罗志恒：关于近年来减税降费的反思与展望

gecccn · 发表于 2023-10-17 09:41:52

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罗志恒系粤开证券首席经济学家、研究院院长，中国首席经济学家论坛理事
近年来我国持续推出大规模减税降费，有力地降低了企业和居民负担，改善了市场主体的现金流，促进了科技创新，有效提高了市场主体的抗风险能力。因此，必须对减税降费作为积极财政政策的重要实施方式予以充分肯定。但是经历持续大规模减税降费后，也产生了一系列问题需要反思，在当前财政形势日益严峻的情况下，有必要思考如何更有效率地用好有限的财政资源。
一、减税降费的效果持续递减，当前有陷入“减税降费陷阱”的趋势
一是大规模减税降费的效果持续递减，对经济的拉动作用减弱，陷入“减税降费陷阱”。近年来每年都会发布新的减税降费规模，近年来更是高达2万亿以上。但是，减税降费的同时，伴随一些非经济政策的紧缩效应，比如过去一刀切的环保政策、拉闸限电、教培整顿等，企业和居民的信心不足。这导致减税降费后，企业仍不敢大幅追加投资、居民不敢提高消费，结果就是减税降费并不能有效地拉动经济增长，减税降费的作用衰减，陷入“减税降费陷阱”。 二是持续的减税降费让企业产生对减税降费的依赖症，也不利于落实税收法定。持续的新增减税降费政策某种程度上不符合税收法定的要求，税收法定要求一定阶段内的税收政策要保持相对的稳定性。每年新增的减税降费实际上是对既有税法的“打补丁”“补丁叠补丁”。同时，市场对新增减税降费规模持续提高的反应越来越小，甚至认为这已是常规操作，对预期的提振作用逐步下降。一旦企业遇到内外部冲击市场就呼唤减税降费，继而减税降费推出，这不利于维护企业经营稳定的税收环境，反而不利于稳定市场预期。 三是减税降费产生了二次分配效应，部分企业和居民群体缺乏获得感。营改增后，增值税是我国的第一大税种。我国减税降费主要围绕增值税在做文章，包括留抵退税、对小规模纳税人以及月收入一定标准之下的实施减免、下调增值税税率等。以增值税税率从16%下调到13%为例分析，假定上游企业原来确认的收入是100元，应收增值税销项税是16元，合计应收账款是116元；当税率下调到13%时，理论上的传导路径是上游企业应收增值税13元，转嫁到最终消费者承担的价外税也下降了。理论结果是：中间环节企业缴纳增值税的现金流负担减轻了、消费者购买商品更便宜了。但实际情况是占据强势地位的上游企业可能仍要求按照原来的价格即收回116元。因此，该类减税降费的实际结果是总体降低了税负，但是在分配上部分上游和国企受益偏多，部分下游和民企受益偏少。四是舆论倒逼、政府被动响应式的减税降费，导致政策的碎片化，政策的系统性和统筹谋划不够，不利于发挥出政策最大的效果。近年来减税降费政策一定程度上呈现出“舆论倒逼、政府响应”的被动式特征，从长期看这不利于治理体系和治理能力现代化建设。比如，降低证券交易印花税，主要是市场呼吁和有关部门推波助澜。活跃资本市场的关键是提高上市公司的质量、强制分红、引入中长期投资资金、改革交易制度等，印花税的作用很小、持续时间短。从实施结果看，不仅未能活跃资本市场，而且导致我国每年财政将减收近2000亿元。 五是持续大规模的减税降费导致宏观税负下行，是近年来债务快速攀升的重要原因。持续减税降费导致宏观税负大幅下行，财政汲取能力下降。对于一个大国而言没有一定的宏观税负水平，难以应对方方面面的风险挑战。2022年，税收收入/GDP已经从2013年高点的18.6%下降到13.8%，一般公共预算收入/GDP从2015年高点的22.1%下降到16.8%，广义宏观税负（四本预算之和剔除重复计算部分）从2013年的35.7%下降到30.2%。当宏观税负下行，而支出责任未能削减的情况下，需要由债务来弥补宏观税负下行的部分，直接推升了政府债务。

二、要尽快稳定宏观税负，财政政策要以支出政策为主、收入政策为辅
一是要充分认识到减税降费不是万能的，通过落实法治和稳定政策来解决企业家的期盼。税收的第一要务是筹集财政收入，其次是调节经济功能。对于企业和居民面临的负担等问题，要桥归桥、路归路，否则缺乏系统思维会造成按下葫芦浮起瓢的问题。比如减税降费导致债务上升的问题，同样产生风险。当前环境下，企业家面临的主要问题是订单不足，最期待的是法治的落实和政策的稳定，而不能用减税降费解决企业家面临的一切问题。减税降费可以提振信心、降低负担，但如果能有更好的方式就不应该由减税降费来承担，要考虑政策效果的最大化，珍惜有限的子弹和财政空间。 二是减税降费的生效需要其他政策的配合，减税降费的方式方法要更加科学，否则事倍功半。如前分析，非经济政策的冲击弱化了减税降费的效果，导致减税降费仅仅增加了债务。同时，下调增值税税率的案例也说明减税降费要充分考虑到实际执行过程中可能出现的政策漏损。对于企业而言，增值税是价外税，主要改善现金流量表，但由于不直接计入利润表，导致减增值税税率并不直接改善利润表，企业家的获得感不明显；而且增值税占我国税收比重太大，不宜再作为减税降费的重点，否则对财力的冲击作用太大。要从微观主体的行为出发考虑减税降费的传导路径，而非想当然认为减税降费能产生效果。 三是经济下行期财政政策要以支出政策为主、收入政策为辅。减税降费等收入端政策传导链条长，需要通过企业和居民等市场主体的行为产生效果，这中间可能受到多种因素干扰，导致政策不一定完全生效。这在经济下行期尤其明显，经济下行期市场主体的行为本身是具有收缩性的。因此，支出政策能发挥出更直接的效果，不论是支持投资还是支持消费，具有立竿见影的效果。 四是要尽快稳定宏观税负，避免加剧财政困难。对于对普通老百姓影响不大、但有利于绿色发展的税种可以扩围、提高税率。对消费税征收范围扩围，从目前以烟酒汽车为主扩展到高端服务业，比如五星级酒店等，同时提高消费税税率。提高资源税、环保税税率。研究探索碳税，研究探索并构建适配数字经济发展的数据财政体系等，包括数据资产税、数据财政等。短期可转让减持一部分国有股权。 五是要增强财政政策的系统集成性，增强政策的效率效果，推动财政政策从“数量规模型”转向“效率效果型”，同时强化与市场的有效沟通。从2024年起，出台财政政策要有系统谋划思维，将收入、支出和债务统筹考虑；尤其要将增值税立法与一系列“补丁”统筹考虑；统筹个人所得税改革，比如家庭征收、综合征收、动态调整扣除额、调整税率级次和税率、奖金计算，不能只碎片化推进专项附加扣除等；统筹社会保险缴费基准、费率与规范征管等。 以政治家的担当和勇气，系统推进财税改革、统筹推进财政政策实施，走在市场预期前面引导预期，加强与市场的沟通。被动式财政政策的主要原因在于与市场沟通不够，未能主动引导预期。要提前与市场充分、有效沟通，这需要提前系统化谋划和政治勇气。

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