[治理策略] 王跃生：全球经济治理困境怎么破？

王跃生（北京大学经济学院教授）

2008年全球金融危机以后，伴随中美贸易摩擦、新冠疫情大流行、乌克兰危机，二战后形成的整个国际体系发生重大变化，世界百年未有之大变局加速演进，国际经济体系更是首当其冲，格局巨变。而作为国际经济体系核心的国际经济治理体系，则是变化最剧烈、矛盾最突出、前景最模糊的领域，未来发展方向存在较大不确定性。

当前，如何构建起适合于21世纪需要的全球经济治理体系？变革的方向在哪里？一起来看北京大学经济学院教授王跃生的最新分析。

全球经济治理体系的重要影响

所谓全球经济治理体系，简而言之就是在经济全球化时代国际经济交往与经济联系日益复杂条件下，“针对国际贸易、国际投资、国际金融等跨境经济活动而形成的由价值观、国际规则和国际组织构成的治理系统”。当代全球经济治理体系的基本结构形成于第二次世界大战后初期。由于当时全球经济形势与格局的特点是美国一家独大，以苏联为首的社会主义阵营走上了与西方分道扬镳的不同发展道路，广大殖民地国家则尚未独立或者刚刚独立，因此，当时的国际经济治理体系主要在西方国家范围内发挥作用，凸显了美国等西方国家的意志和价值，治理体系的目标、组织机构的设置、贸易投资规则的制定、决策权力的分配，主要以维护美国等西方国家的利益为准绳。

譬如，作为战后全球经济治理体系两大核心的国际货币金融体系和全球多边贸易体系，便充分体现了西方发达国家的意志和利益。在货币金融体系方面，美元取代英镑成为国际货币体系的中心，美元等同于黄金，凌驾于各国货币之上。当时成立的国际货币基金组织（IMF）和世界银行两大国际金融机构，在规则、职能、决策权（份额与投票权）等方面，都掌握在发达国家手中，美国代表出任世界银行行长、欧洲人推举国际货币基金组织总裁，成为不成文的规定。

在多边贸易体系方面，关税和贸易总协定（GATT）在领导人遴选、贸易谈判的组织、议题设定方面，都由主要欧美国家包办。关税和贸易总协定于1995年升级成为世界贸易组织（WTO），将服务贸易、知识产权、争端解决等纳入世贸组织的主要议题和规制领域，也主要是发达国家的意志和利益的体现。至于后来成立的西方七国集团（G7）成为制定和协调全球经济政策的主要平台，则进一步强化了少数几个发达经济体对全球经济的控制权和影响力。

应该承认，二战后建立的全球经济治理体系，对于战后世界经济的发展以及全世界人民的经济福利提高，客观上还是起到了重要的积极作用的。布雷顿森林体系的建立，很大程度上解决了二战前国际货币体系混乱、动荡和小集团化的问题，固定汇率制的确立以及国际货币基金组织对金融稳定的调节、世界银行对欠发达经济体的发展援助，都有助于经济稳定和发展。关税和贸易总协定（GATT）组织的八轮全球性多边贸易谈判，则大大降低了世界各国的关税水平，减少了非关税壁垒，促进了自由贸易的发展。在战后世界经济格局与治理体系下，多轮国际产业大转移客观上促进了发展中国家和新兴经济体的工业化，如亚洲四小龙、四小虎，拉美的新兴工业化国家。也正因为如此，随着20世纪80年代以后中国改革开放不断深入，以及原苏联东欧国家集团的市场化演变，越来越多的国家融入世界经济全球化体系，全球经济治理体系成为覆盖全球绝大多数国家和地区的机制，真正具有了全球经济治理体系的性质。总体上，20世纪六七十年代世界经济发展“黄金时代”的出现、20世纪90年代和21世纪初经济全球化的高度发展与世界经济繁荣，都体现了世界经济全球化结构和全球经济治理体系的重要作用与巨大影响。

然而，同样必须看到，曾经对世界经济发展起到过积极作用的全球经济治理体系，到了20世纪八九十年代以后，其矛盾和弊端开始逐渐显现。特别是进入21世纪以后，全球经济格局与力量对比，由于新兴经济体的崛起和美国的相对衰落而根本改变，国际经济治理体系理当顺应这种改变及时进行改革、更新。然而，以美国为代表的少数发达经济体为了维护自身的既得利益，竭力维护既有的治理体系和权力结构，拒绝做出根本改变。

譬如，在美国经济实力已经大大衰落的时候仍然竭力维持美元一家独大的国际货币体系，反对国际货币体系多元化，拒绝对国际货币基金组织和世界银行做出重大改革；在中国等新兴经济体已经成为世界经济主要增长来源、对世界经济发展举足轻重的时候，依然拒绝对国际经济治理体系做出更民主、更平等、更具包容性的改革，反而不断强化七国集团的小圈子和影响力；在中国提出的共建“一带一路”倡议得到世界大多数国家积极响应的情况下拒绝接受“一带一路”合作机制，并且组织小集团，挑起对抗；在WTO改革中坚持己见，拒绝接受中、印等发展中国家的理念，排斥不同经济体制，挑动WTO争端解决机制对立，使WTO近乎半瘫痪，如此等等。上述矛盾和对立，使全球经济治理体系功能日渐失灵，治理失效，也将世界经济拖入长期低迷甚至萧条之中。

全球经济治理体系改革势在必行

如前所述，全球经济治理体系的矛盾是逐渐积累形成、暴露出来的。到21世纪初，这种矛盾已经非常尖锐，威胁到全球经济政策的制定与协调，威胁到全球经济的稳定运行，致使世界经济危机频发、动荡不断，最终导致了2008年全球金融危机的爆发，使世界经济遭受重大打击。

全球经济治理体系所规制和调节的领域主要是国际贸易、国际投资、国际金融等跨境经济活动，因而矛盾的表现也主要集中在全球货币金融与国际贸易投资方面。

在货币金融方面，全球经济治理体系的矛盾主要表现为货币金融体系中权力、责任与利益失衡。尽管1976年以后布雷顿森林体系已经解体，但美元一家独大的格局依旧，美联储仍然在相当程度上充当着世界中央银行角色，权力格局基本未变。不仅如此，布雷顿森林体系解体后，由于美国不再负有维护固定汇率和美元黄金官价的责任，美国货币政策不再受固定汇率机制的约束后，美国货币当局开始为所欲为。在美元依然是世界最主要国际货币、美联储仍然具有全球货币供应者身份的情况下，其完全不顾自身的国际责任，仅仅根据美国自身经济的需要和利益决定货币政策，造成随机性、突发性的美元泛滥和美元短缺，成为世界经济发展和各国金融稳定的巨大隐患，而美国则既享有铸币税利益，又享有在外国资产升值或贬值时不时“割韭菜”的好处。20世纪末以来一再发生的局部性或全局性货币金融危机，当前美元高利率造成的美元从新兴经济体大规模流出进而各国货币贬值、资产缩水、货币政策失去自主性，等等，都是国际货币金融领域治理体系失衡的集中表现。所以，当今国际货币金融体系下美元一家独大充当国际货币，而又缺乏对美元和美国货币政策的国际约束，是全球经济治理体系的重大缺陷之一。现有的国际金融治理机构，无论是国际货币基金组织、世界银行，还是二十国集团，都对此无能为力。

在贸易投资方面，全球经济治理体系的矛盾主要表现为，以世界贸易组织（WTO）为代表的全球多边贸易治理体系存在结构性缺陷，运转失灵，未能有效承担新形势下促进贸易发展和贸易投资自由化的责任。在当前世界经济全球化受挫，孤立主义、保护主义和小圈子盛行的时候，更加需要WTO起到引领经济全球化、贸易投资自由化的作用。然而，由于WTO自身的制度设计和治理机制不完善，致使少数国家甚至个别国家就可以阻止其运作，瘫痪其功能，使得国际贸易投资治理机制成为全球经济治理体系中最薄弱的短板。譬如，WTO的三大主要功能（建立规则、组织谈判、争端解决），由于各国纷争不断，都处于停滞半停滞状态：由于主要经济体之间分歧明显，未来全球贸易投资规则无法达成一致甚至走向分裂；多哈回合谈判历经多年无果而终，新的多边谈判困难重重；争端解决机制由于美国一国反对而陷于瘫痪，连WTO法官都选不出来，WTO总干事的遴选也历经周折。至于WTO改革，虽然各方都认为迫切需要改革，但对改革原则和方向的看法相去甚远，短期内仍将是无休止的争论。

全球经济治理体系之所以在20世纪末21世纪初显现出治理结构失灵、矛盾不断激化的状况，源于21世纪初全球经济版图与世界经济格局的重大改变，而治理体系未能充分反映出这种变化，权力结构与力量对比失衡。随着中国、印度、俄罗斯、巴西等新兴市场国家的经济发展，发展中国家与新兴经济体在全球经济版图中的地位显著上升。2010年，中国超越日本成为世界第二大经济体，连续多年来对世界经济增长的贡献超过30%。目前中、印、俄、巴、南非等金砖五国的GDP之和占世界的比重，按购买力平价计算已经达到全球的31.5%，超过了G7的30.7%。然而，虽然广大发展中国家和新兴经济体在世界经济的地位与作用早已今非昔比，但二战后初期形成的全球经济治理体系大局未变，主要国际经济治理机构和规则制定仍然控制在少数发达国家手中，体现的主要是发达经济体的价值观和利益，G7仍然对全球经济政策制定具有举足轻重的影响（如乌克兰危机爆发后G7是对俄经济制裁的主要发起者）。国际货币基金组织和世界银行仍然控制在主要发达国家手中，美国一国仍然拥有两机构重大决策的一票否决权。与此同时，仍然缺乏体现“全球南方”意志和利益的国际经济治理机构与平台，广大发展中国家和新兴经济体要求更民主地参与全球经济政策制定、平等分享权力、获得发展机会仍然任重道远。

全球经济治理体系之所以在不断变化的世界经济面前反应迟钝，形成治理体系改革的滞后与失衡，更深刻的原因在于全球经济治理体系的理念、原则与价值观的矛盾。以美国为首的少数西方国家基于自身的文化、传统与价值观，将西方文明与交往方式中的个人主义、利己主义、竞争优先，以及实力至上、零和博弈等理念和原则作为构建与改革全球经济治理体系的基础。他们以世界中心、高人一等而非各国平等、共同参与的眼光，看待全球经济治理改革；以封闭半封闭的排他性小圈子和价值观同盟而非求同存异开放共享的命运共同体，建构全球经济治理体系；以对抗竞争、零和博弈而非合作共赢，作为处理国际经济治理矛盾的主要手段；以优胜劣汰、非此即彼而非兼容并包、美美与共，看待不同经济制度与治理理念；以追求绝对化的自身利益而非利益共享，作为全球经济治理体系的目标。这种源于西方文明的全球经济治理的理念与原则，在全球经济力量对比倾向于西方的时候成为压倒性原则和“普世价值”，而当全球经济力量对比发生有利于发展中国家和新兴经济体的巨大变化以后，全球经济治理中理念与原则的矛盾便凸显出来。也正是因为这种理念和原则上的分歧对立，任何根本性改革措施都无法实施，全球经济矛盾不断累积，出现分裂、分流的风险，爆发贸易战、“脱钩断链”等严重损害世界经济发展的现象。如果按照目前这种互不妥协的趋势滑下去，世界经济和全球经济治理体系的矛盾会进一步激化。全球经济治理改革的迫切性，可见一斑。

两种趋势与两个方向

如同人类不会从铁器时代再回到石器时代一样，无论逆全球化和反全球化浪潮如何来势汹汹，终究是经济全球化大潮中的短暂支流，世界经济全球化仍将是未来发展的大趋势。由此，全球经济治理体系就仍将是保障经济全球化和世界经济发展的重要支柱，构建符合当今时代特点和世界经济发展需要的全球经济治理体系迫在眉睫。

然而，全球经济治理体系的构建与改革不是凭空产生的。如同二战后美国主导的全球经济治理体系是当时世界经济力量对比与多重博弈的结果一样，今天全球经济治理体系也必定是在世界经济多种力量、不同利益、不同价值与理念之间的博弈、竞争与妥协中形成的。

当前的世界经济形势与格局是，以美国为代表的西方国家处于长期衰落过程之中，其在世界经济总量中的占比、其对世界经济的影响力与号召力都趋于下降。然而，就绝对规模而言，美国仍然是世界第一大经济体，主要发达经济体也仍居世界前列，在科技创新、产业发展、经济治理与宏观调控方面仍具有一定优势。以中国、印度等为代表的新兴经济体处于快速发展之中，与发达经济体在各方面的差距不断缩小。特别是中国的经济模式、中国经济发展的经验、中国对于全球经济治理的理念，对广大发展中国家具有越来越大的吸引力和影响力，得到越来越多国家的认同。在世界百年未有之大变局加速演进、国际力量对比深刻变化但发达经济体仍具有优势的情况下，在不同国家对于世界经济未来发展的理念与价值观存在巨大差异的情况下，构建与改革全球经济治理体系的博弈和竞争必定是空前激烈的。有可能经过博弈与讨价还价最终建立起覆盖全球的国际经济治理体系，为世界经济未来发展创造出较为稳定和有利的基础；也有可能经过激烈博弈达不成一致，在相当长时间内无法形成全球统一的治理体系和经济结构框架，全球经济在相当长时间内出现两个体系、两种治理结构并存的状态，甚至进一步分裂为多个小圈子的碎片化结构。这两种方向都存在现实的可能性，而不同情况对于世界经济发展的影响将完全不同。

中国历来主张维护经济全球化大局，主张贸易投资自由化，主张开放合作、普惠互利。虽然现有经济全球化结构和治理体系是美国和主要西方国家主导建立的，有诸多不合理与过时之处，但我国仍主张维持这一体系基本稳定，同时对这一体系适时进行重要的改革与完善。2016年9月3日，习近平主席在二十国集团工商峰会开幕式上，提出中国对于全球经济治理体系改革的基本主张：全球经济治理应该以平等为基础，以开放为导向，以合作为动力，以共享为目标。这就是全球经济治理改革的中国理念、中国方案。具体而言，以平等为基础，意味着在国际货币基金组织和世界银行等主要全球经济治理机构中必须实现机会平等，份额与投票权必须反映出各国的经济力量和对世界经济的贡献，而不能有任何国家享有特殊权力（如一票否决权等）。以开放为导向，意味着全球经济治理体系必须是开放的：一方面治理体系要弹性、包容、具有对变化的适应性，包容不同经济发展水平、不同社会文化传统的国家加入全球经济治理之中，容纳不同的经济治理理念与原则，容纳在现有治理机构之外更多新的治理机构与合作平台；另一方面则要起到引领和保证各国经济走向更加开放、建立开放的世界经济的作用。以合作为动力，要求整个全球经济治理体系必须能够促进各国之间的良性合作而不是恶性竞争，在治理体系内部，包括各个机构之间以及各机构内部的机构设置、人员遴选等都应进行改革，以合作所产生的合作利润作为治理体系发展的动力。以共享为目标，更是要求治理体系的权力和利益必须共享，责任和风险共担，全球经济治理的成果必须各国共享，促进世界各国共同繁荣，助力构建人类命运共同体。

我国所提出的全球经济治理体系改革原则是实事求是的，切中现有治理体系之弊，有助于解决当前全球经济治理体系存在的矛盾与问题，也与许多国家的主张相同或相近，得到了许多国家特别是新兴经济体和发展中国家的广泛支持。我们认为，未来是存在以此为基础对全球经济治理体系进行改革的可能性的。因为，在全球经济和治理体系改革博弈中，随着新兴经济体在世界经济中的力量不断增强，随着中、印、东盟等国家和地区在全球产业链中的重要性不断提升，他们的意见会越来越有可能被重视、被接受。事实上，2008年全球金融危机以后，全球经济治理体系的改革进程明显加快，包括中国、印度、东盟等经济体在全球经济治理中的分量和地位显著提升，就是这种大势使然。如果中、印、东盟等新兴经济体经济发展较为顺利，影响力不断增强，全球经济治理体系改革存在着建立起一个较为平等、平衡、开放、协调的结构的可能性。其主要内容包括：多元国际货币体系逐渐形成，摆脱美元一家独大的格局；国际货币基金组织和世界银行等主要治理机构份额分配更公平、决策权更民主；WTO经过重大改革建立起有效的磋商与合作机制，引领全球贸易自由化进程不断深入；全球经济治理机构多元化，如金砖合作组织、“一带一路”合作机制成为全球经济和治理的重要机制。如果能够建立起这样一种全球经济治理体系，一定会为世界经济发展创造出有利的环境与基础，迎来世界经济在21世纪新的黄金时代。

当然，全球经济治理体系变革也存在着另外一种可能性，即在世界经济力量对比和国际战略竞争与大国博弈加剧的当下，主要经济体对于未来全球经济治理体系的理念、价值观、改革思路与举措达不成一致，使世界经济与全球经济治理体系最终走向分裂，形成两个或多个平行体系。在这些同时存在的体系中，奉行的价值观与理念不同，构建国际经济治理体系的原则不同，形成的贸易投资规则不同，经济发展方向也会呈现出巨大差异。由于不能形成覆盖全球的经济体系与治理体系，肯定会影响世界范围内资源配置与优势互补，损害比较优势与规模经济，进而损害世界经济发展和全世界人民的经济福利。那样，只有当这种分裂结构对经济与福利的损害达到一定程度，才会引起反思和矫正，最终再次回到全球经济与全球治理一体化的历史潮流之中。