据作为维护本国政治安全、输出价值观、实现国家意志的战略手段。美国政府认为一个国家拥有的数据规模和运用数据的能力将成为国家间、企业间竞争和争夺的重点。2012年，美国白宫发布《大数据研究和发展倡议》，建议组建“大数据高级指导小组”，把大数据提升到国家战略层面。奥巴马政府甚至将大数据定义为“未来的新石油”。从“五眼联盟”到“棱镜”计划、从帕兰提尔到剑桥分析，欧盟、美国、日本、俄罗斯等国家先后构建了系统的大数据的资源体系、科研实验体系和产业服务体系。

如今，欧盟、美国等数字技术较为发达的国家和地区，出台了大量与数据相关的法规条文，努力让数字发展成果更多造福人类。据悉，目前全球194个国家中有157个国家制定了保护数据和隐私的立法。就信息数据保护规则而言，欧盟制定的《通用数据保护条例》和美国出台的《加利福尼亚州消费者隐私法案》最具代表性。需要指出的是，尽管不同国家和地区对数据规则的重视已经形成基本共识，但立法目的不同，具体的条款也有差异，对是否从人格权的定位来把握数据权益的看法也不一样。因此，还需要有更深入和系统的思考，尤其是有关人的全面数据化问题，更需要从人的本质是什么以及人类社会治理的目的等层面来反思，毕竟数据不仅仅是人与物的虚拟存在的表征，而且是现实世界与虚拟世界关系的度量，“计算不再只和计算机有关，它决定我们的生存”，虚拟世界与现实世界连接是能够交互反馈的。

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“任何数据都是文化的产物，数据内生于特定的社会系统，必然受该系统价值观念、意识形态的影响。”习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时强调：“大数据发展日新月异，我们应该审时度势、精心谋划、超前布局、力争主动，深入了解大数据发展现状和趋势及其对经济社会发展的影响，分析我国大数据发展取得的成绩和存在的问题，推动实施国家大数据战略，加快完善数字基础设施，推进数据资源整合和开放共享，保障数据安全，加快建设数字中国，更好服务我国经济社会发展和人民生活改善”。在信息时代，数据问题涉及面广，诸如数字鸿沟、数字治理、数字平台治理、数字市场准入、数字贸易、数字货币、人工智能伦理、数据安全等，数据规则的确立会直接影响全球的经济、军事、社会治理等的未来走向，会影响人类的命运走向。

从经济角度看，数据被广泛隐喻成新型“石油”，而货币也在开始数字化，这必然影响经济布局与全球贸易。《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出，要“加快培育数据要素市场”，“研究根据数据性质完善产权性质”。“因为大数据技术和产业的发展均以数据为基础，从而使得数据成为数字经济发展的核心要素。”但数据的价值具有不确定性，且对于哪些数据可以用来交易缺少清晰的界定。因此，建立明晰的数据产权制度，有利于数据产权保护，促进数据交易。2022年初，国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，提出要探索“原始数据不出域、数据可用不可见”的交易范式，“在一定程度上可视为对风险可控数据交易的一种有效指引”。

从政治角度看，数据成为新的政治权力来源，数字平台已经成为新的权力机构，正在影响各国的政治力量博弈。“一个国家的实力不仅在于军事或贸易，还在于其收集、提炼和运用数据的能力。”智能算法可以透过我们在网络中形成的数字痕迹，精准地描绘出数字的“自我”，这个自我并不在我们内部，而在数字世界之中，它并非“由我们的理性的自我意识构成的，而是由无数我们有意或无意的行为留下的数据构成的”。这使得数据跟踪与技术分析，成为信息时代一种全新的权力手段。Twitter、Facebook、Google等平台的数据不仅可以发现恐怖主义行踪，明确国家风险，还可对特定人群进行精细划分，对政治态势进行整体感知，对危机进行预测预警，以辅助政治决策和舆论宣传。“许多看似无关的多维异构数据在比对、关联和有效融合后，仍可以推断出具有穿透力、威慑力的致命信息，严重威胁国家安全和社会稳定。”

从军事角度看，对社交媒体的大数据分析，有助于部队指挥官获取情报，了解战场局势。例如，美国国防部正在实施一系列大数据计划（如XDATA）以增强防御能力。一般而言，军事应用通过大量情报、监视和侦察传感器生成大量数据，并且这些数据也可以通过实时、虚拟和建设性模拟生成。此外，将战场上各种战斗实体和事件的数据收集在一起会有很好表现，如美国陆军研究实验室使用分类和回归树来预测，准确率达到了80%左右。

从治理角度看，大数据已经覆盖到社会各领域，包括车、物和人员的流动信息，流行病、气候变化等信息，社交媒体上的人与社交机器人的互动信息，以及电商平台不断更新的消费者偏好数据等。透过这些数据，可以观察到人与物的流动趋势、流行病的传播轨迹、社会舆情的走向与集中度，以及社会上存在的数据鸿沟与数据不平等。这些信息可以为制定公共政策、实施舆情监控、预测犯罪行动和研判反恐形势等提供更科学的依据。如IBM利用大数据技术，整合、分析交通数据和社交媒体的数据，帮助波士顿政府解决长期困扰城市的交通拥堵问题。

从传播角度看，平台在哪里，人就在哪里，而人在哪里，传播就在哪里。截至2022年5月数据显示，全球最受欢迎的前五大社交媒体平台分别是：Facebook、Twitter、Instagram、WhatsApp和TikTok。值得注意的是，Facebook的全球粉丝增长缓慢，今年甚至出现首次下跌。与此相反，TikTok似乎已经从一个社交平台变成一个媒体平台，不少西方主流媒体已经开始入驻该平台，如美国的ABC News、NBC和英国的BBC、Daily Mail、Sky News等西方主流媒体都在积极开发TikTok资源。这些平台拥有巨大的个人、机构方面的信息数据，使动察公众心态和情绪成为可能。

刘易斯·芒福德曾认为，随着科学的发展和机器越来越普遍地进入我们的生活，“世界的秩序正在从实施个人控制的绝对统治者手中转移到一个不以人的意志为转移的宇宙中，转移到我们称之为机器体系的一些特殊的装置和规则手中”。也就是说，应当对新的机器体系和新规则给予高度关注。他的《技术与文明》《机器的神话》等一系列著作中的核心议题是机械文明中人类的自由问题。他担心现代技术造就了一种高度权力化的复杂的大型机器，而权力的垄断会“导致人格的垄断”。在信息时代，人们虽然可以用数据技术来阐释一种新文明——数字文明的兴起，但值得注意的是，数字技术也可以制造死亡和破坏，以及自我毁灭。所以说，健全的数据规则是信息时代的制度基石，也是数字文明的基石。信息技术、数据技术虽然确实在重构我们的日常生活，在重构我们对于他／它者的感知，权力、客观性、集体意识、经济模式和政治模式都会受到影响，但对于人类自身而言，作为人类的“我们”，包括我们的自由、我们的主体性和我们的福祉才是更应该守护的。因此，我们不能盲目持有“数据至上”的理念，更不能用技术思维来解决社会问题，如将综合治理问题降维成数据技术问题，不能因忽视综合治理的复杂性而陷入“技术乌托邦”误区。

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2014年5月1日，美国总统行政办公室发布了总统顾问约翰·波德斯塔牵头完成的《大数据：抓住机遇、保留价值》报告。该报告提出六点建议，即（1）推进《消费者隐私权利法案》；（2）通过国家数据泄露立法；（3）将隐私保护扩展到非美国公民；（4）确保所采集的学生数据仅用于教育目的；（5）扩充技术特长以阻止歧视；（6）修订《电子通信隐私法》。应该说，这一报告涉及了数据权益方面的核心内容，中国在健全相关规则制度时可以借鉴。虽然在数据确权方面，欧盟通过统一立法对个人数据进行了强有力的人格权保护，但其法律管辖范围甚至可以突破欧盟地域限制；美国则通过“分散立法＋行业自律”的方式进行隐私保护，在鼓励创新和保护权利之间达成平衡；中国对个人数据的保护与欧盟相似，建立了完整的个人信息保护法律框架，《中华人民共和国个人信息保护法》规制个人信息数据，《中华人民共和国数据安全法》规制线上和线下数据，《中华人民共和国网络安全法》规制网络数据，《中华人民共和国民法典》同时具有保护个人信息和隐私的相关规定。

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息”。数据规则的制订有多重的社会要求，包括商业动机、个人人格权保护的动机、国家安全的动机等。目的动机不同，规则的具体内容当然也存在差异，但所有这些规则建立时无外乎都会考虑如下核心要素。

数据真实性。真实性意味着应该使用可信赖的数据，数据的真实与准确程度，直接影响数据使用者的决策与判断。如客户的在线评论对商品的系统排名十分重要，虚假评论或欺骗性评分会对客户的选择产生误导。这是各国建立数据规则时重点考虑的内容，如2019年5月，新加坡通过《防止网络虚假信息和网络操纵法案》，该法案旨在保护社会免遭恶意行为者在网上制造谎言和进行操纵的风险，提高网络政治广告及相关事项的透明度。总之，对有关人类公共生活的数据都必须保障最大程度的真实性。

数据共享性。数据科学的发展，源于人类对于数据共享的诉求，而数据也只有在共享中才能得到最大程度的开发和运用。现阶段，数据基本掌握在政府和平台型公司手中，公民对数据的采集和运用还相当困难。因此，建立数据开放共享机制，就成为数据规则的主要方向之一。相较于欧盟和美国而言，中国虽然已经开始制定数据共享规则，但仍然存在不少差距，在数据共享交换、交易流通方面还存在法规不完善、数据开放程度较低等多方面的问题。

数据安全性。在国际环境复杂、竞争激烈的背景下，中国要尽快完善国家安全法治体系、战略体系、政策体系、风险监测预警体系、国家应急管理体系，构建全域联动、立体高效的国家安全防护体系。数据存储、流通和使用的安全问题，不仅是国家安全的重要组成部分，也是公民个人隐私保护的重要内容。尽管“促进个人数据自由流通仍然是个人数据保护法的基本目的”，但云计算的发展使国内数据的定义越来越模糊，“这可能严重威胁个人的隐私权、企业的商业秘密以及国家的主权和安全”，所以数据的自由且安全的流通越来越受到重视。例如，中国、俄罗斯等国向联合国提交的《信息安全国际行为准则》强调“不利用信息通信技术包括网络实施敌对行动、侵略行径和制造对国际和平与安全的威胁”，“合作打击利用信息技术包括网络从事破坏他国政治、经济和社会稳定”等行为。经济合作与发展组织于2015年9月发布的《理事会关于为了经济和社会繁荣的数字安全风险管理的建议》中，将数字安全风险界定为“在任何活动过程中与数字环境的使用、开发和管理相关的一类风险”；它们可以“通过破坏活动和／或环境的机密性、完整性与可用性，从而破坏经济和社会目标的实现”。2018年8月，时任美国总统特朗普签署《2018年外国投资风险审查现代化法》，授权美国外国投资委员会应对敏感个人数据对国家安全的威胁。中华人民共和国国家互联网信息办公室（以下简称“国家网信办”）2022年7月21日依法对滴滴全球股份有限公司处人民币80.26亿元罚款，对滴滴全球股份有限公司董事长兼CEO程维、总裁柳青各处人民币100万元罚款。国家网信办指出，滴滴公司存在严重影响国家安全的数据处理活动，给国家关键信息基础设施安全和数据安全带来严重安全风险隐患。

数据公正性。人们较早关注到数字鸿沟问题，发现不同国家和地区，以及不同社会阶层的人在使用数字基础设施方面存在不平等问题，包括南北数字鸿沟、代际数字鸿沟等。在数字基础设施有了较大改进的情况下，应关注数据鸿沟，即数据平等问题，并不是“每个人”都可以使用数字基础设施、硬件或软件，或者能够有效使用数据或数字资源的金融或教育功能，并非所有潜在用户都能够将他们的访问转化为有意义的应用程序和用途，所以可能导向“强者恒强”的后果，这使得数据规则的建立需要考虑两方面的情况：一是人们使用数据的公正性，二是数据的使用是否有利于共同富裕，能否促进社会公平。这两方面都会涉及数据的流通、数据共享机制、算法的透明度、代码的开放性等多方面的问题。所以有学者认为数据正义包括三个核心层，即“数据使用的可见性、技术使用是否事先约定、反对不公平对待”。从数据控制者责任的角度来看，需要确立基于风险防范的个人信息使用规则。从数据使用者的角度看，则要强化合规使用；而对数据拥有者（生产者）而言，则是要尽可能开放数据并共享代码；对政府而言，要保障数据基础设施建设的公平性。如《中华人民共和国个人信息保护法》就明确规定“个人信息处理者利用个人信息进行自动化决策，应当保证决策的透明度和结果公平、公正，不得对个人在交易价格等交易条件上实行不合理的差别待遇”。2022年4月22日，拜登政府发布《促进使用公平数据》的建议书，这是美国总统拜登2021年1月20日签署的“通过联邦政府促进种族平等和对服务欠佳社区的支持”第13985号行政命令的后续结果。该建议书指出：“公平数据是指政府的数据政策和项目在多大程度上公平、公正与平等的采集、分析和使用个人数据。为实现这一愿景，该战略提出，所有行为者都应参与到整个数据生命周期中，并致力于促进分类人口数据的收集、保护、管理、分析、传输、使用和销毁。”虽然这一建议书还有待完善，但促进数据公平这一做法还是值得关注的。

数据公共性。大数据可以改变或改善公共生活。数据的公共价值应建立在个体的合理预期基础之上，有限度地赋予公民以相关信息权利，避免信息权利的泛化与极端化。国家网信办等四部门联合发布的《互联网信息服务算法推荐管理规定》第十四条就明确规定：“算法推荐服务提供者不得利用算法虚假注册账号、非法交易账号、操纵用户账号或者虚假点赞、评论、转发，不得利用算法屏蔽信息、过度推荐、操纵榜单或者检索结果排序、控制热搜或者精选等干预信息呈现，实施影响网络舆论或者规避监督管理行为。”这样的规定显然是为了保障信息传播的公共性。数据的收集与分析，应以促进信息的合理流通与使用，促进包括公民个人在内的公共利益为最终目标。我国对个人隐私权的保护，一般是将其放在名誉权范畴内，仅保护了个人不愿意公开的生活和财产方面的信息，而不涉及人格尊严和个人数据自由的人格权保护。因此，需完善公民数据隐私权保护的相关法律。

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人类推动科学技术进步，目的在于追求在不确定的世界中寻找到人类的主体性存在对于世界当下和未来的掌控性。但世界本就处于运动变化之中，而人栖居在世界之中，所有的实践活动都让这个纷繁的世界变得更为复杂，掌控就成为人类存在的宿命：知其不可为，又不能不为。近年来，新一轮信息革命浪潮带来更为复杂的数据世界，如何掌控信息时代的数据运用，建立起合理的数据治理秩序，事关人的“在世存有”与“栖居”的根本。

历史上人类创造的技术和工具，基本上是人体的延伸，人借助技术来强化自己的肢体技能。但数据技术是一种新的方向，它创造了人类生存的全新的数字镜像世界，这是人的“在世存有”的新尺度，一定会作用于人类自身。如今，社会全方位的数字化转型已然成为全球浪潮，已经影响到世界各国的社会经济发展，影响到国家的硬实力和软实力，甚至能够改变世界政治格局以及人类文明的走向。习近平总书记在党的二十大报告中强调：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。”因而，必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。在信息时代，完善的数据规则是依法治国的制度基石。中国拥有全球最丰富的数据资源，但数据规则的建立起步相对较晚，存在数据安全防护薄弱等问题，而数据规则的建立和完善，事关人民福祉和国家安全，应当引起社会的高度重视。据悉，中国正式组建国家数据局，这标志着中国在数字治理上向前推进了一大步。（来源：《学术前沿》杂志2023年4月上（微信有删节））