夏柱智等：农民工就业难题与应对

根据国家统计局2022年农民工监测调查报告显示，在外出农民工中，跨省流动7061万人，比上年减少69万人，下降1.0%；省内流动10129万人，比上年增加87万人，增长0.9%。农民工返乡趋势明显，那么，当前农民工就业情况怎么样？就业不稳定有哪些表现形式？对农民家庭带来哪些影响？政府相关部门应该从哪些方面进行应对？我们针对湖北省Y县4镇8村的农民工进行了调研访谈。湖北省Y县是劳务输出大县，110万总人口中有近25万外出务工人员，主要集中在温州、宁波、泉州和东莞等地，在制鞋厂、制衣厂、电子厂和建筑工地务工，其中从事制鞋相关工作的农民工多达10万人。

当前农民工就业困难有多方面表现：

第一，就业不稳定，返乡待业农民工数量增多。Y县中村村主任表示，2021年全村有1200人外出稳定就业，2022年这个数据降至不到900人，近30%农民工因各种原因、以各种形式返乡。返乡农民工中60%以上是阶段性返乡等待新的务工机会，不到20%选择返乡就业，10%左右返乡且没有稳定就业（包括部分滞留在家，尚未外出务工的），只有3%左右的返乡农民工已经或打算就近创业。

第二，农民工工作时间延长且收入降低。西村农民工A所在制鞋厂规模较大，有2000个多来自湖北、湖南、安徽等省的农民工，2022年因效益不好，以多种方式降低人工支出。一是裁员，每条流水线上年龄偏大、手脚灵活度较差的农民工均被辞退，平均每条流水线裁员20多人，占比达10%左右，结果分摊到流水线上每个人的工作量明显变多，工作时间由原来的10小时/天提高到至少12小时/天；二是放假，以往每月休息1天，现在每周休息1到2天，有时甚至工作半天休息半天，休息就完全没有工资，导致月工资明显下降；三是轮休，工厂根据需要直接轮流关停整条流水线，农民工一次性放假15天，有的甚至放假1个月，放假期间没有任何工资。裁员、放假和轮休导致“闲的时候闲死，忙的时候忙死”，工作时间延长、工作负荷变重且收入明显降低。农民工A的月工资从10000出头降到现在7000元左右，妻子的工资从5000多降到现在的3000多，夫妻二人现在的工资总额只相当于原来一个人的工资。

第三，农民工就业不确定性增加，就业风险变大。表现在就业机会变少且不稳定、薪资数额不确定、拖欠薪资几个方面。石村农民工B已经56岁，与妻子一直就近在县城及周边工地务工，往年工作机会多，多数时候是事找人，且大多日结、事结工资。这两年工作机会明显减少，即使去了周边大冶、黄石找工作，收入还是明显下降，工资也不再日结、事结，而是每月发2000元左右生活费。

第四，从年龄群体看，中高龄农民工就业比较困难。50岁及以上的60后、70后农民工感受到明显的就业压力。一方面他们是工厂裁员的主要对象，另一方面受到体力、技能的限制，再就业较为困难。同时中高龄农民工大多尚未完成“人生任务”，社会保障参与力度较弱，家庭再生产又要求其提高经济积累能力，所以他们中的多数处于焦虑中。南村农民工C今年58岁，在武汉、深圳、上海等地工地做仓管已有十几年，儿子尚未结婚。年初他去了深圳一处工地，但三月底被辞退返乡。因为视力不行、无法久坐、手脚不灵活等原因，在县城工业园、小作坊等地找不到合适的工作，只能间歇性在工地做小工，机会少，压力大。

第五，从行业来看，建筑业就业困难农民工最集中。一是建筑业农民工数量庞大，受房地产和疫情影响较为明显；二是建筑业农民工大多年龄偏大、家庭负担较重，外加有一技之长且日工资高于普通农民工，导致他们工作粘性较大，更愿意返乡等待就业机会而不是尽快进工务工；三是工地务工本身具有阶段性和不稳定性，以往也经常处于等待和寻找新机会状态中，所以建筑工人更容易将当前就业困难问题“合理化”，一边焦虑地等待寻找，一边自我缓解压力。

第六，从区域来看，就业困难的农民工主要集中在务工大县，尤其是普通农业型村镇。对比发现，虽然大多数中西部农村都存在工商业发展空间有限的问题，但是部分城郊农村、工业园周边农村、特色产业村镇存在局域性的相对丰富的就业机会。这些地区的农民工大多能够就近务工，且工作收入和工作预期比较稳定。而务工大县的普通农业型村镇的农民工返乡后普遍面临务工机会不多且不稳定、工资过低、创业渠道过窄等问题，返乡后大多赋闲在家、观望等待，因而压力和焦虑更为突出。

其一，多数农民工家庭储蓄能力下降，家庭消费被压缩。多数农民工家庭按照“能不花就不花，能少花绝不多花”的原则进行日常消费。农民工普遍降低未来收入预期，调整或取消部分未来家庭安排，如延迟买车，很多农民工表示，“这几年债务不增加、身体健康就可以了，大形势不好，不敢奢求别的”。

其二，房贷、车贷成为农民工家庭刚性支出，是最大的压力来源。农民工中有一大批已经贷款买房买车，首付款基本花光了积蓄，为了按时还贷，除了父母支持、亲朋借款外，有的农民工还临时通过信用卡、借呗等方式套现。总体来看，虽然现在绝大多数农民工家庭能够及时足额还贷，但不少农民工表示如果就业形势持续低迷，断贷风险较大。

第三，少数农民工家庭存在困难，甚至需要借钱过日子。有两类农民工家庭出现收不抵支的情况，需要借钱维持日常生活，一类是较为贫困的特殊家庭，如有重大疾病、突发意外事故的家庭；一类是背负多重压力的家庭，包括家庭储蓄不足、劳动力数量少且收入不高、贷款压力较大、孩子养育开支大等。陈村农民工D表示，新冠疫情以来收入降低，2022年最严重，现在4000多元/月的工资，还完3500多元/月的贷款后，余额不够一家五口的日常开支，平均每个月有近2000元的缺口。两年多时间，在父母资助之外，农民工D共计向亲朋好友借款2万多元用于维持家庭日常开支。下村村干部表示，近两年村委会办公室每周都会收到几封邮件，都是各借款平台催促本村年轻人还款的法院传单。

第一，鼓励农民工就近就业，为农民工就近务工创造机会和条件。例如，在县域范围内实行阶段性的“以工代赈”工程，吸纳建筑业农民工就业；鼓励有技术、资金等要素的返乡农民工就近创业，开发新增岗位；强化特色农业对劳动力的吸纳能力，乡村两级要积极为失业农民工转向农业工人提供相关服务。

第二，县政府相关部门要加强与本地、外地各类型用工企业的对接能力，创建并监管相关信息平台，为返乡农民工获取就业信息、提升职业技能提供渠道。返乡农民工最缺乏的是相关工作信息、相关职业技能。以县政府为主体建设公共就业服务平台，能够更好兼顾本地与外地的就业信息，发挥本地工业园劳动力吸纳作用的同时，根据本地农民工技能优势定向定点联系外地企业。重点强化人力资源市场平台、搭建劳动力供需信息平台、加强劳务合作基地建设等。

第三，多渠道解决中高龄农民工的就业难题。中高龄农民工因为身体能力不足、职业技能不够等原因受到多重市场挤压，是当前返乡农民工中再就业最困难的群体。又因为他们大多面临子女上大学、买房结婚等大宗家庭开支，也是家庭压力最大的群体之一。政府需要引导中高龄农民工转变就业观念、提升职业技能、拓展灵活就业渠道，强化相关社会保障功能。例如开拓各种公益性岗位，支持中高龄农民工进入物业管理、家政服务等社会服务岗位，组织专场招聘会等。

第四，强化政府对工厂、作坊和建筑工地等的监督管理力度，提振农民工的就业信心，尤其是工资的及时足额发放。调研发现，2022年受疫情影响，作坊和工地拖欠工资、倒闭或停工后老板跑路等情况较往年有所上升，导致部分返乡农民工因担心拿不到工资而观望等待。

第五，为返乡创业农民工群体提供必要的服务。当前农民工返乡创业存在盲目性、同质性、信心不足、支持不够、渠道不广等问题，存在创业失败的风险。政府相关部门和基层干部要从四个方面做好服务工作：首先，积极帮助农民工做好创业研判与引导工作，以农民工家庭风险承受能力为前提进行创业选择；其次，根据区域范围内的业态布局情况进行创业指导，避免低水平的同质竞争；再次，加大创业扶持力度，在资金、技术、劳动力和市场服务等方面，将创业与再就业、县域产业等联系起来；最后，依托相关组织和平台，帮助创业农民工拓宽销售市场。

第六，完善社会保障体系，对存在特殊困难的家庭提供及时援助。虽然绝大多数农民工家庭能够维持基本生活，甚至有一定结余，但还是有部分农民工家庭因各种特殊原因需要借钱生活。各地政府要完善低保、残疾、养老、教育、大病、临时救助等基本社会保障制度，基层要及时发现并上报存在生活困难的农民工家庭，加大公益性岗位等相关机制的保障力度。

第七，多渠道缓解就业困难农民工的生活压力。首先是稳定物价，尤其是生活必需品价格，缓解返乡农民工的日常消费压力。其次是为农民工办理延期还款提供方便，缓解农民工家庭的还贷压力，预防“因贷致贫”情况的出现。

努力扩大农民工就业是当前各级党委政府高度重视的一项工作，特别是中西部地区，如何为农民工就业创造更多岗位提供更多帮助，不但关系到乡村振兴的进程，而且是提高农村居民收入水平和生活水平的重要途径。

要高度重视农民工的就业问题。在当前，扩大就业的有两个重点方向，一是新进入劳动力市场或者产业的就业大军——高校毕业生，党和国家为了高校毕业生的顺利就业，出台了多项改革措施，地方政府也加大了大学生就业扶持力度，取得了显著的效果。第二个重点就是农民工就业问题。

从趋势上看，我国的农民工总量稳中有增。而且总量还是很大的，国家统计局2022年农民工监测调查报告显示，2022年底全国的农民工总人数是2.95亿人，比上年增加311万人，增长1.1%。新冠疫情发生以来，由于城镇就业状况不稳定，特别是为农民工提供大量就业机会的若干产业包括建筑业、餐饮业的运行不稳定，导致不少农民工返乡待业，这个群体及其家庭的收入稳定遇到了不小的困难。

扩大农民工就业，是一个城乡就业统筹、城乡融合发展的大问题。一方面，要通过积极促进经济增长，为农民工进入城镇就业创造更多的便利条件。在这个方面，主要是地方政府，尤其是中西部地区农民工输出大省大县，要加大对农民工职业培训的投入，健全就业公共服务体系，为农民工免费提供政策咨询、职业介绍等服务，全面提升新一代农民工就业创业能力，使更多的农民工能够适应东部地区经济高质量发展对劳动力技能的新要求。东部经济大省大市也需要积极为农民工返城复工就业创造优惠条件。

另一方面，各地区特别是农业大省大县，要把农民工就业和乡村振兴更加紧密地结合起来。一是要用好用足中央的惠农扶农政策，包括通过以工代赈方式吸纳农民工参与交通运输等基础设施建设。二是要通过大力发展村集体经济，推动乡村旅游、特色农业等产业发展，既可以增加农民收入，也可以为更多的农民工在本地就业创业提供机会。

农民工群体就业的最大困难是不稳定，即越来越多的农民工不但在城镇非农产业稳定不下来，就算是回到农村也很难在农业中稳定下来。造成这种状况的基本原因可从城市和农村两个方面分析。

从城市的角度看，随着非农产业结构调整升级，劳动密集型行业受到挤压，不论是从单位投资额来看，还是从单位GDP来看，吸纳劳动力的数量越来越少。近几年疫情影响很大，严重压缩了中小企业尤其是服务行业吸收农民工的就业空间。

从农村的角度看，一些地方的土地制度和农业经营制度改革越来越背离当年农户承包经营集体土地的初衷。1997年土地二轮承包后单独立户的青壮年农民家庭就没有承包地或只有很少承包地，越来越多的农地被缺乏劳动力农户甚至是“死人户”占有，造成农业粗放经营甚至土地撂荒。无地农户流转土地耕作需要付出租金，还要付出生产资料投资和劳务开支，加上农产品市场极不稳定，无地户和少地户已经难以在农业中就业，在流转名义下，土地越来越多地集中到大户手中。

从城市角度看，要鼓励城镇中小企业尤其是服务业发展，扩大非农产业就业空间，还要让更多在城市有稳定就业岗位和稳定收入的农民工家庭在城市彻底安家落户。从农村的角度看，凡是仍然坚持家庭联产承包制原初制度特征的农村土地经营效果都比较好，土地和农业经营容纳的农业劳动力都比较多。

广东省清远市的叶屋村在这方面作出很好的探索，其精髓如习近平同志在《摆脱贫困》一书中所说的，就是要发挥统分结合双层经营体制中“统”的功能。这就要求纠正以事实上土地私有化为目标的所谓农村土地制度改革举措，发展壮大集体经济。至于脱离农业到城镇安家落户的农民工家庭如何处置农村的承包地和宅基地，应由农民集体（主要是村民组）民主协商讨论，政府可以从政策上引导，不要做硬性规定。从就业的角度看，要为青壮年农民从事农业创造良好的制度条件和政策条件，让更多的农民在农村中稳定下来，这样也更有利于进城农民工在城镇稳定下来。

农村转移劳动力呈现持续下降，出现行业转移趋势。农村“空心化”和农民工“市民化”，将导致农村劳动力净流出减少。农村转移劳动力就业的主要行业中，除城镇餐饮、家政等民生服务业农民工就业需求增加外，加工制造业（尤其是代工业）向中西部和东盟国家转移，并迈向智能化、数字化，农民工就业需求减少；建筑业的农民工就业需求，正从城市房地产、城市基础设施建设转向乡村基础设施建设。

农民工就业随产业迁移转向产业抵近劳动力聚集地。改革开放以来，农民工就业与产业的关系及其演变经历三个阶段：一是产业抵近产品销售地，劳动力跨时空跨地域迁移就业，其中，劳动力同质化、低技能；二是产业抵近劳动力所在地，劳动力就地就近充分就业，其中，劳动力同质化、大规模；三是产业抵近特色劳务品牌，即向专业技能人才所在地聚集，劳动力就地就近高质量就业，其中，劳动力具有专业技能差异，且呈现区域化、立体性的结构化分布。

农民工返乡创业和回乡就业成为新趋势。农民工返乡创业和回乡就业，既是中国新一轮产业结构调整和升级的必然结果，又是中国乡村振兴、构建国内国际双循环相互促进的新发展格局、高质量发展的重大需要，更是劳动力自主选择、自由流动的内在要求。

“劳务经济”发展已进入劳务品牌化经营时期。农村劳动力输出地，适应不同时期劳动力转移就业特点，先后出现分散个体化的“打工经济”、集中组织化的“劳务经济”。当前，基于区域特色劳务，建设和经营劳务品牌，招商引资，打造县域“产业经济”，落实乡村振兴，推进城乡发展，成为新的主流特征。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]要注重“三个思维转向”，强调“三个协同”。即：GDP思维转向要素思维，强调招商引资与技能劳动力协同；产业思维转向创业思维，强调特色产业与返乡创业协同；经济思维转向社会思维，强调乡村振兴与城乡发展协同。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]打造区域特色劳务品牌，推动农民工就地产业化就业。劳务品牌建设，是中国促进就业创业政策的又一次思维革新，是大规模“打工潮”蜕变之后的新抉择。就业政策和就业服务，从兜底保障转向技能再造，落实就业优先；促进农民转移就业，从分散化“打工”、组织化“劳务”，转向就地“产业化”就业。劳务品牌的地域特色、行业特色、技艺特色越显著，促进就业能力越强，推动产业发展和乡村振兴的支撑力越强。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]创建区域“品牌链”，强化协同效应和叠加效应。以县（市）或乡镇为单元，打通劳务品牌、加工（代工）品牌、产品品牌、产业品牌、城市品牌之间的联动关系，创建区域“品牌链”，科学评价各品牌各环节的贡献和价值，协调产品市场与要素市场的关系，建立新型产业关系和劳动关系，推动区域共同富裕。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]促进区域市场主体构建利益共同体，推动高质量充分就业。家庭作坊、个体户、小微企业、规上企业、上市公司，在一定区域范围内聚集，既是市场主体成长发展不同阶段的组织形态，又是产业链供应链上的接点，更是区域范围经济和分工协作的组成部分。既要强调协同，又要规避对立，既需加入竞争，也不排除合作。构建区域市场主体利益共同体，共同支持当地劳动力就业，培养当地劳动力技能，联合化解“招工难”“用工贵”以及“就业难”“薪资低”等难题。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]开发乡村社会治理、公共服务、基础设施建设的就业岗位，吸纳当地农民就近就业。乡村振兴战略推进中的民生项目建设，致力解民忧、应民急、纾民困、化民难、契民盼、暖民心，既要避免“政府好心，办坏事”，又要规避“政商社出钱出工出力，不落好”，更要防止“行贿受贿、套取项目资金、豆腐渣工程、常修常补、耗资扰民”。例如，新一轮乡村公路网建设，系国家民生工程和公共基础设施，应一律在乡村显眼位置树立永久性石碑石牌，公开承诺数量、质量、工期、履责，并公布规划技术图、施工时间表、责任主体及实际负责人（含规划、设计、承建、监理、验收等）、使用年限等信息，既可终身追责，又可千古流芳。需要强调的是，责任主体及实际负责人，可优先选用有资质的乡村老板（工头）及其法人单位；施工人员，要优先聘用乡村农民，尤其是就业困难农民、低保农民、脱贫搬迁农民等，“以工代补”“以劳代贴”，促进就地就近就业；监管和验收，应有一定数量的乡村农民代表参与，明确代表参与的事项及权责，推进民生项目“谁使用，谁监管，谁验收”。（来源：《国家治理》2023年9月上）