周孟亮等：​农村金融增量改革促进了县域经济发展吗

作者：周孟亮  王立聪

作者单位：湖南农业大学经济学院

原文刊发：《中国农村观察》2023年第6期

实现高质量发展是中国式现代化的本质要求之一，推进区域协调发展是提升经济发展质量的重要举措。县域经济是中国国民经济的重要构成部分，金融资源的趋利性和高速流动性使县域经济发展容易陷入融资约束困境。为弥补县域的金融服务空白，自2006年起，原中国银行业监督管理委员会在稳定农村金融体系存量的基础上开始实行增量改革，降低农村地区金融机构的准入门槛，鼓励在当地设立以村镇银行为代表的新型农村金融机构，以更好地促进金融资源的公平有效配置。县域是实施乡村振兴战略的核心阵地，金融资源在推动县域经济发展中发挥着重要作用。那么，农村金融增量改革对县域经济发展存在何种影响？其影响机制是什么？对这些问题进行解析，有利于提升金融服务乡村振兴战略的能力，对解决县域发展中的“不平衡、不充分”问题能起到借鉴作用。

农村地区发展金融是否必要，发展农村金融完全遵循市场竞争原则是否可行，在不完全竞争市场下农村金融促进经济增长需要何种条件，这些问题一直是农村金融与经济增长关系研究的重要选题。关于县域经济发展水平的度量，学者们主要关注农村居民收入、农业生产总值、县域人均地区生产总值、城乡收入差距等（如韦东明等，2021）。金融机构是县域资源配置的重要力量，通过提升服务可得性、服务效率等方式，加强资本流动性，增加低收入群体的财富积累，推动当地产业发展（吴海涛和秦小迪，2022；刘洋和颜华，2022）。

资金外流是农村居民面临融资约束的直接原因（钟腾等，2020），新型农村金融机构的出现有利于提升县域的金融服务可得性，促进当地资金回流渠道的形成（Sovia et al.，2018）。作为新型农村金融机构的主力军，村镇银行的设立促进了农村居民增收，激励当地金融机构发放涉农贷款，刺激相邻县域设立村镇银行（吕勇斌等，2020；马九杰等，2021；杨国佐等，2021）。也有学者认为，机构体量小、支农支小定位和资产规模小等特征使得村镇银行的实际可覆盖区域非常狭窄，而且偏好于停留在中心城镇等人口相对密集、经济活跃度较高的地区，对县域经济发展的促进作用十分有限（程惠霞和杨璐，2020）。由于村镇银行市场定位的特殊性，村镇银行的社会绩效受到财税扶持、资本监管、金融保障制度、股权性质等因素的影响（如王曙光和李冰冰，2020）。因此，村镇银行应以保障盈利性和安全性为基础，结合其在信息、地域上的相对竞争优势，找准服务乡村振兴的切入点（张岳和彭世广，2020）。

本文构建农村金融增量改革（村镇银行设立）影响县域经济发展的理论分析框架，并以全国1116个县域为研究样本，实证分析农村金融增量改革对县域经济发展的影响以及资金外流在村镇银行设立影响县域经济发展中的作用，这对县域经济发展研究形成有效补充，为评估农村金融增量改革效果提供经验证据。

为使金融更好地服务农村经济发展，国家逐步推进农村金融存量改革和增量改革。在经济利润驱动与信贷约束的双重影响下，农村地区的金融服务可得性、覆盖率和满意度不高，“存量”金融机构尚未完全缓解农村的“融资难”“融资贵”问题（钟腾等，2020）。因此，从2006年底开始，国家开始推行以增设新型金融机构为代表的农村金融增量改革，在县域设立村镇银行等新型金融机构，以填补农村地区的金融服务空白，缓解市场竞争不充分等问题。截至2022年6月末，村镇银行已成为机构数量最多、服务最基层客户的“微小银行”，66%的村镇银行位于中西部地区，县域覆盖率达到68%。由此可见，村镇银行是农村金融增量改革中的主要力量，在助力金融服务“三农”和小微企业、激活农村金融市场方面发挥着不可忽视的积极作用。

根据帕加诺模型（Pagano，1993），金融通过将储蓄转化为投资，提升资金的转换效率，促进经济增长，这个过程主要通过充当中介的金融机构来实现。在城乡二元结构体制下，农村要素与城市要素形成较大的价格剪刀差，农村的资本、劳动力和土地等要素单向流向城市，县域经济发展容易后劲不足（刘明辉和卢飞，2019）。因此，将县域经济增长与解决“三农”问题相融合以实现县域经济高质量发展是推进城乡区域协调发展的重要前提。

金融加速器理论认为，融资约束决定着经济是上升或者下滑（Bernanke et al.，1999）。农村金融增量改革的主要目的是通过抑制资金外流，缓解“三农”融资约束问题，从而推动县域经济发展。借鉴马九杰等（2021）的分析框架，本文将县域金融市场的融资需求者分为非农群体和涉农群体，考虑到2009年以后新型农业经营主体不断涌现（郑风田等，2022），涉农群体可进一步分为涉农企业及组织、普通农户两种。

在县域金融供给市场中，以设立村镇银行为代表的农村金融增量改革可通过两种渠道抑制资金外流：一是填补金融供给空白，扩展信贷服务的客户群。农户、小微企业一般不属于传统金融机构的目标客户，而村镇银行兼具商业性经营和政策性支农支小的双重角色（刘伟明和毛长能，2023），在服务范围、服务对象、服务内容等方面具有特殊性（吕勇斌等，2020），是服务农户和小微企业的主力之一。二是促进金融市场差异化竞争，提升农信机构的涉农贷款占比。涉农企业及组织、普通农户等涉农群体的融资需求在以设立村镇银行为代表的农村金融增量改革后均能够得到更好地满足，有利于弥补“三农”资金缺口。

资金外流是阻碍县域经济发展的重要原因（张珩等，2022），资金向“三农”领域回流有利于推动当地经济发展。“因农而生”的村镇银行通过发挥组织资金、资源配置、交易结算、风险管理等功能来激活农村内生发展动力。由此可见，村镇银行设立有利于实现资金有效流转，缩小县域城乡收入差距，实现县域经济均衡增长。据此，本文提出研究假说H1和H2。

H1：村镇银行的设立有利于县域经济发展水平的提升。

H2：村镇银行的设立通过抑制资金外流来影响县域经济发展水平。

商业可持续是村镇银行专注“支农支小”主业的基础和前提。从地理区位来看，在经济较为落后的县域设立村镇银行更有利于抑制资金外流（田杰，2020）。村镇银行既可以获得较大的市场份额以获取生存发展的空间（马九杰等，2021），又能解决“小体量”客户的资金周转问题。二者相辅相成，能够实现县域资金的良性循环，推动当地经济发展。事实上，在农村金融增量改革中，政府一直支持和鼓励在经济欠发达、金融供给空白的县域设立村镇银行。根据中国经济发展的地理特征，中西部地区的县域经济发展整体上落后于东部地区。据此，本文提出研究假说H3。

H3：村镇银行设立对县域经济发展水平的影响在中西部地区更加明显。

村镇银行属于实力较弱的微小银行，作为第一大股东的主要发起人（银行业金融机构）（以下简称主发起行）将保障村镇银行的正常运营。村镇银行的主发起行主要是农村商业银行、城市商业银行、国有商业银行和股份制商业银行，不同类型主发起行所设村镇银行的支农支小服务效率、在县域金融市场上发挥的作用存在差异。据此，本文提出研究假说H4。

H4：村镇银行设立对县域经济发展的促进作用受主发起行类型的影响。

本文采用全国1116个县域（县级市、县、旗、自治县和自治旗）2008－2019年的平衡面板数据，选取的县域样本共设立了1137家村镇银行。其中，县域经济社会发展数据来自2007—2020年《中国县域统计年鉴》、《中国区域经济统计年鉴》、各省份的统计年鉴、各县域的国民经济和社会发展统计公报。村镇银行相关数据来自国家金融监督管理总局金融许可证信息网站、天眼查网站和企查查网站。

1.因变量。因变量是县域经济发展水平。使用包含非期望产出的超效率SBM模型测算县域经济发展水平。选取资本存量、年末从业人员数作为投入指标，在产出指标中，选取地区生产总值、县域收入差距分别作为期望产出和非期望产出。

2.核心自变量。核心自变量是村镇银行设立。采用县域村镇银行的数量与年末总人口数的比值衡量村镇银行设立情况，以此衡量农村金融增量改革。

3.作用机制变量。作用机制变量是资金外流情况。采用县域年末金融机构新增存贷款的差额与年末总人口的比值衡量资金外流情况，以此分析村镇银行设立影响县域经济发展水平的作用机制。

4.控制变量。基于Mankiw等（1992）的经典经济增长文献，控制变量包括固定资产投资情况、人力资本投资情况、医疗卫生事业发展情况、金融资源情况、财政自主程度、农业机械化程度、第一产业增加值和规模以上工业企业数量。

本文加入个体固体效应和时间固定效应，采用双向固定效应模型进行回归。同时，选取村镇银行设立的一阶滞后项作为工具变量，使用2SLS方法对模型回归结果检验，以解决可能存在的内生性问题。

1.基准回归结果。结果显示，村镇银行设立显著且系数为正，说明村镇银行的设立显著促进了县域经济发展水平的提升，即农村金融增量改革的实施有利于推动县域经济发展，假说H1得证。

2.稳健性检验。采用不加入时间固定效应、更换核心自变量和删除部分样本等方法进行稳健性检验，结果显示，村镇银行设立的显著性、系数的符号与基准回归结果一致，说明前文实证分析的结果是稳健的。

本文将资金外流情况作为因变量代入基准回归模型进行作用机制分析。结果显示，村镇银行设立显著且系数为负，说明村镇银行以县域为服务市场，新增可贷资金更多用于当地，且不能跨区域开展业务，增加了当地金融市场资金供给。同时，村镇银行的设立丰富了农村金融服务体系，加大了金融市场竞争程度，有利于降低县域整体的融资门槛，增加当地金融市场的需求总量。可知，农村金融增量改革通过抑制资金外流，提升了县域经济发展水平，假说H2得证。

1.不同地理区位下村镇银行设立对县域经济发展水平的差异化影响。本文将样本划分为东部地区、中部地区和西部地区三组，分别进行回归。结果显示，村镇银行设立对中西部地区县域经济发展的促进作用更加显著，假说H3得证。

2.不同类型主发起行下村镇银行设立对县域经济发展水平的差异化影响。本文在基准回归模型中加入各县域不同类型主发起行设立的村镇银行数量占当地村镇银行数量的比重（对由农村商业银行发起设立的村镇银行数量占当地村镇银行数量的比重，下文简称为农村商业银行占比，其他变量定义类似），并将其与核心自变量村镇银行设立进行交乘生成交互项。结果显示，农村商业银行占比和村镇银行设立的交互项显著且系数为负，城市商业银行占比和村镇银行设立的交互项显著且系数为正，国有商业银行占比和村镇银行设立的交互项不显著，股份制商业银行和村镇银行设立的交互项显著且系数为负。可知，村镇银行设立对县域经济发展的促进作用因主发起行的类型不同而存在差异，说明不同类型主发起行的村镇银行的支农支小效率存在差异，假说H4得证。

本文的研究结果表明，村镇银行设立缓解了“三农”领域的融资约束，在县域经济发展过程中起到了一定的积极作用。现阶段，推动县域经济协调发展对乡村全面振兴具有重要意义，应引导资金回流来服务县域，形成投资向县域经济和“三农”领域倾斜的机制。

第一，应该鼓励在县域范围内继续推行农村金融增量改革，丰富县域金融服务体系，强化金融市场竞争，促进县域“增量金融”与“存量金融”二者之间取长补短、有序竞争。第二，农村金融增量改革对县域经济发展的影响存在地理区位异质性，因此需要优化新型农村金融机构的地理布局，制定鼓励在经济欠发达地区增设金融机构的激励政策，激活当地金融发展的内生动力，并适度限制新型农村金融机构在经济发达地区的扩张。第三，农村金融增量改革对县域经济发展的积极影响可能因主发起行类型不同而存在差异。因此，为引导新型农村金融机构坚守农村金融增量改革的政策初衷，需要健全金融监管体系，加强对新型农村金融机构服务乡村振兴战略情况的监测考核，适度合并或收购、撤销服务效率低下、偏离市场定位的新型农村金融机构，避免新型农村金融机构出现网点“空心化”与服务“脱农化”现象。主发起行应充分发挥“第一责任人”作用，提升新型农村金融机构运营的稳健性，完善新型农村金融机构的风险管理机制、内部治理结构，加强新型农村金融机构与农村商业银行等地方银行分支机构的合作，强化新型农村金融机构网点的“流量优势”。随着农村电子商务、直播带货等新业态蓬勃兴起以及农业智能化技术的不断应用，“三农”发展迎来新机遇，应引导主发起行基于自身的技术与功能平台，增加对村镇银行金融创新的支持力度，强化当地产业链条与金融服务链条的“双链联动”，支持县域新业态发展。

来源： 中国农村经济中国农村观察公众号