[治理策略] 陈振明等：社会治理重心下移的社区探索

2018年11月6日，习近平总书记在上海市虹口区市民驿站嘉兴路街道第一分站考察时指出：“社区是党委和政府联系群众、服务群众的神经末梢，要及时感知社区居民的操心事、烦心事、揪心事，一件一件加以解决。”这就要求我们把社会治理、城市治理的重心下移、力量下移，从最突出的问题着眼，通堵点、疏痛点、消盲点，着力解决好同老百姓生活息息相关的民生问题。2021年，中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》也明确指出，“市、县级政府要规范乡镇（街道）政务服务、公共服务、公共安全等事项，将直接面向群众、乡镇（街道）能够承接的服务事项依法下放”。将“生活”带入基层治理的“政策世界”，使基层治理组织更多地发挥主观能动性，对人民群众的美好生活需要作出更加灵活和积极的反馈，是基层治理现代化的必然要求。

人类总是合群而居的，人类的社会活动离不开一定的地理区域，社区成员参与社会生活的基本场所即是社区，“社区”一词天然具有地域特征。自工业革命以来，人类社区进入了都市化的过程，城市社区的数量日益增多、规模日益扩大，出现了许多大城市、大都会社区，但也不乏贫弱的社区。这些贫弱的社区对社会治理乃至国家治理形成了重大挑战。以美国为例，20世纪60年代的贫民区是底特律、洛杉矶等城市中一次次社会骚乱的策源地。早在19世纪，恩格斯就注意到了资本主义逻辑下城市空间结构的异化和失调问题，他在描述英国伦敦、曼彻斯特等大城市时指出，“只有到过这个世界城市的‘贫民窟’，才会开始觉察到，伦敦人为了创造充满他们的城市的一切文明奇迹，不得不牺牲他们的人类本性的优良品质”。在恩格斯看来，资本的交往实践造成空间占有和分配权利的不平等，引发城市空间紊乱局面。从城市土地经济理论出发，城市土地的竞价过程必然意味着地租的分化以及居住空间的分化。在美国等发达国家，邻里社区已经成为阶级隔离的重要载体，正如哈佛大学城市社会学家罗伯特·桑普森指出的，“何为美国人的生存方式，与其说是人与人之间的不平等，不如说是邻里社区的不平等”。

这种邻里社区不平等现象，在某种程度上可以视为“隔离社区”（gated community）的结果。在现代社会，随着城市化的发展和社会阶层的分化，“隔离社区”成为世界上很多国家城市地理景观的突出现象。媒体或开发商也对“隔离社区”起到推波助澜的作用，有意无意地将社区划分为三六九等，将之与声望、地位、品味、精英等字眼联系起来，甚至让社区成为房产价值观的载体。“隔离社区”的出现在一定程度上维护了小区住户的共同利益，但也在无形中拉大了不同群体间的生活距离，降低了公共资源的可接近性，导致了城市空间分化和治理碎片化。不仅小区与小区之间隔离，小区居民亦“不着火不见面、不漏水不相识”，职业化的物业服务、家政服务取代了邻里互助的需要，邻里关系变得更加疏远。

从横向层面看，“隔离社区”需要一种复杂的结构来连接裂缝。而从纵向层面看，现代社区也在谋求复杂化、混合化的服务嵌入。随着人口的增长，以及现代交通、通讯技术的发展，社区已经不再是一个单独的、“遥远”的生活空间，而是嵌入了工作、商业、创新、文化、公共服务，功能框架变得更加混合，社区治理已经成为国家治理的一个重要场景。早在20世纪60年代，加拿大籍城市规划家简·雅各布斯在《美国大城市的死与生》一书中就指出，城市要有活力，就必须保证用途上的多样性，不能追求表面光鲜整洁实际上却缺乏活力的规划方法。近年来，不少国家开始探索建设高密度的邻里生活区，提升社区的服务功能、安全功能和应急管理功能，社区进入了“完整居住”（whole community） 阶段。

有研究表明，社区环境能够影响居民的行为与心理健康，这种影响称为“邻里效应”。邻里层面的公共服务，对于抑制潜在负面邻里效应具有积极作用。如同生命体一样，社区的健康运作需要社会各要素之间有效链接，嵌入生态、商业、创新、文化、公共服务等功能，才能持续迸发出生命力。在此过程中，社区的公共空间资源得到拓展，城市的生产空间与居住空间更好地统一起来，城市社区空间中的风险分异现象，即治理风险向贫弱社区集中的现象也能在一定程度上得到遏制。

习近平同志在福建工作期间，与邻居们结下深厚情谊，留下了手书“远亲不如近邻”贺年卡寄赠邻居，并多次要求干部“进万家门、知万家情、解万家忧、办万家事”。2014年11月，习近平总书记到福建省福州市鼓楼区东街街道军门社区视察时，专门作出了“三个如何”重要指示：“要多想想如何让群众生活和办事更方便一些，如何让群众表达诉求的渠道更畅通一些，如何让群众感觉更平安、更幸福一些，真正使千家万户切身感受到党和政府的温暖”。为了弘扬“远亲不如近邻”重要理念，回答“三个如何”时代命题，福建省厦门市思明区以深化城市基层党建为引领，以建设社会治理共同体为目标，探索打造社区治理“近邻”模式，把群众力量充分调动起来，实现居民与居民、居民与组织、组织与组织之间就地就近融合共建、联动共治、资源共享。

2021年起，福建省将近邻模式推广至全省层面，出台了《关于推行城乡社区近邻服务的实施意见》，对近邻服务的内容和方式作出明确部署，并在144个省级试点、288个市级试点有计划、有步骤地推进“15分钟近邻服务圈”建设，社区近邻服务基本框架如图1所示。

推行城乡社区近邻服务，实质是按照“社区即服务”的逻辑，激励政务服务、社会服务和商业服务的有关主体，参与到社区公共服务的运作过程中，围绕社区居民的利益需求来开展服务创新。通过这种多元组织网络，社区这一原本相对独立的空间获得了多重资源的注入，形成了多种层次的联结。

一是形成了高效能的“一刻钟”社区政务服务圈。包括公共教育、劳动就业、社会保险、医疗卫生、养老服务等在内的政务服务，通过委托、授权等方式直接在社区层面递送，逐步形成了“一刻钟”政务服务圈。据悉，福州市149个社区已全部建成政务服务综合管理平台，承接23个部门下沉的102项服务事项。特别是通过推动“e福州”自助机入驻100个社区，实现临时身份证明申请等107个高频事项在社区自助办理。在厦门，“e政务”便民服务站以社会化建站模式在24小时便利店、政务服务窗口及地铁、园区等场所部署站点，将政务服务送到群众家门口。莆田市借助“惠民宝”移动服务终端，推动427项民生类高频事项下放社区邻里中心，配套投入110台24小时便民服务自助设备，实现“家门口”便捷办事。

二是打造了无缝隙的社会服务伙伴关系网络。依托城乡社区党群服务中心等场所，通过近邻集约供给的方式，社区能够整合不同类型的机制，提供无缝隙、一次到位的公共服务。例如，莆田采取“1+6+X”的模式推进“党建+”社区邻里中心建设：“1”即坚持党建引领主线；“6”即完善社区幼有所育、老有所养、病有所医、食有所安、居有所乐、事有所办等6项服务功能；“X”即结合社区实际和群众需求，拓展其他多项便民服务功能。截至2021年，莆田全市已建成投用17个“党建+”社区邻里中心，并计划再新建21个，将其扩展到农村地区和产业园区，实现中心城区全覆盖。再如，福州创新性推出“1533”近邻服务模式，推动形成“一子落而全盘活”的社区治理效果：“1”即坚持党建引领；“5”即做精“助幼、助教、助医、助老、助困”五助服务；“3”即激活三条路径，打造近邻“政务服务圈”，活跃近邻“协商社交圈”，形成近邻“多元文化圈”；“3”即推动社区示范创建和近邻服务融合，形成达标社区、标杆社区、精品示范社区三大社区品牌叠加创建。截至2022年2月，福州建成99个居家社区养老服务照料中心、477个居家养老服务站、92个长者食堂，一个社区层面的“无缝隙养老服务体系”初具雏形。

三是激发了可持续的邻里互助和公共参与精神。健康而有益的邻里关系是解决集体问题、减少“公地悲剧”、降低交易成本的重要资源。推行社区近邻服务的一个重要方式就是通过议事会、互助会、基金会、俱乐部等工作平台，挖掘社区里的积极分子，激发社区邻里互助和公共参与精神。例如，福州市成立社区志愿服务团体6500个，社区志愿者35万人，探索构建“金厝边”邻里互助养老服务模式，试点社区同一单元的老年居民按照兴趣爱好自愿组成10—20人的互助团体，兼顾年纪大小、身体强弱、性别结构搭配，每天开展微信、电话问候，每周开展现场活动。再如，晋江市组建“邻里议事会”，围绕议题交换意见、商定方案，解决方案交由居民共同表决，凝聚民意“最大公约数”，形成“党群微治理”典型案例24个，推动落实7个老旧小区改造项目267.05万元。又如，石狮市宝盖镇争取辖区64家商户支持，推出“表现换积分，积分兑礼遇”活动，鼓励群众参与近邻志愿服务。

福建省积极打造的社区近邻服务体系致力于打通公共服务的资源流、信息流，打开社区有形或无形的围墙，让社区通透起来，通过高质量的集体活动提高社区的凝聚力和认同感，共同创建社区高品质生活。社区的含义远不止是一个“生活空间”，它还是一个为居住群体提供生存、生活和发展多重功能的多维立体空间，其中伴随着大量的社会互动。在党政主导下，社区公共服务的溢出效应被不同群体共享，社区分隔的趋势也自然受到了抑制。

随着社会治理和服务重心不断向基层下移，社区在保持城市运转、保护居民安全以及维持经济活动等方面的价值受到广泛关注。“高品质生活”是习近平总书记在多个场合强调的关键词，当我们从高品质生活的角度观察社区时，就很容易发现所谓的“社区消失”问题，即社区所承载和提供的公共服务离人民群众日益增长的美好生活需要还有较远距离。由于历史以及客观因素的限制，社区在一段时间以来是一个具有行政性色彩的单元，承担着大量的政务性公共服务，在社会性公共服务的投入方面相对不足。福建省推行社区近邻服务，就是在党政主导的逻辑下对社区公共服务的近邻行动者进行整合，发挥每一个行动者的组织能力和创新实践能力。这一模式对于推动邻里生活欣欣向荣、营造社区高品质生活、厚植社区社会资本产生了非常积极的意义，其经验值得进一步总结探讨：

第一，多重组织嵌入和连接社区空间是共同富裕背景下规避社区负面邻里效应的重要机制。如前所述，社区近邻服务主要是党政主导下的多重组织密集地嵌入到社区并与社区建立共生关系，利用集体的力量来解决社区居民共同面对的问题。这些组织往往与社区相邻，与社区有着共同的利益目标，这就容易产生一种向心力，凝聚成为一个整体。同时，组织的边界并非一成不变，而是呈现出一种开放状态，随着目标、环境、行动者能力、社会需求的变化而变化，也由此在不同社区形成适应不同场域需求的组织形态。由于多重组织的嵌入，原本相对“孤立”的小区获得了不同资源的支持，尤其是一些原本处于劣势的社区获得了新的服务资源。这在一定程度上避免了社区邻里环境出现过大的差异，也促使推进全体人民共同富裕的战略任务得以在社区层面实践。

第二，社区服务资源的集约供给有助于营造多用途、多功能且满足不同人群需求的高品质生活场域。从公共经济学的理论出发，将公共服务下放到最接近居民的治理层级，能够更好满足本地利用偏好的异质性要求。社区近邻服务以社区为基本单元引入便利设施和公共服务，增强居住区服务设施的可达性，有助于形成以社区归属感为重点的整体布局。福建推动近邻社区服务实践的一个创新之处，就是将助老、助幼等公共服务进行物理空间上的整合，由此社区空间成为一个具备物理空间功能和虚拟空间功能的融合体，从而能够支持更有活力的社区节点，在步行范围内满足居民的日常需求。

第三，基于熟悉感的社区精神和社会资本能够维系更宏观层面的社会稳定。美国人类学家西奥多·C·贝斯特指出，“城市社会表面的稳定来自于邻里与城市之间的互动，而非来自鼓励的社区或阶层的内部作用”。社区近邻服务不仅汇聚了服务资源，还激活了社区内外部的社会关系，将社区链接到更加宏大的社会发展进程之中。互助共享的社区服务赋予了邻里一种社会凝聚力，形成一种共享的社区价值观和对于社区的认同感。在快速的城市化进程中，尤其是雨后春笋般兴起的商品住宅区，尤为需要建立一种地方认同、熟悉感和身份感。社区近邻服务提供了一个展示社区精神的阵地，通过参与邻里事务，居民创造了关于邻居与邻居、社区与政府等关系的积极理解，既维系了社区的生命力，也为宏观层面的社会稳定构筑了精神机制。

第四，社区服务要体现基础权力的穿透性，为居民感知国家意志、培养共同体意识创造有利条件。“基础权力让国家政权有能力把它们的权力扩散或渗透到社会中”，但是这种渗透并不是抽象的或武断的，而是依赖于涵盖方方面面生活的公共服务，让居民在“公共服务中感知国家”，并把“抽象的‘国家’变为生活中的‘日常’”。尽管国家层面提供了贯穿人的生命不同阶段的公共服务，但这些服务与民众之间往往有一个“最后一公里”乃至“最后一米”的问题。福建的近邻社区服务实践创新，使各种类型的公共服务直通社区并在社区层面集聚起来，通过物理化的空间让民众看得见、摸得着、体会得到，为群众在有形无形之中感知政府的治理绩效创造了重要条件。简言之，由于“近邻”，公共服务的输送距离被缩短，从抽象的制度政策变为现实的福祉，国家意志从而更好地渗透到了基层社会。

当然，需要指出的是，近邻社区服务仍然在实践创新过程中，有大量理论与实务上的问题需要解决，尤其是需要从行政管理体系、公共服务体系、基础设施体系和合作治理体系等维度来梳理近邻社区服务的运行逻辑，破解发展过程中的结构性约束。例如，近邻社区服务体系采取何种制度模式？目前近邻社区服务在具体制度设计上仍存在空白点或衔接上的问题；再如，近邻社区服务如何嵌入社区治理结构之中？公共服务资源向社区下沉是城乡社区服务体系建设的重要内容，但是现行社区治理的一个重要内容是社区居委会通过网格化机制开展政务性服务，如何承接、运行持续下沉的公共服务仍然存在体制结构上的薄弱之处。换句话说，近邻社区服务体系实现了多重组织在社区空间的嵌入，但这种嵌入仍然是非正式性、非制度性的，未来或可探索将近邻社区服务的供给体制正式化、制度化，在政府内建立特设机构，专门负责对不同类型的近邻社区服务进行归口管理和资源整合，推动出台相关政策规章、规划标准、监督管理和体制改革措施，承担社区参与、邻里振兴等项目并发展政府与居民之间的合作伙伴关系。

中国式现代化是将人的全面发展置于突出位置的现代化。推进基层治理现代化，必须坚持以人民为中心的发展思想，通过高质量的基层社区治理创建高品质的社区集体生活。福建推进近邻社区服务，就是按照打造“15分钟高品质生活圈”的理念，整合各类社区服务资源，融合政府、社会、市场和民间力量，全方位增强邻里生活的便利性、邻里空间的多样性、邻里安全的持续性和邻里交往的密切性，营造睦邻互助、富有生机的社区生活氛围。同时，充分挖掘本地社区的禀赋、人力特长和创意潜能，把社区建设成为承载更紧密人际关系的枢纽。我们过去往往把社区看作是“一个个独立的岛屿，而没有意识到这些岛屿在水下乃是互相连接着的”，通过多种社区服务整合创新，就可以将社区打造成为高品质生活的基本单元，成为基层治理现代化乃至中国式现代化的展示窗口。（来源：《国家治理》2023年10月下）