[治理策略] 田先红:县域政策共同体

田先红（华中师范大学政治学部/中国农村研究院教授、博士生导师）

当前，中国共产党正带领全国人民，积极有为地推进中国式现代化建设。党和国家改造社会、造福人民的宏图愿景，需要通过各项方针政策予以实现。因此，中央制定的各项公共政策能否顺利落地，不仅关系到国家意志能否顺利实现，而且关乎政府能否及时有效回应人民诉求以及人民生活能否得以改善等重大问题。公共政策执行能力是国家能力的重要组成部分，也是国家治理体系与治理能力现代化的重要体现。然而，在公共政策执行过程中，偏差、变通、象征性执行等问题仍有存在，成为影响公共政策目标顺利实现的重要因素。公共政策执行难题普遍存在于世界各国。如托马斯·戴伊所言：“如何保证下级行政机构（行政管理人员）对上级行政机构回应灵敏和负责的问题一直在困扰着所有的政府。”公共政策执行难题如此重要，以至成为学界长期关注的热点。

在国外，自20世纪70年代以来，政策执行问题越来越被研究者所关注。国外学界围绕政策执行问题形成了自上而下、自下而上和整合研究三种研究路径，并发展出组织理论、执行网络理论、制度分析等多种理论视角。

国外有关公共政策执行的相关理论为我们提供了重要借鉴。由于中国与西方政治、行政体制存在较大差异，公共政策执行的制度环境、运行机制颇为不同，简单套用西方的相关理论来分析国内公共政策执行问题，要么导致“水土不服”,要么难以实现理论创新；因此，国内诸多学者立足于中国公共政策的实践，建构有关公共政策执行问题的本土理论解释。

在国内有关公共政策执行问题的研究中，基层干部在政策执行中的角色和行为是一个重要议题。已有研究较多关注基层干部与上级之间的利益博弈与冲突、基层政府间共谋，以及基层干部在政策执行中所采取的变通、创新、选择性执行、象征性执行等行为策略。这些研究凸显了基层对于公共政策执行效果的重要影响，但相关研究目前主要聚焦在行为层面，而对基层作为政策执行末端结构的重要性揭示不足。因此，为更深入理解中国公共政策的执行机制，笔者主张引入一种政策执行主体协同合作的视角。在本文中，笔者提出“县域政策共同体”的概念，来解释公共政策在县域范围内的运行机制。所谓县域政策共同体，是指县域内各政策执行主体围绕政策执行过程而形成的合作、协调、沟通的团体。

笔者提出政策共同体的研究视角，不仅源于对基层政策执行经验的观察，而且拥有相应的学理支撑。西方学界关于政策执行网络的研究，强调各个政策执行主体之间不仅有利益博弈和冲突，而且还广泛存在协调、沟通与合作。当然，政策执行网络呈现的是各松散的政策执行主体之间形成的合作形态，它与中国公共政策执行层级结构存在较大差异，尤其是无法展现中国公共政策执行过程的核心领导者——中国共产党的作用。中国共产党是中国公共政策过程中最重要的能动者。党的领导权威、高位推动对于公共政策的顺利执行至关重要。因此，“中国公共政策的执行结构远比西方国家复杂得多。中国的正式执行结构与非正式执行结构差异之大，关系之复杂，根本不能用类似于‘网络’等简单的比喻来标识”。

笔者提出政策共同体的解释视角，意味着强调从结构的角度去理解政策执行问题。实际上，基层之所以对政策执行具有重要意义，不仅仅在于基层干部行为对政策执行的影响，更重要的是基层在我国政策执行结构中的地位。之所以作出如此判断，是源于我们对中国公共政策执行层级结构的理解。

中国行政体制可以分为中央政府、中间政府和基层政府三个部分。在中国公共政策执行的层级结构体系中，中央制定的政策自上而下落地时，几乎都需要对接到基层末端结构。对于基层而言，其不仅需要结合自身诉求和本地实际对各种自上而下的政策进行明确和再规划，即政策转换，而且需要通过宣传等手段展开政策动员、整合政策资源、反馈政策执行情况等。政策共同体的解释视角，有助于我们理解中国公共政策执行中存在的“最后一公里”难题。

本文之所以选择县域作为研究对象，是因为：从县域的结构地位来看，县是中国国家治理中最古老的基本单元，处于国家与乡村社会之间承上启下的接点位置。从县域的功能来看，县是一级功能完备、机构齐全的政权，除外交、军事外，县几乎拥有上级的各项职权，县域是公共政策运行的最基础的单元。

县域政策共同体的形成，主要以两方面条件为基础：一是大国有效治理的客观需求；二是县域在公共政策执行体系中的结构性地位。

首先，大国有效治理的客观需求。中国的公共政策执行问题必须放在大国治理的体系和格局中去考量。对于公共政策执行而言，大国治理的需求主要表现为两个方面。

一是大国治理的多样性。中国作为一个非均衡发展的大国，不仅国土面积、治理规模巨大，而且各个地方的经济、社会、文化多样性特征突出。中央出台的政策，多为总体性的政策，给地方留下了可转换、可结合实际因地制宜实施的空间。中央必须确保统一权威，同时又要给地方预留灵活执行的空间。大国治理的一统性与地方政策执行的灵活性需求之间的矛盾，必须通过政策转换来解决。政策转换的任务由中间层级政府尤其是县级政府（本文所谓县级政府，是从广义的角度予以界定的，包括县级党委和行政部门）承担。必须在县域范围内将政策细化为实施的具体目标、方案、举措和要求等，为乡、村提供政策执行遵循。

二是大国治理的层级性。根据组织学的原理，随着组织规模扩大、组织层级增多，上级指令在执行过程中面临的阻力也越大，因而越可能发生偏差。国家制定的公共政策落实到一定的地方场域，必须经过政策的细化或再规划过程，才能实现政策目标。公共政策具有层级性，西方国家的政府同样存在多个层级，其政策自上而下执行时也面临层级治理的问题。比如，在美国，“由国会和总统制定颁布的法律只是表达象征性的目的——即那些模糊性或者说模棱两可的法律……对于这些象征性的、模糊性的法律和条文条款，行政官僚们就被授予在具体实践中如何解释和应用的权力”。“行政官僚机构是严格规范地按照自上而下的等级结构而组织的，即使对于精英集团来讲，有效执行公共政策的阻力和障碍，也是巨大的”。戴伊虽然详细描述了美国公共政策面临的层级治理困境，但是，他主要是在政治家与行政官僚这一等级结构中去理解美国公共政策执行的层级治理困境问题。中国的纵向政府层级更多，因而在政策制定与政策执行之间存在着更大的空间距离。由此，在自上而下的政策传达过程中，各级政府对政策进行再规划，尤为必要。

因此，大国治理的多样性、层级性，都使得国家制定的公共政策必须经过一个再规划的过程，才能最终在基层落地，实现有效治理。

其次，县域在公共政策执行体系中的结构性地位。如前所述，县居于国家与基层社会之间的接点位置，县域是国家治理的基本单元。县级政府功能齐全、机构完备，具备政策制定、转换、输出的权力和能力，是一个完整的公共政策单元。而乡镇具有“不完备政权”的特性，往往缺乏政策制定、转化的权力和能力，主要是履行政策执行的职责。具体而言，县级政府的公共政策功能包括：一是公共政策决策权，包括根据县域范围内实际需求制定本地政策的权力，以及结合本地实际和政策执行情况对国家政策进行调整和优化的权力。二是公共政策转换权。在中国公共政策的层级结构中，当中央的政策自上而下到达县级时，县级政府如何对政策进行转化，是政策能否有效实施的非常关键的环节。县级如果能够结合本地实际，有效进行政策转化，乡、村在执行政策时就有了依据、有了可操作的方案。三是公共政策统筹执行权。县级政府对国家政策进行转换输出之后，还需要督导乡、村两级执行政策，掌握政策执行情况，并根据辖区实际进行相应的调整。如此，公共政策的决策、转换、执行、反馈和调整优化等多个环节都可统一于县域。县、乡、村构成一个政策共同体。

所以，大国治理的一统性与地方政策执行的灵活性需求以及县域在国家治理体系中的结构性地位，构成了县域政策共同体的基础条件。

在县域政策共同体中，县级政府的角色至为关键。它是县域政策共同体运转的发动机。它不仅承担着县域政策转换与输出的任务，而且需要统筹安排县域范围内的政策执行、督查、反馈、调整等工作。此外，县级政府还需要为乡、村两级执行政策提供配套资源。乡和村两级主要承担政策执行的任务，根据县级政府的统筹部署将政策在辖区内落地执行。此外，乡、村还承担政策沟通和反馈任务，负责及时将政策执行的效果、困难等反馈给上级。乡、村两级具有一定的资源调配、整合能力，可以将属地范围内的资源整合用于执行政策，但总体而言，乡、村两级的资源体量较为有限，尤其是村级的资源较为匮乏。

“共同体”概念最早可见于马克思关于东方社会的论述。马克思的共同体理论带有较强的经济色彩，侧重从土地产权归属、生产关系的角度来判断共同体的存在与否及其类型。此后，“共同体”概念被日本学界采用，并逐渐被赋予了越来越强的社会学内涵。围绕中国农村社会是否存在“村落共同体”的问题，日本学界发生了著名的“戒能-平野”争论。平野义太郎认为中国农村社会存在“村落共同体”,而戒能通孝则持相反观点。此后，共同体理论长期主导了日本学界研究中国农村社会的理论范式。纵观已有研究，“共同体”主要具有以下几方面特性：一是公共性，即共同体具有相对封闭的边界，内部成员拥有共同利益，履行共同责任，相互合作、协同行动；二是价值性，即共同体成员具有共同的集体意识，对集体具有较强的归属感、认同感；三是规范性，即共同体成员需要遵守内部的习俗、制度规则，受共同体规范约束，若违背则会受到惩罚。共同体的上述特性构成了其与一般的功能联合体、利益联合体的主要区别。

近年来，学界越来越多地运用共同体视角研究基层治理，并提出了“治理共同体”的概念。尤其是党中央提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”的重要论述之后，学界涌现出大量相关研究成果。概括而言，“治理共同体”主要强调各个治理主体之间相互合作、协同共治、利益共享、责任共担等内涵。本文的“县域政策共同体”概念，借鉴了共同体的经典理论资源，同时侧重共同体的“治理”面向。具体而言，县域政策共同体主要具有以下几方面的特性。

首先，公共性。共同体以各成员的共同利益作为基础。共同体的基本特征是各个主体之间存在相互依赖性，或者相互依存度较高。在县域内，县、乡、村具有共同的利益，县级政府必须依靠乡、村两级干部完成政策任务，乡、村两级则依赖县级政府配套人财物相关资源。县级政府作为政策执行的主体，需要结合地方实际完成政策的转换与输出，以调动各治理主体落实政策的积极性。

其次，情感性。公共政策执行的主体是基层干部，尽管上下级之间的主导关系是业务工作关系，但基层干部毕竟是活生生的、具有情感需求的人。田野观察可以发现，基层治理具有人缘化的重要特征，即基层干部有时需要借助个人资源去推动一些工作。上级在安排政策任务的时候，不能仅仅依靠权力发号施令，还需要开展情感工作，让基层干部发自内心地接受、服从。如此，他们会产生执行政策的内驱力。县、乡、村不仅具有共同利益，而且还围绕政策执行问题频繁进行思想和情感沟通。县级政府需要对乡镇进行政策宣传、动员、解释，与乡村干部进行思想沟通和协商对话，解除他们执行政策的后顾之忧。在此过程中，乡村干部也可以借机向县级政府提出自身诉求，甚至还能进行适度的讨价还价，让上级做出一定让步，形成对自己更有利的决策。共同利益的基础，再叠加情感交流作为润滑剂，县、乡、村三级的政策执行效率便有了较为稳定的保障。县、乡、村在长期的互动中逐渐培育出共同体意识。

最后，协同性。治理共同体的基本要求是各个治理主体共建共治共享。在县域政策共同体中，党组织发挥领导核心作用。县级政府通过制度化的权威，以及建立领导小组等组织机构，统筹安排部署政策执行工作。县级政府拥有对乡村两级的直接支配权，通过考核、督查、奖惩等制度，将乡、村两级纳入政策执行体系中，形成整体性的协同合作网络。党纪政纪等制度规范对各个治理主体产生约束作用。

总之，县域政策共同体不仅表现为各治理主体利益共享、责任共担，而且体现在各治理主体之间情感沟通、资源流动、功能互补、工作协同等多个维度。它是一个由县级政府发挥统合功能，围绕国家公共政策的执行任务，涵盖政策转换、政策动员、政策沟通、政策优化等多个环节，将县、乡、村整合而成的一个共同体。

县域政策共同体的运行机制包括三个方面：政策转换机制、政策动员机制和政策沟通机制。

首先，政策转换机制。“政策转换是指地方政府根据中央的政策目标，结合本行政辖区特点，推动政策逐级细化与再规划的过程”,“政策转换是制度化解决中国政策一统性与地方差异性矛盾的有效机制”。在中国公共政策层级体系中，政策转换的必要性和重要性毋庸置疑。政策转换对于政策的有效执行具有重要意义。“由于正式制度的粗略性，因此，通常给执行者留有灵活处置的余地。在制度执行的过程中，目标需要执行者不断地具体化，方式需要执行者不断地加以丰富”。具体而言，县级政府的政策转换主要包括以下几部分内容。

一是政策目标一致。“中央目标往往具有指导性和整体性，而地方政府则根据自身的偏好和行为能力的强弱显现出更为明确和具体的、具有本地化特色的地方目标”。如何在国家政策目标与地方政策目标之间进行协调就成为政策转换的重要内容。县级政府需要结合本地实际制定政策实施总体方案，将上级的政策目标与本地经济社会发展目标相一致。当然，县级政府的政策目标不能与国家政策目标发生根本冲突。

二是政策方案细化。上级提供的政策往往是导向性的、原则性的，无法直接用于操作，县级政府需要在上级政策的总体框架下制定本县的政策实施细则、依据、标准等，形成一个更加细致的政策文本。

L区某干部介绍了他们进行政策转换的情况：“省级只能笼统地出台制度。政策细则只能由区一级去思考、研究，乡镇没有这个能力。乡镇的实操性很强。比如，2021年，省纪委提出‘落实村级重大事项公开行动’。县里就要制定统一的政策表述的模板，比如村级民主决策会议的模板。如果乡镇能去探索，我们就轻松了。有创新，我们就去调研了解，完善一下，就可以推广。调研的目的，一是听取乡镇的意见，比如村级民主决策，是开发系统还是怎么弄?二是汇总乡镇的意见，再决策，落地，细化措施。如果不调研，不征求意见，可能不适合村里情况，落不了地。比较细的文件，适合操作，我们就直接转发，可以实施，参照执行。有的试点的政策，上面没有可执行的明确依据，我们就让乡镇去试点，看情况。可行的总结，不可行，就停掉了。”

除了细化政策文本外，县级政府还通过召开会议的方式向下级解释、传达政策精神和要求。通过这些程序，县级政府将模糊性政策清晰化、抽象政策具体化，从而使政策具有可操作性。

三是政策工具选择。政策工具是政府达成政策目标的手段和途径，是政策目标与结果之间的桥梁。政府必须确定选择何种政策工具来完成政策任务，这些政策工具包括考核奖惩、人财物资源调配、成立新型机构等。

县级政府通过政策目标一致、政策方案细化和政策工具选择等环节完成政策再生产，并输出被改造的政策。政策转换实际上就是实现国家政策的在地化、操作化的过程，以增强政策的协调性、适应性以及政策与治理能力的匹配性。政策转换的过程也再次彰显了中国公共政策的显著特色——“执行即决策”。在中国，公共政策的决策并非一次性完成，而是伴随着公共政策执行的全过程。

其次，政策动员机制。党组织在我国公共政策动员中发挥领导作用。正如有学者指出：“关于中国政治的第一个事实，也是最为显著的事实就是，中国共产党是中华人民共和国的领导核心，是当代中国政治体制的中轴。”在县域公共政策执行过程中，县级党委担任着领导者角色。对于一些重要的公共政策，县级党委往往会成立党的领导小组、指挥部、工作专班等议事协调机构，依靠党的权威高位推动政策落实。议事协调机构的成员不仅包括县级党委政府领导及部门负责人，而且涵盖有关乡镇主要领导。同理，乡镇也成立相应的领导小组、指挥部和工作专班等议事协调机构，对乡镇干部和村干部进行动员。

除了通过成立组织机构展开动员外，县级政府还围绕政策落实问题召开相关会议。会议既具有政策解释功能，又可以起到宣传动员的效果。此外，县级政府还需要进行资源动员，为乡镇执行政策提供指导、帮助，以及人财物等资源支持，使乡镇具备执行政策的资源条件。乡镇处于行政体制的最末端，权力小、资源少。对于大部分乡镇而言，缺乏执行政策的资源条件，需要依赖上级的供给。如果上级不提供资源，乡镇将难以为继甚至无法执行政策。县级政府为乡镇提供资源，正是县域政策共同体的重要表征。

最后，政策沟通机制。“沟通是政策执行过程中各级组织人员进行信息交流、传递的过程，是对于政策目标及其相关问题获得统一认识的方法和程序。有效的沟通是政策执行成功的重要条件之一”。政策反馈渠道畅通是县域政策共同体的重要表现。在政策执行过程中，乡村干部可以根据实际向上级提出适当的请求，请示上级满足自身的诉求。乡、村两级执行政策遇到难题时，可以跟县级政府进行有效沟通，县级政府则针对问题及时进行答疑解惑、统筹协调。乡、村还可将政策执行情况反馈到县级政府，县级政府则可以据此决定是否及如何调整优化政策。政策沟通渠道的畅通须以县域治理体制具有一定弹性空间为基础。基层治理的体制弹性“包括宽严适度的问责体系、上下级之间的情感信任以及一定的‘讨价还价’谈判空间等”。因为弹性空间的存在，上级愿意倾听下级的诉求，下级才能将政策执行的真实情况和自身意愿反馈给上级。

综上，县级政府可以根据乡、村反馈的情况对政策进行修正、调整，从而进入新一轮的政策再生产过程。县域内形成的政策共同体由县、乡、村三级构成，它是一个相对完整的县域公共政策单元。在这个共同体内，政策可以进行有效循环，既可以自上而下执行，又可以自下而上沟通反馈。这个共同体有效化解了大国治理的政策一统性与执行灵活性的矛盾，较好地解决了国家政策执行中“最后一公里”的问题。

本文从中国特色公共政策过程的角度分析了县域政策共同体的基础、特征以及运行机制。县级政府是政策执行的重要主体，在国家政策执行中扮演着重要角色。县级政府不能仅仅是国家政策的传声筒、中转站，还应该是国家政策的转化器。县级政府在传达国家政策、给下级安排政策任务时，应该细化政策的操作标准、依据、流程、方案等。如此，乡、村两级在落实政策时才有具体抓手，才能有的放矢，从而提高政策的执行效率，县、乡、村才能成为一个政策执行的共同体，彻底解决国家公共政策执行中“最后一公里”的问题。

关于县域政策共同体的研究，有助于揭示大国治理的县域微观机制。县域是国家治理的基本单元，县域政策执行能力是国家治理能力的重要体现。县域政策共同体是国家政策执行“最后一公里”的重要保障。县级政府通过政策转换、动员、沟通协调和调整优化，使得国家政策得以顺利落地。深刻认识县域政策共同体的运行机制和规律，对于优化中国公共政策过程、完善国家治理具有重要意义。

在学理层面，本研究拓展了政策执行研究的问题域，丰富了政策执行的相关理论。学界已有研究主要聚焦于政策执行的行为、效果及其原因等方面，本研究则从县域政策共同体的角度分析中国特色的公共政策过程，进一步丰富了政策研究的论域。这一研究视角意味着政策执行研究从个体行为分析迈向结构分析。西方政策执行网络理论主要分析松散的政策执行主体之间的互动与合作关系。在政策执行网络里面，政策执行者是作为独立的主体参与政策执行的，各执行主体之间只是一种功能性的合作关系，是处于同一平台地位的组织之间的合作。与西方的政策执行网络理论不同，县域政策共同体内的各治理主体具有科层体制内部稳定的层级关系，它凸显了中国共产党的组织系统在县域政策共同体中的领导作用。在县域政策共同体中，县级党委统一政策目标，凝聚各治理主体的力量。此外，政策执行网络理论强调各执行主体之间进行利益和资源交换，而县域政策共同体内部除了利益、资源的协调之外，还有很重要的情感因素。上述若干方面构成了县域政策共同体研究视角与西方政策执行网络理论之间的重要差异。（来源：乡村发现转自：《学海》2023年第4期）