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政协协商民主践行发展全过程人民民主的强大效能与提升路径 陈晓莉 摘要：人民政协协商作为全过程人民民主的重要实践形式，以专门协商机构特定的平台路径、独特的功能优势和作用机理，在践行发展全过程人民民主实践中取得了巨大成效，产生了强大效能。然而，政协协商是一个需要不断优化和提升的实践过程，政协协商的制度程序和运行方式尚需进一步健全完善，协商民主的载体与方式发展不平衡、覆盖不全面的状况亟待改善，政协协商在城乡基层治理中的力量与作用还需不断强化，人民政协组织自身的协商能力和水平也要不断提升。为了持续优化政协协商，提升政协协商践行发展全过程人民民主的效能，必须坚持党的全面领导，加强政协协商的制度化、规范化和程序化等功能建设，严格遵循政协协商的客观规律，切实提高政协协商的实效性，不断加强人民政协协商民主能力建设。关键词：全过程人民民主；政协协商民主；制度效能基金项目：陕西省社会科学基金项目“地方治理现代化视域下市县政协协商民主实践创新研究”（2022B001）；陕西省人民政协理论与实践研究重点项目“地方政协服务推进基层治理现代化实践创新研究”（2022sxzxzd01）。 作者简介：陈晓莉，女，西安财经大学马克思主义学院教授，陕西人民政协理论与实践研究基地主任。
全过程人民民主是党领导人民创建的新型政治文明形态，是对我国民主理念和民主实践的全新概括。在党的二十大报告中，习近平对全过程人民民主的性质、地位与后续发展战略进行了深入细致的阐述与科学全面的部署。党的二十大报告鲜明提出，发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求，“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式”，这充分体现了全过程人民民主的时代内涵与实践要求，进一步彰显了中国特色社会主义政治发展道路的独特优势。人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，它通过特定的平台路径，以其独特的功能优势和作用机理，将协商民主这一人民民主的重要形式贯穿于履行职能的全过程，极大地丰富了全过程人民民主实践，有力地推动了我国社会主义民主政治的发展。与此同时，我们必须清醒地认识到，政协协商践行发展全过程人民民主是一个需要不断优化和提升的过程，实践中仍存在较大的优化和提升空间。因此，持续优化政协协商，努力提升政协协商践行发展全过程人民民主的效能，将成为一个重大课题。一、政协协商民主践行全过程人民民主的强大效能 党的二十大报告提出：“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。”当前，我国人民政协协商民主具有鲜明的实践导向和显著的制度优势，在践行发展全过程人民民主中表现出了强大的效能。第一，健全的政协协商民主体系构成全过程人民民主实现的重要制度保障。人民政协经过70多年的发展，已经建立起以宪法为根本，以政协章程为基础，以各项规定、条例、通则、办法为基本架构的协商民主制度体系，为新时代发展好、实践好全过程人民民主奠定了坚实的制度基础。2015年，中共中央出台了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》和《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》；同年，全国政协制定出台了《政协全国委员会专题协商会工作办法》和《中国人民政治协商会议全国委员会提案办理协商办法》；2017年，全国政协审议通过了《中国人民政治协商会议全国委员会双周协商座谈会工作规则》；2019年，全国政协又审议通过了《全国政协关于进一步提高协商议政质量的意见（试行）》和《全国政协协商议政质量评价工作办法（试行）》等一系列制度文件。与此同时，各级地方政协在上级文件的指导下，也相继制定出台了旨在推进政协协商民主体系建设的制度文件，文件内容主要涉及协商主题、平台构建、组织运行、事后评估、工作衔接、能力提升等子体系建设，涉及政协协商民主体系建设的方方面面。全国政协与地方政协有关协商民主的一系列制度、文件共同构成了政协协商践行发展全过程人民民主的制度保障。第二，丰富多样的政协协商平台载体为全过程人民民主提供了广阔的实践场域。发展全过程人民民主不仅要依靠一套完整且规范的程序保障，还有赖于更加多元的平台载体支撑。目前，人民政协在中国共产党领导下已形成了完备系统的协商民主组织架构，建立了全国政协、省级政协、地（市）级政协、县（区）级政协四级有序运行的组织体系。各级政协组织以宪法、政协章程和相关政策为依据，确立了“全体会议集中协商、常委会议专题协商、主席会议重点协商、专门委员会对口协商以及其他形式的经常协商”的会议协商格局。通过协商会议、视察、提案、专题调研、大会发言、反映社情民意信息、委员举报等过程完整的协商民主实践体系，有效保障了各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士在政协发表意见、建言咨政和凝聚共识。地方政协的协商平台从会场到现场、从集中到分散、从线下到线上、从综合到专题，形式不断创新，内容丰富多彩。许多市县政协在乡镇（街道）设立政协工作委员会，在村（社区）设立政协工作联络站，通过搭建常态化、制度化的协商议事平台，让协商直面基层、直达一线，推动协商议事从有形覆盖向有效覆盖转变。可见，丰富多样的政协协商平台载体为全过程人民民主提供了广阔的实践场域。第三，生动活泼的协商民主实践增进了人民民主的可及性与现场感。全过程人民民主是具体的、真实的、有效的民主。政协协商在推进全过程人民民主的实践过程中，不仅形成了一套完备的制度体系和规范的程序，还在实践中积累了诸多优秀的案例，彰显其推进全过程人民民主的优越性。人民政协是国家一线工作中的重要一环，长期在凝心聚力、决策咨询、协商民主、国家治理中发挥引领作用，带头针对国家经济社会发展的重大问题开展协商，走在改革的第一线。近年来，地方政协深入学习贯彻习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想，结合新时期人民政协工作的新情况、新特点、新任务，积极谋划政协协商新载体、新平台、新机构、新机制，形成了不少服务推进地方治理体系治理能力现代化的优秀案例，如城乡社区的议事会、民主恳谈会、民主听证会、政协委员工作室、委员联合进社区。在火热的基层生活中，协商民主在实践中创造出许多充满烟火气的民主形式，形成了完整的协商议事工作链，推动了政协协商与基层协商的有效衔接。如江苏政协在基层推进的“有事好商量”、浙江政协的“请你来协商”、云南政协的“协商在基层”、山东政协的“商量”、陕西政协的“秦商量”等实践创新，让政协协商遍地开花，触手可及。这些实践创新既生动活泼，又真实管用，充满了民主实践的“现场感”，极大地激发了政协协商践行全过程人民民主的强大效能。“哪里有问题，哪里就有协商；协商在哪里，民主就在哪里”“协商在身边，民主在眼前”，可以说是政协协商实践全过程人民民主最真实的写照，从而使人民政协协商在职能上由虚变实，工作上由被动变主动，机制上由僵硬变灵活，规模上由小变大，作风上由飘浮变扎实，能力上由弱变强，作用上由不显变明显，地位上由边缘走进中心，以实际成效彰显出专门协商机构的鲜明特色和制度优势。第四，广泛凝心聚力展现了政协协商推动全过程人民民主的巨大能量。政协协商民主的方向和目标就是凝聚共识。人民政协组织所具有的独特优势就在于通过协商民主助推全过程人民民主，进而凝聚成社会共识，转化为国家治理和社会治理的效能。人民政协是实现各党派团体和各族各界人士大团结大联合的组织，在全国范围内，其囊括了中国共产党与8个民主党派及无党派人士，同时涵盖56个民族、5大宗教与34个界别，拥有3200多个政协组织和70多万名各级政协委员。作为代表社会不同阶层利益，来自党派团体、各阶层、各民族、各界别、各族各界群众的政协委员，坚持在开展政治协商、民主监督与参政议政的过程中加强思想政治引领，以谋求更加广泛的凝聚共识。通过制度化的方式和平台载体反映社会聚焦的公共问题和民意，为社会群体表达愿望、理顺情绪提供了正常的、合法的和多样的渠道，推进决策的民主化、程序化和科学化。特别是人民政协协商与基层协商相衔接，委员下沉基层听民声、广集议题聚民意，多元协商解民忧、协商为民促善治，将资源在基层整合、问题在基层解决、矛盾在一线化解，凝心聚力在基层拓展，民心力量在基层凝聚，客观地展现了政协协商在推动全过程人民民主中的巨大能量。二、政协协商民主践行发展全过程人民民主必须持续发力的几个方面 新时代背景下政协协商民主虽然进行了积极探索，发挥了重要作用，取得了重大成效，但总体而言，与党和政府对人民政协的期许，与丰富的协商资源、健全的人民政协组织和庞大的政协委员队伍相比，这些探索实践和作用发挥还远远不够。政协协商在践行全过程人民民主过程中仍存在一些薄弱环节和优化空间。为了进一步激发和提升政协协商践行发展全过程人民民主的效能，政协协商仍需在以下几个方面持续发力。第一，政协协商民主的制度程序和运行方式要更加健全完善。程序是制度的生命，程序的最大意义是体现对协商参与者权利的尊重和维护，程序的最大作用在于规范协商民主的有序状态。协商实体和协商程序的有机统一，是协商民主作为一种有序政治活动的基本特征之一。在实践中，有的地方党政领导对协商民主认识不足、重视不够、推动不力；一些政协协商活动流于形式，没有深入实际解决问题；一些协商议题缺乏统筹兼顾，协商活动围绕宏观问题建言献策多而针对群众“急难愁盼”问题协商少；一些重要问题协商不充分，存在有违协商程序的现象，此类现象在重大项目、人事安排中体现得尤为明显。究其原因，主要有几点：一是协商民主的体制机制还不够健全和完善，一些具体制度弹性大、操作性不强，制度实施的程序化、规范化、科学化问题还没有从根本上得到解决。二是有的政策文件对政协协商的内容规定得不够具体，如对“重大事项”中的“重大”就缺乏具体的界定标准和协商事项清单，以至于在实际操作中难以把握，也为协商的随意性留下了空间。三是有的政协协商问题意识不强，导致政协协商无的放矢或不切主题。四是有的地方政协协商内容随意，协商对象不确定，协商程序不规范，协商过程不深入。当协商的程序不标准、目标不清晰时就难以保证协商的效果。五是利益表达的协商程序不够完善，社会各方面的愿望呼声、意见建议在政协的协商平台难以充分反映。如有的市县政协专题协商会主要是部门汇报、领导讲话、委员听会，缺乏交流互动，协商会变成了报告会。第二，协商民主载体与方式发展不平衡、覆盖不全面的状况亟待改善。有的地方政协协商载体不平衡，协商方式创新不足，协商形式拓展不够，直接影响了协商实效。调研发现，专题协商和提案办理协商，特别是主席会议协商的协商频率高、效果好，其人员精干、协商层次较高的优势能够产生不俗的影响力，因此在推进协商民主贯穿履行职能全过程方面成效最为显著。与之相比，频率最低、效果最差的是界别协商。人民政协界别数量众多，界别协商是人民政协最显著的特色与优势，其作为政协智力优势、组织优势和制度优势的结合点、交汇点，是各界别集思广益的最佳平台，理应在政协推进协商民主过程中发挥重要作用，成为政协协商工作的立足点与主渠道。但在实际工作中，界别委员经常是一年开一次会、见一次面，成为“大会上见”“大会上谈”的委员，平时则很少参与界别调研、视察、协商等活动，界别工作不够规范且特色不够明显。界别协商作用发挥不足的现象直接影响到政协协商民主全覆盖的落实。第三，政协协商在城乡社区治理中的力量与作用需进一步加强。人民政协以其独特的功能优势和特定的机制作用，在服务推进国家治理现代化中发挥着不可替代的作用。城乡社区是国家治理的最基层、最小单元，是治理最基础、最重要的地方，也是治理最薄弱、最困难的地方。越往基层，党政工作的要事、民生改善的实事、社会治理的难事越突出、越聚焦。与群众的切身利益越密切，协商凝聚共识就越重要。然而在实践中，一些政协协商对有一定难度的基层治理问题跟进得不够或不深入，政协协商与基层协商互动衔接尚未真正落实，政协协商重心下移、资源下沉的工作格局尚未完全建立。如乡镇、街道办的政协机构设置及人员配置严重不足，有的形同虚设，导致政协协商在服务基层治理及城乡社区治理中力量单薄，作用微弱，成效不明显。还有一些委员工作室偏离了主业。委员工作室本质上是县（区）政协在乡镇（街道）开展协商的衔接平台和载体，其价值和意义是本着“协商于民”的宗旨为基层提供高质量的政协协商资源，围绕基层治理难事以及老百姓的身边事开展协商，协商中群策群力，协商后成果及时转化，在基层营造“有事好商量”的氛围。但有的委员工作室只是单纯的委员之家或者单纯的“委员联谊室”，有的把委员工作室当成“信访室”“调解室”，过于强调“协调”而忽视“协商”，有失政协协商之本真。第四，人民政协组织自身的协商能力和水平需要不断提升。人民政协协商民主推进和发展全过程人民民主的成效如何，集中体现在政协协商的质量、效率和水平上，而政协协商的质量、效率和水平在很大程度上取决于人民政协组织自身的协商能力和水平。协商成果质量不高，必然难以转化落实；协商民主“空转”，必然有碍于全过程人民民主的实现。现实中一些地方政协协商存在的问题包括：成果不聚焦、不具体，缺乏针对性；数据少、论证少，缺乏科学性；程式化、口号化、空洞化，缺乏操作性；协商议政形式多、领域多、层次多，协商成果转化运用和反馈少等。究其原因，主要有几点：一是有的基层政协无论是协商议题的选择还是协商组织的实施都由政协一手操办，缺少与协商各方的沟通互动，缺乏对协商议题的前期调研论证，致使协商议题本身不科学或脱离实际，难以形成有效的、高质量的协商成果。二是调研不够深入，分析不到位，建议不精准。实践中，有些调研不聚焦、不深入、不扎实甚至是走马观花；有些调研停留在会议桌上，以听汇报、看材料代替深入访谈与观察；还有些是只调不研，对事物只看表面，不讨论，不深入思考本质问题。不调研或低水平调研提出的意见和建议，必然是空洞无物、缺乏针对性和可操作性的。三是有些政协委员协商能力和水平有待提升。政协协商的主体是政协委员，政协委员的政治素养和协商能力决定了政协协商的水平和质量。目前，尽管政协委员队伍的整体素质在不断提升，但政协委员素养和参政议政能力参差不齐也是客观事实。如有的委员知识储备不足，难以有效开展协商；有的委员只看重委员身份，不在乎履职职责；有的委员几乎不参加协商活动，仅仅在每年全会时留影亮相，炫“朋友圈”；有的委员长期脱离界别群众，不与界别群众保持联系；有的委员不善于调研，甚至不愿调研，也不会调研，无法反映社情民意，出现了一批留影不留声的“静默”委员。三、政协协商民主践行发展全过程人民民主效能的提升路径 政协协商作为全过程人民民主的组成部分和实践形式，在实践中产生了强大效能，展现了政协协商践行发展全过程人民民主不可替代的作用和价值。同时，我们也应认识到，政协协商践行发展全过程人民民主是一个需要不断发展和优化的过程，实践中依然存在较大的优化空间。因此，如何不断优化和提升政协协商践行发展全过程人民民主的效能，是一个需要长期思考和实践的问题。党的二十大报告对人民政协协商民主如何发挥在全过程人民民主中的作用提出了明确要求，这是新时代新征程人民政协的行动指南，是做好政协工作的根本遵循，为我们思考和实践这一问题提供了方向性指引。第一，坚持党的全面领导。党的二十大报告提出：“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，坚持党的领导、统一战线、协商民主有机结合。”统一战线和协商民主坚持党的领导是由党的性质和地位决定的，是我国新型政党制度的重要特征。在统一战线和协商民主中始终坚持正确的政治方向，是坚持党对协商工作全面领导的内在要求。协商民主是实现全过程人民民主的重要形式，人民政协作为专门的协商机构，政协协商在民主协商体系中具有极其重要的地位，事关团结联合和人心所向，所以必须保证政协协商正确的政治方向，确保在谁来协商、协商什么、为谁协商等重大原则性问题上不发生偏差。在党委政府工作与政协协商衔接的整个过程中，党委处于统领位置，无论在党委政府中心工作的安排及其相关事务的协商中，还是在与政协职能系统、协商平台系统的衔接中，都担任领导角色。政协协商坚持党的领导不是喊口号，也不只是一种政治宣示和表态，而是必须高度认同和遵守党的人民当家做主、民主政治和协商民主等一系列方针政策，并以此作为政协协商的指导思想和行动指南。在工作中，要有协商民主的胸怀和气度，大力倡导体谅包容、理性平等、深度互动的协商文化，营造充分表达意见、广泛凝聚共识、平等宽松的协商氛围；要坚持贯彻执行党领导下制定的各项民主政治和协商民主的制度法律。在组织上，各级党委要有协商民主的政治站位，充分发挥总揽全局的领导核心作用，统筹谋划，把政治协商列入党委重大决策议事程序，通过联席会议制度来连接党委与政协，定期听取政协常委会、政协党组的工作汇报。特别是党委政府要把协商成果实施情况列入考核体系和督查事项，主动将政协协商民主变为党政决策之需，并内化为执政理念和政治自觉，为政协协商提供有力的政治保障和组织保障。第二，加强制度化、规范化、程序化等功能建设。人民政协协商民主要实现全方位、全过程、全覆盖和全链条，需要一系列具有可操作性的制度和机制来指引和保障。党的二十大报告提出：“发挥人民政协作为专门协商机构作用，加强制度化、规范化、程序化等功能建设。”《中国共产党政治协商工作条例》明确强调贯彻落实发展全过程人民民主要求，通过党领导下的政治协商工作的制度体系和工作机制，提升政治协商效能。政治协商是我国的一项基本政治制度，政协作为专门的协商机构，意味着政协协商是一种制度民主，也是政协的法定职责。因此，政协协商制度化、规范化、程序化建设是制度民主的必然要求，也是提高政协协商践行发展全过程人民民主效能的必由之路。政协协商作为制度民主，不是可有可无，而是必须落实。政协协商是由协商主体、内容、形式、程序、效果等诸多要素组成的政治活动，必须以制度的形式加以规定并严格执行，防止主观随意。政协协商制度化的价值就在于它的确定性和规范性。政协协商有其特定的功能、独特的机理和自身的规定性，唯有依此制定标准、规范运行，才能合其属性、保其本真、达其目标。程序虽是操作规程，是有关协商的技术性规定，但程序是实现实体的重要保证，旨在保证政协协商有序、高效的开展并达致目标。加强政协协商的制度化、规范化和程序化建设，要做到：一是加强党的全面领导与制度建设，制定关涉政协全体会议、常委会、主席会议、议政性常委会、专题协商会的运行规则、细则等配套工作制度；完善人民政协民主监督和委员联系界别群众制度机制；健全界别召集人与界别工作制度，强化委员责任担当制度、专门委员会工作制度和职责任务清单。二是建立和完善建言咨政、凝聚共识双向发力的基本制度。制定完善的、契合制度规范要求的凝聚共识准则和建言咨政条例，在思想政治引领与凝聚共识的目标、路径与载体上做出制度化、规范化、程序化的设计，以减少协商民主活动中的随意性，提升协商效能。三是注重协商民主程序规则可操作性的提升，细化、健全协商内容、协商形式、协商程序、协商主体、协商成果的反馈和协商运行的保障等各项机制，以及协商活动的参加范围、讨论原则、基本程序、协商文化、交流方式、协商能力等各个方面，尤其要注重界别协商、对口协商、网络协商等协商形式的程序具体化，保障协商民主平稳运行与规范高效。总之，加强政协协商制度化、规范化和程序化建设，对于有效防止政协协商地位被虚化、弱化，协商方式主观随意、走过场，协商过程无序、低效，协商结果空洞、不管用等有重要意义。第三，严格遵循政协协商的客观规律。政协协商作为协商民主体系的重要组成部分，与其他协商民主形式共同践行发展全过程人民民主。政协协商既有一般协商民主的普遍性特征，也有其自身的规定性和运行规律，以其独特的功能和机理践行发展全过程人民民主。按照政协协商自身的规定性和运行规律践行协商民主，既能提升协商民主的效能，又能充分落实人民政协协商这一基本政治制度。这就要求政协协商做到：一是贯穿于政协履职全过程，创新构建新载体，打造新平台，不断丰富、发展和完善协商民主新模式，着力形成高低搭配、相互衔接、运转有效的协商议政新格局。二是处理好建言咨政与凝聚共识的辩证关系，“大团结、大联合”是政协协商民主的本质属性，各主体只有在协商中才能凝聚共识，只有达成共识才能有效建言咨政，建言咨政和凝聚共识双向发力，不可偏废。三是正确处理政协协商与其他协商民主的关系，特别是政协协商与基层协商的衔接互动关系不能相互混淆，人民政协应当进一步完善政协协商与基层协商相衔接、与社会治理相结合的制度、机制建设，创新思路举措，配强工作力量，打造特色亮点，焕发政协协商服务推进国家治理现代化的最大活力。四是牢牢把握政协协商是通过民主协商建言咨政和凝聚共识的方式来实现推动民主科学决策、化解社会矛盾纠纷的作用，而不是直接决定公共事务、公益事业和处理社会矛盾纠纷的本质属性。第四，切实提高政协协商的实效性。政协协商作为一种协商民主，同样具有广泛、真实、管用的特征。因此，政协协商必须追求真实有效，力戒走过场、华而不实等形式主义。一是协商议题要实。要直面问题，要真正协商解决党政工作、民生改善、社会治理中的难事、实事。二是调研要实。调研要深入，要广泛听取民声，真正掌握社情民意，反对走马观花，力戒看材料、听汇报式调研。三是协商要实。以“提高深度协商互动、意见充分表达、广泛凝聚共识水平”为基本遵循，协商中坚持尊重各方、广纳群言、求同存异、体谅包容、商以求同、协以成事，尽可能地以深度协商互动广泛凝聚共识。四是成效要实。通过建立协商成果数据库、畅通社情民意信息直通车、建立跟踪问效互动机制、开展协商成果转化情况专题评估等机制措施，确保政协协商成果及时有效地得到转化和运用。第五，加强人民政协协商民主能力建设。人民政协作为专门协商机构履行其法定职责的民主实践活动，从确定协商议题、启动协商程序到协商，整个过程都是在政协的统一筹划组织下实施的。它是一种“在政协”的协商、和政协委员的协商，是一种政协“在场”、委员“在台”的民主协商。政协工作的水平及政协委员参政议政的能力很大程度上决定了政协协商的质量和效率，因此，打铁还需自身硬，不断强化人民政协自身建设，树立自我净化、自我完善的精神，是使人民政协永葆生命力、提升政协协商践行发展全过程人民民主效能的关键所在。为此应做到：一是加强政治建设，政协组织要以高度的政治责任感统筹协调、精密部署、精心安排年度协商的议题、形式和频次。二是加强组织建设，充分发挥各专门委员会的职能作用，做到选题精准、调研深入、准备充分、协商有效。三是加强协商文化建设，按照习近平总书记提出的“平等协商、有序协商、真诚协商”新要求和政协协商不强加于人、不各说各话、不偏激偏执的“三不”原则，鼓励不同意见相互碰撞，努力营造既畅所欲言、各抒己见，又理性有度、合法依章的良好协商氛围，做到求同存异。四是加强政协委员能力建设，加快实现政协委员学习培训常态化、委员履职经常化和考核管理标准化。政协委员要遵守协商规则，掌握协商方式，增强专业协商的能力和素养。五是加强专业建设，充分发挥专家团队、政协智库的作用，提升政协协商的专业水平。编辑：思齐 文章见《中州学刊》2023年第11期“当代政治”栏目，因篇幅所限，注释、参考文献省略。
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