[治理策略] 李楠：党建引领农村社会治理共同体建设

基层社会治理是国家治理的基石。党的十八大以来，党中央高度重视提高基层社会治理水平。党的十九届六中全会在《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中明确指出，“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。党建引领城乡社会治理作为党探索基层治理的重大理论与实践创新，成为我国农村社会治理共同体建设的重要改革趋向。这要求充分重视和切实发挥党建引领乡村社会治理现代化的作用，构建农村居民价值共通、规则共建、环境共治、利益共享的治理格局，调动广大农村居民共同创造美好乡村生活的积极性和主动性，凝聚乡村社会发展合力推进乡村振兴。

在我国农村社会经济社会结构转型过程中，坚持和加强党的建设引领农村社会治理共同体建设是激活内生动力实现乡村善治的必经之路，是塑造具有发展韧性的农村社会有机体实现乡村全面振兴的客观需要，是提升党的组织领导力，推进乡村治理体系和治理能力现代化的内在要求。

中国共产党是建设农村社会治理共同体的领路人。党管农村工作是有效建设农村社会治理共同体的基本前提。没有党组织的领导，农村社会治理共同体就会失去正确的理论指导，难以实现农村治理体系的现代化。新时代农村社会治理共同体是一个以农村基层党组织为核心，以村民经济组织、农村社会组织、村民自治组织、网格化管理组织等为实施主体的组织体系。坚持和加强党组织对农村社会治理共同体的集中统一领导，充分发挥党组织的组织优势、政治优势和服务优势，引领多元主体形成有序、和谐、稳定的关系模式，是整合农村社会治理力量，提升农村社会治理水平，增强农村社会治理效能的关键抓手。

党组织作为农村社会治理共同体中发挥引领作用的基本要素，是广大农民的价值引领者和利益代表者，是农村治理的工作推进者和关系协调者。充分发挥党组织扎根农村社会治理的价值引领作用，将社会主义核心价值观有机融入农民日常生活，培育乡风文明，繁荣农村文化，有利于更好满足农民的精神文化需求，提高农民参与农村社会治理的主体意识和能力素质。党组织在农村社会治理共同体建设中切实维护和增进农民根本利益和民生福祉，有利于更好调动农民的积极性、主动性和创造性，不断完善和创新农民作为治理主体、建设主体和受益主体的农村社会治理共同体组织体系。党组织具备较强的战略意识和战略眼光，强调因势而谋、应势而动、顺势而为，能够制定更加符合农村社会治理发展实际的工作方案，科学构建农村社会治理共同体，有力破解农村治理难题。党组织善于凝聚共识、化解矛盾，能够有效组织和团结农村社会治理中的多元利益群体，吸引不同利益主体参与到农村社会治理中来，以农村社会治理共同体为载体建立起以党的领导为核心的自治、法治、德治相结合的农村社会治理体系。

党的十八大以来，以党建引领农村社会治理的探索在全国各地普遍兴起，党的组织建设和相关制度建设取得了系列重要成果。党的二十大通过的《中国共产党章程（修正案）》进一步明确了党领导农村社会治理现代化的目标和方法，要求街道、乡、镇等党的基层委员会和村、社区党组织，统一领导本地区基层各类组织和各项工作，加强基层社会治理，支持和保证行政组织、经济组织和群众性自治组织充分行使职权。这为党科学把握建构农村社会治理共同体的本质和规律提供了思路和指引，进一步认识到增强党在推进农村社会治理体系和治理能力现代化的组织力、领导力，最大程度上发挥党在农村社会治理现代化中的重要推动作用，是党的建设的内在要求。

强化党建引领农村社会治理是由党的历史使命任务决定的。中国共产党是为广大人民谋幸福、为中华民族谋复兴的政党，党领导推进农村社会治理现代化是贯彻落实以人民为中心的发展思想，团结带动农民群众参与到农村社会治理的事业中来，巩固党在农村执政的基础。在推进农村社会治理共同体建设的过程中，党面临农村社会治理条件和环境的新形势、新任务、新挑战，这要求党充分发扬自我革命精神，坚持做好居安思危、自我完善、自我革新，夯实政治定力，增强解决农民实际问题的能力，切实提升领导农村社会治理现代化的能力和水平，保持党在理论和实践中的先进性。坚持和完善农村社会治理体系需要党发挥好主心骨作用，不断总结治理经验，创新治理方法，丰富治理内容，优化治理途径，提升政治领导力和思想引领力，确保党中央的路线方针政策走好农村的“最后一公里”。

党建引领农村社会治理共同体建设具有重大现实意义和时代价值，它回应了国家治理现代化的现实需要，是提升农村社会治理效能、全面推进乡村振兴的必由之路，有利于巩固党在农村社会治理中的权威地位、夯实执政基础。

第一，党建引领农村社会治理共同体建设是推进国家治理现代化的现实需要。推进国家治理现代化，关键点和难点在农村，农村基层治理现代化是国家治理现代化的前提和基础。构建“人人有责、人人尽责、人人享有”的农村社会治理共同体，调动农村多元主体共同参与农村社会治理的积极性和能动性，有利于充分激发农村社会活力，实现基层党政机构、社会组织与农民的良性互动，推进农村基层治理现代化。农村基层党组织作为农村发展的核心领导力量，在调动农村多元主体参与方面具有巨大的组织优势，农村社会治理共同体建设离不开党组织的有效引领。加强农村基层党组织建设，更好地引领广大主体积极参与到社会治理中，不断形成基层治理合力，是提升农村基层治理现代化水平、进而实现国家治理现代化的现实需要。

第二，党建引领农村社会治理共同体建设是全面推进乡村振兴的必由之路。乡村振兴战略是缩小城乡发展差距、解决发展的不平衡不充分问题、实现全体人民共同富裕的一项重大战略部署。从我国现实国情出发，乡村振兴是一项复杂的系统性工程，仅靠村庄自身力量或政府单一主体难以有效实现，需要多元治理主体共同参与建设农村社会治理共同体，以实现资源共享、优势互补，形成治理合力。而不同治理主体具有不同的利益诉求与行为取向，不可避免地会存在分歧。如何协调多元主体间的关系，最大限度地发挥不同治理主体的优势是当前农村在社会治理中面临的重要问题。农村基层党组织作为中国共产党在基层社会的延伸，在我国农村社会治理中发挥着领导核心作用。农村基层党组织利用其强大的政治整合力、社会动员力和群众号召力，可以基于各主体间的共同利益推动多元主体的协同合作，建设农村社会治理共同体，激发治理活力，提升治理效能，从而为全面推进乡村振兴提供坚实保障。

第三，党建引领农村社会治理共同体建设是巩固党在农村社会治理中权威地位的重要途径。党建引领农村社会治理共同体建设不仅有利于提升农村社会治理效能，而且通过加强党组织自身建设，还可以不断提高党组织在农村社会治理中的引领力、组织力和凝聚力，增强党对其他治理主体的影响力，巩固党的权威地位。在农村社会治理共同体的建设过程中，党组织通过加强与各主体之间的互动和推动各种现实矛盾和问题的解决，可以加深与广大人民群众的血肉联系，增强群众对党组织的认同感，不断夯实党在基层的群众基础和执政基础，强化党在农村治理中的权威地位。

一方面，党中央的高度重视为党建引领农村社会治理共同体建设提供坚实的政策支持。中国共产党历来重视农村工作。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，为新时代全面推进乡村发展作出了总体目标规划。推进乡村振兴，治理有效是基础。党的十九届四中全会明确提出建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体的政策目标，提出要“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”，为新时代农村社会治理提供了科学的发展路径，也为党建引领农村社会治理共同体建设提供了坚实的政策支持。

另一方面，党建的巨大功能优势为农村社会治理共同体建设提供有力的组织支撑。农村社会治理共同体建设就是要充分调动农村基层党组织、村庄自治组织、社会组织、村民等主体参与农村社会治理的积极性，发挥他们的独特功能优势，形成农村社会治理合力，提升农村社会治理效能，促进优良公共服务的有效供给，满足各主体的多样化需求，实现治理效益最大化。作为农村社会领导核心的农村基层党组织，凭借其自身在政治领导、思想引领、群众组织及社会号召等方面具备的巨大优势，在协调各主体间关系方面具有其他主体无可比拟的巨大优势，自然成了农村社会治理共同体建设的核心力量。农村基层党组织通过加强自身建设，可以实现党的领导、村民自治和多元主体协同治理的有机统一，基于多元主体共同利益推动合作进程，满足多元主体对治理秩序与稳定的要求，为农村社会治理共同体建设提供有力的组织支撑。

近年来，随着党中央的高度重视和地方的积极探索实践，建设农村社会治理共同体已逐渐成为各方共识。然而，由于社会治理共同体建设提出的时间不长，各地在推进共同体建设的过程中还存在部分村民参与意识不足、部分农村基层党组织自身建设滞后、多元主体参与农村社会治理的平台搭建不完善等现实困境。

第一，部分农村治理主体参与共同体建设意识不足。农村社会治理共同体建设需要做到人人有责，人人尽责，其中的关键环节就是农村基层党组织、村民委员会、乡村精英、社会组织、普通村民等农村社会治理多元主体的广泛参与，形成多元互动的治理格局。然而，在当前农村社会治理实践中，不同主体之间的关系不平衡，参与程度存在较大差别。村民群众参与农村社会治理的内生动力与参与能力不足，导致农村社会治理共同体建设缺乏人力支持和活力基础。

第二，农村基层党组织自身建设滞后。党组织自身的建设水平是党建引领作用能否充分发挥的首要影响因素。当前，我国部分地区农村基层党组织自身建设仍相对滞后，导致组织功能弱化，难以发挥党建引领作用。改革开放以来，随着城镇化的快速发展，大量农村人口尤其是有知识、有文化的年轻劳动力外流，农村基层党组织建设面临着人才短缺的困境，削弱了党组织的组织力量基础。另一方面，部分党组织干部文化素质较低、工作观念相对较为落后，在一定程度上损害了党组织形象。人才短缺和干部素质有待进一步提高成为当前我国农村基层党组织建设面临的一大难题。缺乏强有力人才队伍支撑的农村基层党组织组织力量孱弱，难以有效发挥对村民等参与主体的动员与整合作用，这成为农村社会治理共同体建设的一大障碍。

第三，多元主体参与农村社会治理的平台搭建还不够完善。多元主体共同参与农村社会治理，充分发挥各自的资源优势，实现优势互补是农村社会治理共同体建设的重要环节。伴随社会主义市场经济的发展，农村经济社会结构逐渐发生了重大变化，并且引发农村社会利益结构向多元化方向发展，多元主体间的关系变得更加复杂，处理好各主体之间的关系成为农村社会治理共同体建设的关键问题，也给党组织的利益整合能力提出了挑战。当前，农村基层党组织在整合不同利益主体的利益诉求、搭建农村多元主体共同参与社会治理平台方面还存在不足，影响了各主体间的互动效果，制约了农村社会治理合力的形成。

党的十八大以来，我国许多地方政府在农村社会治理实践中已经蕴含了“农村社会治理共同体”的理念，创新探索了以党建引领有效推动农村社会治理高效化、精细化的模式。近期，通过对全国各地农村社会治理发展情况的研究，初步梳理出党建引领农村社会治理共同体建设的几种模式。

“以村规民约共治”模式——浙江桐乡经验。近年来，桐乡市抓住“订约、履约、亮约”三个关键点，在把好“民意关”和“订约”上下功夫，强调群众做主角，组建各类微治理团队走访群众开展民情议事活动，征集意见形成共识，为农村社会治理组织提供《村规民约和居民公约》定约“五步”法经验样板，并结合“一村（居）一品”品牌建设制定特色公约。在把好“执行关”和“履约”上下功夫，积极探索公约履行情况的评定方式，将各村平安创建、环境整治等方面的履约情况用分数进行标识。推行“红黑榜”管理机制，发挥村务监督委员会、道德评判团等各类群众团体、社会组织的监督作用。在把好“宣传关”和“亮约”上下功夫，建立完善多种形式的公约评定体系，总结提炼农村社会治理优秀案例，归纳形成“桐治理”工作机制。成立桐乡市“两约”故事宣讲团，依托镇（街）社会工作站等场地开展宣讲活动，鼓励农民群众参与到社会建设工作中来。

“参与式清单化”模式——四川西昌经验。西昌市是多民族聚居区，水电移民、易地搬迁、拆迁信访、环境卫生、应急管理等治理问题较为复杂。西昌在分化、流动的社会形态中逐步构建起新的共同体话语体系，在村务工作中建立党员骨干小组，示范带头解决农民的切实需求和困难，帮助群众从思想上由“个体”向“共同”转变。让人们更加强化对共同体身份的认同。转变治理组织体系，使之从“分散”走向“连接”，针对人居环境的治理痛点、难点，确立制定《关键问题清单》《项目清单》《责任清单》《督查清单》，探索通过“共同体”方式团结群众成为解决社会治理问题的中坚力量。转变治理动力体系，化“被动”为“主动”，带领农民参与村集体产业项目建设，形成“风险共担、利益共享”的共同体模式。

“三约四治五共”模式——湖北许家冲经验。近年来，许家冲村党支部立足村情，拓展深化“党员公约”“村规民约”“共富合约”内涵，增强党员的身份意识和规矩意识，围绕建强支部、村级发展、群众需求等大事要事年年更新公约内容，全过程接受群众监督，充分让先锋模范在家政便民、巾帼卫生、和谐调解、清河护江、治安联防等领域贡献力量，引导村民自觉守约、积极督约、主动护约，充分发挥各类经济社会组织的聚能作用和产业能人的带动作用共奔致富路。强调坚持目标治理、协同治理、智慧治理、全程治理，充分发动群众“共谋、共建、共管、共评、共享”，让党员带头干、走在前，群众对照学、跟着做、主动议，激发人民群众建设家园的积极性、主动性、创造性，改善人居环境，凝聚村民共识，塑造共同精神，不断增强村民的获得感、幸福感、安全感。

坚持和完善党建引领农村社会治理共同体建设是我国创新探索的经验总结。在农村社会治理共同体建设的实践过程中，坚持加强基层党组织的自身建设，坚持尊重人民群众主体地位，凝聚乡村社会发展合力，充分发挥党组织领导核心和战斗堡垒作用是较为普遍的做法。

第一，坚持加强基层党组织的自身建设，注重发挥党员在农村社会治理共同体中的先锋模范作用。无论在农村社会治理共同体中有多少治理主体，都需要有一个代表广大农民利益“最大公约数”的党组织来引领。一要严格组织生活，完善农村党组织成员的教育、管理、监督和服务体系，提升党员干部的科学文化素养，保持农村基层党组织的先进性，增强党员自觉服务农村居民的身份意识和责任意识，自觉维护和执行党的路线、方针、政策。二要重视引进年富力强、视野开阔、锐意进取的创新型人才，加强对经济组织和社会组织能人的关注和吸收，壮大农村社会治理党组织队伍，培养基层党组织的后备力量。

第二，充分尊重人民群众主体地位，凝聚乡村社会发展合力。党建引领农村治理共同体建设是以农村居民为核心的社会治理方式，农村社会治理离不开村民的自觉参与。一要开放畅通渠道让农民群众表达合法合理诉求。要搭建农民群众参与村务工作的交流平台，从乡村治理的各个环节中充分倾听农民心声，掌握村情民意，及时反馈农民群众关注的热点难点问题，切实保障农民群众的知情权和表达权，激发其参与农村社会治理的“主人翁”意识。二要开放畅通渠道让农民群众广泛参与到乡村治理过程中来。在公共事务中，党员群众平等共商共议、责任共挑，组织引导农民群众在乡村治理中充分发挥自主性和创造性，切实保障农民群众的参与权和监督权。

第三，充分发挥党组织领导核心和战斗堡垒作用，整合农村社会治理的主体和资源。党建引领农村治理共同体建设既要强调党的领导核心地位确保正确治理方向，又要调动群众力量凝聚形成农村社会建设合力。一要积极贯彻落实党中央关于农村社会治理发展规划，做好党和国家乡村振兴战略的政策宣传和引领工作，让农民群众理解和自觉践行相关要求，有力推进农村社会治理高质量发展，让发展成果真正惠及农民群众。二要担负起凝聚人心、促进多元协商共治的责任，广泛吸纳各类经济组织、社会组织、自治组织、普通农民群众参与到农村社会治理中来，培育服务农民群众的专业力量，在民主讨论协商中优化农村社会治理资源配置，共同推进解决关乎农民群众切身利益的发展需求和问题。

党的十八大以来，基层党建引领农村社会治理共同体建设的典型案例表明，基层党建与农村社会治理共同体建设是相互交融、相互促进的。社会治理共同体建设是一项系统工程，党的建设是其中的关键环节。基层党组织要加强自身建设，发挥核心作用，综合提升领导社会治理各项事业的能力，深入推进农村社会治理共同体建设。

基层党组织是农村社会治理共同体的基本要素，也是农村社会治理共同体建设的领路人。基层党组织要通过自我革命引领社会革命，依托基层党建助推农村社会治理共同体建设。要充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，发挥党员干部的先锋模范作用，让基层党建深入到农村社会治理的各个方面，拓展社会治理共同体的格局。

第一，充分发挥战斗堡垒作用。火车跑得快，全靠车头带。农村社会治理共同体的建设，离不开基层党组织的全面领导。党的二十大报告指出，要推进以党建引领基层治理，持续整顿软弱涣散基层党组织，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。要持续加强基层党组织的自身建设，综合提升基层党员的政治素养与思想修为，优化党员结构，提升基层党组织的领导能力与领导水平，筑牢农村社会治理共同体建设的组织基础。

第二，积极创新社会治理载体。载体创新是基层党建推动农村社会治理共同体建设的重要途径。农村社会治理的载体创新，既可以是议事协商机制等方面的创新，也可以是互联网办事平台等技术方面的创新，这些都能通过提供更多优质的治理平台，塑造更多农村社会公共治理空间，促进治理资源整合与信息共享，有利于协调各类治理主体的利益，赋予各类治理主体更多主动性，让农村社会治理中的各类问题得到有效解决，从整体上推动农村社会治理共同体格局的建构。

第三，深度拓展社会治理网络。基层党组织处于社会治理的第一线，推进农村社会治理共同体格局的建设，需要通过基层党建提升党组织自身的战斗力，将基层党建工作与农村社会治理的各个环节有机结合起来，拓展以基层党组织为核心的社会治理共同体网络。要重视基层网格员队伍建设，逐步实现农村社会网格化管理，网格化的党支部让基层党组织能更加细致地融入到村民的日常生活之中，这让复杂多变的农村事务能够得到有效处理，有助于把矛盾纠纷化解在萌芽状态。

党组织是社会治理共同体的领导力量，发挥着统领治理全局、协调各方主体的作用。要重视基层党组织领导能力的提升，让基层党建融入到人民群众、基层政权及各类社会组织之中，增强各类治理主体的凝聚力，动员各方力量参与农村社会治理，整合各类治理资源，优化资源分配，增强农村社会治理共同体的运行效率。

第一，重视激发群众自主意识。人民群众是农村社会治理共同体的重要组成部分，是推动基层治理现代化的根本力量。基层党组织领导农村社会治理共同体建设，是为了保障农村居民的各项权益，充分满足农民全面发展的需求。一是基层党组织要坚定群众路线，深入农村实际，密切联系群众，改善党群关系，激发村民的主人翁意识。二是基层党员要发挥带头作用，动员广大村民参与农村社会治理的各项事务，提高村民依法行使自身各项权利的积极性，让农村社会治理的成果最终惠及全体村民。三是基层治理要促进自治、德治与法治的有机结合，特别要重视村民自治的基础作用，完善乡村治理体系，充分保障广大村民直接行使政治权利。

第二，增强政府管理服务能力。基层行政组织是农村社会治理的直接管理者，处于国家政权组织的第一线，基层党建与乡镇政府提升治理能力是紧密联系的。一是基层党组织要根据农民需求更精准引导行政资源配置，监督行政力量更规范地供给公共服务，切实增强乡镇政府管理基层事务和服务社会大众的能力，便利村民生活，提升治理效能。二是乡镇政府要在基层党组织的统筹安排和组织协助下，推动自身服务网格化、精细化，更高效地应对农村社会公共服务需求，革新治理行为，建立科学的工作模式，让各类主体参与到农村社会治理共同体建设之中，提升基层治理能力。

第三，凝聚社会各方主体力量。农村社会治理共同体格局的建设离不开农村社会治理主体间的有效互动，农村社会治理效能的提升离不开农村社会治理主体间的通力协作。农村社会治理共同体的资源整合，需要在基层党组织的领导下，增加治理主体参与农村社会治理的积极性，增强治理主体的凝聚力和向心力。一是要进一步完善多元主体之间良性协同互动机制，协调各方利益。二是要明确划分各类治理主体的职能范围，做到权责分明，使得各类治理主体更好发挥自身治理优势。三是要加大对社会组织的培育与引导力度，拓展化解基层矛盾和公共服务建设的有效渠道，综合提升农村社会治理效能。

农村社会治理共同体的发展，不仅要横向拓展治理格局，纵向提升治理能力，还要营造良好的社会治理共同体运行环境。基层党组织要重视将党的建设融入到乡村德治与乡村法治建设的过程中，积极利用新兴科技创新治理方式，提升治理效率，优化治理格局。

第一，完善社会治理制度体系。农村社会治理效能的提升，主要是来源于农村法治建设水平的提升。法治建设不足是基层社会治理的短板，是阻碍农村社会治理共同体建设科学化、规范化的桎梏。一是要以法律条文的形式明确规定治理主体的责任，基层党组织承担的社会治理事项应该依法明确，要用法律的方式规定基层政权对社会治理领域的监管责任和范围。二是要完善乡村治理的保障机制，保障各类治理平台的有效运作，助推农村公共文化建设，优化农村社会治理共同体运行的社会环境。三是要强化依法执政与依法行政，创新普法方式，培育农村社会治理各方主体的法治意识。

第二，筑牢社会治理价值基础。公共价值的培育力度和认可程度，在很大程度上影响着农村社会治理各方主体的凝聚力和向心力。要发挥基层党组织的核心作用，把基层党建融入到乡村德治建设的全过程，推动农村基层社会治理效能提升。一是大力发展农村社会公共文化，保障村民的基本文化权益，满足村民的精神文化需求，形成广泛认可的公共价值。二是深化农村思想道德建设，增进基层政权的服务意识与责任意识，激发村民自治的内生动力，培育各类社会组织的奉献精神。三是推动精神文明建设，加强乡风文明建设，形成良好的社会文化氛围，让各类治理主体团结在基层党组织周围，协同推进农村社会治理共同体的建设。

第三，强化社会治理科技支撑。新兴科技的合理利用，能有效提升农村社会治理的整体效率，对农村社会治理共同体的运行大有裨益。各类农村社会治理信息共享平台、综合治理信息系统和网络便民服务平台等的建立都是信息技术融入基层治理的体现。一是要依托互联网技术建立多样化便利化的治理平台，方便各项事务的处理。二是党员干部要加强学习，增强运用信息技术的能力，提高办事效率。三是要做好信息技术普及工作，信息技术的应用工作要根据实际情况而定，要让科技的运用能真正提升农村地区社会治理效能。（来源：《国家治理》2023年7月下）