李万君等：​中国农村市场化改革：回顾、反思及启示

李万君1  李艳军1  史清华2

作者单位：1.华中农业大学经济管理学院；

                2.上海交通大学安泰经济与管理学院

原文刊发：《中国农村经济》2023年第7期

2022年4月10日，中共中央、国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》，就如何推进市场化改革提出了统一指导思想，明确了总体工作原则。作为整个市场化改革不可或缺的组成部分，中国农村市场化改革如何才能更加符合经济发展和市场主体的客观需要呢？显然，对中国农村市场化改革进行回顾和反思，据此得出有益的启示不失为一种有效的途径。回溯起来，自1982年中央“一号文件”提出以计划经济为主、市场调节为辅发展农村经济以来，刚好过去40年时间；从1992年党的十四大确定中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制算起，刚好过去30个年头。在此关键时间节点，思考究竟应该如何深入推进农村市场化改革颇具理论意义和实践价值。本文对中国农村市场化改革展开系统回顾和深刻反思，希冀得出新时代深入推进农村市场化改革的有益启示。

尽管有大量文献对中国农村市场化改革进行了回顾和分析，但相关研究还有待加强。一方面，大部分研究距离当前已有一定的时间，对现阶段的变化有必要进行总结和分析。譬如，近年来，部分农村地区地方保护主义有所抬头，导致农村区域市场之间割裂，不利于全国统一大市场的形成，从而给农村经济发展带来了不利影响。另一方面，现有文献多基于政府主导视角看待农村市场化改革，将其视为顶层设计的结果，忽略了其他关键主体，如农民在改革中的重要作用。因此，本文拟从相关主体博弈互动的角度对农村市场化改革展开回顾和反思。

在20世纪80年代初的中国农村，农产品供给过剩与政府统购统销制度的矛盾以及农村生产要素大量富余与自给和半自给经济的矛盾日益突出。因此，农村生产要素急需进一步盘活，农产品亟待顺利变现，这促使当时的农村有了强烈的进一步改革拓展的客观需要。在此过程中，部分农民尝试利用剩余生产要素，开展个体经营，或是变现剩余产品，获得了良好的收益。这些做法虽然一开始被禁止，但经过充分博弈互动之后，逐渐得到政府的认可和采纳。因此，农村市场化改革是在农村基本经营制度变革以后农民和政府为解决农村生产要素和农产品剩余问题而采取的应对策略。农村市场化改革的发起充分体现了农民和基层政府之间的博弈互动。事实上，1983年以来，中国政府对农村市场化改革必要性的强调，只不过是对已经在进行的改革进程的确认（Watson，1988）。归根结底，在计划经济体制下，农村生产经营、流通，乃至消费均依指令而行，各环节互相割裂，生产要素被严格限制，缺乏活力，这不符合经济发展的客观规律。相反，在市场经济中，各环节通过“供求→价格→决策主体→新的供求”这一链条相互衔接，不断循环，不仅能充分盘活生产要素，还能更好地满足居民消费需要。这种循环更加契合经济发展的自身规律。

家庭联产承包责任制推行以后，中国农村逐渐具备了进行市场化改革的一系列条件。一是物质条件，表现为生产经营成果属于农民自己的那部分在满足自用之后，还有部分剩余，而且，农村居民积累了一定数量的货币形态的财富，形成了现实的购买力。二是制度条件，表现为产权制度和法律制度强调保护个体经济的合法权益，“政社分开”确保农民重新享有了足够的权利和自由进行生产经营决策。三是社会条件，表现为农村社会分工及专业化经营快速发展，自由和自主的思想更加深入人心，民间协作重新回归其自然状态等。四是认知条件，表现为人们开始探讨计划经济的弊病，并开始客观公正地理解市场和市场经济。

1.突破阶段（1982－1984年）。农村市场化改革的突破主要包括：①突破农副产品统购统销制度。国家在降低农副产品统购派购数量的同时，大幅缩减实行统购派购的农副产品品种。而且，属于统购派购范围的农副产品，完成政府确定的任务后，其余部分可由农民自由销售。至此，实行了32年的统购统销制度开始瓦解。②突破政府派购价格体制。政府实行农产品收购平价、超购加价、议购议销价和市场价并存的多重价格体系，但逐步提升了议购议销价成交比例。在此过程中，市场逐渐发挥作用。但是，受之前计划经济体制和思维的束缚，农产品统购统销制度改革仍然滞后，不能满足农村经济和广大农民发展的需要（杜润生，2005）。

2.引入阶段（1985－1991年）。此阶段改革内容主要包括：①引入市场交易机制。1985年，国家不再对农村下达指令性收购计划，基本取消农产品统购派购规定。②引入市场定价机制。1986年，政府明确要求农副产品实行国家定价、国家指导价和市场调节价的混合定价机制，并规定了实行国家定价和国家指导价的农副产品范围。③引入市场运行机制。1987年，党的十三大提出“国家调节市场，市场引导企业”的经济模式，认为计划和市场是内在统一的关系。④调整和改进宏观调控的范围和方式。政府提出计划外商品和小商品均交由市场调节。⑤促进农村劳动力转移。但是，政府对大力引入市场机制以后的部分情况，如价格波动缺乏科学预见和有效调控，导致市场化改革出现了反复。

3.推进阶段（1992－2001年）。此阶段改革内容主要包括：①推进农村市场体系建设。在这方面，主要是推进农产品市场体系建设。②推进农村市场流通体制改革。在这方面，主要是推进粮食和棉花流通体制改革。③推进宏观调控体系建设。在这方面主要是转变政府职能，建立以间接手段为主的宏观调控体系。间接手段主要包括经济手段和法律手段。④推进相关法律制度建设。但是，此阶段工农产品价格“剪刀差”较大，农业比较利益低下；区域市场分割，期货市场发展滞后，农产品流通不畅；要素市场发育滞后，政府调控能力较弱。上述因素导致农民增收困难，加上农民负担过重，对农村市场经济发展造成了十分不利的影响。

4.完善阶段（2002－2012年）。此阶段改革内容主要包括：①完善农村要素市场。健全农村劳动力市场，完善农村土地制度和金融制度。②完善市场准入制度和流通体系。放宽农村市场准入，使民营主体与公有制主体享受同等待遇；以现代信息技术和经营管理理念健全现代流通体制，重点完善粮棉流通体制。③完善宏观调控体系。转变政府职能，重点为市场主体提供服务和营造良好的发展环境；健全以国家计划、财政政策和货币政策为主要内容的宏观调控体系。④完善农村市场机制。完善农村市场服务机制，构建社会化服务体系；健全市场监管体系；完善社会信用体系，开放信用服务市场。⑤完善相关体制机制。但是，受政府干预过多、市场壁垒森严以及监管不到位等因素的影响，此阶段部分要素市场发展仍然滞后。

5.深化阶段（2013年至今）。此阶段改革内容主要包括：①进一步完善农村市场体系。完善市场准入制度，健全市场监管体系和社会信用制度，平等对待市场主体，完善价格机制和市场流通体制，基于法治化原则完善市场环境治理等。②进一步完善农村要素市场。健全城乡统一的土地市场和农村人力资源市场，重点是建立平等竞争、规范有序和城乡统一的人力资源市场体系。③进一步完善国家宏观调控体系。加快转变政府职能，明确政府宏观调控的作用领域和主要任务。对于市场机制能够有效发挥作用的经济领域，一律取消行政性审批和干预。④进一步完善相关体制机制。完善产权制度，统一产权交易信息发布，围绕农村产权流转交易市场规范化建设开展试点等。

一是农村市场体系逐渐形成，表现为农产品现货市场稳步发展，期货市场发展迅速，农产品流通模式多样化以及要素市场配置效率有所提升等。二是市场规模逐步扩大，表现为农村市场交易规模和交易总量不断提升，农村市场主体呈现多元化发展态势以及农村要素市场交易规模显著增加。三是运行机制逐渐完善，表现为竞争机制、价格机制、供求机制、市场服务机制和风险防范机制形成并在农村市场运行中发挥着重要作用。四是调控体系逐步健全，表现为分类调控体系逐渐形成并在农村市场经济运行中发挥着调节作用，较为有效地防范了市场失灵。五是品牌格局初步显现，表现为全国逐渐形成了区域公用品牌、农业企业品牌和农产品品牌三类品牌协同发展的格局。六是法律法规逐渐完善，表现为中国建立和完善了包括规范要素市场、规范市场主体行为、规范产品质量安全监管和保障市场主体权益等一系列内容的法律法规体系。

一是农村要素市场的培育。这方面的内容主要包括使生产要素按照供求关系形成的价格信号自由流动和配置，提升资源配置效率。二是生产资料市场的放开。比如，政府允许农民私人购置拖拉机、农用汽车等重要生产工具。三是农村经济发展中政府与市场关系的处理。这方面的内容主要包括明确市场在农村经济发展的关键领域发挥怎样的作用以及怎样发挥作用，同时界定政府在农村市场化改革中发挥作用的边界、时机和方式。四是农村产品市场的培育。这方面的内容主要包括农村市场中哪些产品的价格由市场机制形成、由市场决定价格的农产品品种占比是多少，如何对待农村市场运行中存在不同程度的地区保护和贸易壁垒等。五是农村市场中介组织的培育。主要内容包括政府对农村市场中介组织的重视程度，是否为其发展提供必要的条件。需要指出的是，为使生产要素活跃起来，“看不见的手”正常发挥作用，必须建立相应的制度保障，其中，法治是最重要的方面。法治建设主要围绕治理理念、立法、司法、执法和普法等方面开展。

中国农村市场化改革主要是应相关主体，尤其是广大农民的需要和诉求而开展的。这表明，并非哪一个主体主观需要农村市场化改革，而是相关主体基于各自的客观需要和利益诉求共同努力，使得改革向前推进。因此，中国农村市场化改革实质是相关主体，包括农村居民、组织团体、基层干部、地方政府和中央政府在各个层次、各个方面博弈互动，逐步调整以获得共识，从而形成全国性政策的过程。这一点贯穿于农村市场化改革的各个环节和各个层面。需要指出的是，在博弈互动中，农民常常处于弱势地位应予重视。此外，在农村市场化改革的博弈互动中，参与主体及其立场并非一成不变。而且，不同主体间的博弈互动受到当时特定的历史条件和环境的约束。这种约束压缩了农村市场化改革的选择空间。另外，随着经济主体内部和外部联系的增加，国家向网络型社会转变，参与主体及其利益关系更加复杂，博弈互动不得不兼顾多方利益，因此加大了农村市场化改革推进的难度。当然，部分历史条件和环境因素如果能善加利用，也能将其转化为推动农村市场化改革的强大动力。比如，中国加入WTO极大地推动了农村市场化改革。

由于农村市场化改革是特定历史条件下各相关主体基于客观需要和利益诉求在各个层次、各个方面博弈互动的过程，表现为对利益格局的调整，改革的本质是使市场回归本位，因此，处理政府和市场的关系是无法回避的内容。因为一方面，市场可能失灵，必要时需要政府实施调控，即推行农村市场化改革，构建与市场经济要求相适应的政府职能体系与建立农村市场体系同等重要。另一方面，政府不仅是市场主体之一，也是管理者。在参与市场发展的过程中，由于利益关切或是能力有限，政府容易出现越位和缺位等问题。可见，中国农村市场化改革的核心是如何正确处理政府与市场的关系。

中国农村市场化改革的经验包括：重视农民、依法实施；尊重市场、适时调控；找准症结、平稳推进。这些方面确保中国农村市场化改革逐步走向深入，取得了巨大的成就。教训包括：不当干预、徘徊反复和局部照搬。这些方面对中国农村市场化改革带来了不利影响，造成了福利损失。中国农村市场化改革中现存问题主要包括：市场发育缓慢、一体化程度低、政府越位缺位、市场运行不畅、交易费用高昂。造成这些问题的原因在于改革难度加大、制度障碍突出、公权缺乏监督、市场环境欠佳以及小农户经营的约束较大。

本文研究得出：家庭联产承包责任制的确立和推行为中国农村市场化改革提供了条件，也带来了改革的迫切需要。农村市场化改革是农民和政府为解决农村生产要素和农产品剩余问题而采取的应对策略。中国农村市场化改革经历了突破计划经济体制、引入市场经营机制、推进农村市场化建设、完善市场体制机制和深化市场体制改革五个阶段，取得了巨大成就。本研究的启示包括：认清改革实质、调动关键主体；完善制度保障、构建统一市场；推进简政放权、落实分类施策；改善监管治理、优化市场环境；开展合作经营、发展集体经济；遵从自然规律、依法贯彻落实。