张锦华、徐雯：​完全成本保险试点能激励粮食产出吗？

作者：张锦华1,2  徐 雯1,2

作者单位：1.上海财经大学财经研究所；  

                2.上海财经大学城乡发展研究院

原文刊发：《中国农村经济》2023年第11期

粮食生产在自然灾害面前十分脆弱，农业保险可以为其转移和分散风险，是重要的粮食生产风险管理工具（刘亚洲和钟甫宁，2019）。政策性农业保险是中国农业保险的主要形式（庹国柱和张峭，2018；易福金等，2023），但一直以来，中国政策性农业保险都面临着“低保障”的困境，保障水平长期停留在“保成本”阶段。在种粮比较收益下降和其他行业快速发展的情况下，如何确保农户的种粮收益与种粮积极性是保证粮食安全的首要问题。为进一步提升农业保险保障水平，中国从2018年起开展三大粮食作物完全成本保险试点工作，推动农业保险保额覆盖农业生产总成本。那么，开展完全成本保险能否激励粮食产出呢？其作用机制又如何？

农户生产行为是关系粮食产出的关键，而现有文献并未对农业保险如何影响农户生产行为达成一致。在农户要素投入决策方面，一部分学者认为，购买农业保险会激励农户增加农药、化肥、地膜等农业投入（钟甫宁等，2007；Smith and Goodwin，2013；罗向明等，2016；Regmi et al.，2022）。而另一些学者认为，农业保险市场存在的市场失灵与道德风险问题减少了农户投保后的亩均化肥投入（张哲晰等，2018）与其他生产资料支出（Smith and Goodwin，1996；袁辉和谭迪，2017；Han et al.，2021），导致农业产出水平下降。在农户土地投入决策方面，现有研究表明，农业保险提供的风险保障具有激励农户扩大农业生产规模、增加农作物播种面积（Karlan et al.，2014；Yu et al.，2018；江生忠等，2022）和促进农地转入（柴智慧，2021）的作用。但Goodwin et al.（2004）对美国平原地区玉米和大豆生产者的实证研究发现，农业保险对农民土地利用行为的影响极其微小。

综上所述，现有研究存在分歧的主要原因有以下两点：第一，风险保障水平的差异模糊了农业保险与农户生产行为的关系，不同的风险保障水平将直接对农民的农业生产行为产生不同方向和程度的激励效应。第二，大部分研究并未在同一个分析框架中综合考虑耕地禀赋特征与风险保障水平共同作用于生产行为的情况。农业保险对生产行为的影响是在给定不同地区耕地禀赋特征的情况下，农户基于利润最大化目标调整生产行为的结果。不同地区农户由于耕地禀赋上的差异，投保后获得的福利增量不同，进而利润最大化决策也有所区别。

鉴于此，本文尝试从单位面积产出水平和种植规模两个方面构建政策性农业保险影响粮食产出的理论分析框架，并将风险保障水平与耕地的禀赋特征纳入其中，从而对不同风险保障水平和不同耕地资源禀赋下农业保险对农户生产行为的激励效应做出解释。在此基础上，利用2011－2022年粮食主产省份的县级面板数据，通过双重差分法探究完全成本保险试点对粮食生产的激励效应及其作用机制。

2018年8月28日，财政部、农业农村部、中国银行保险监督管理委员会共同印发《关于开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点工作的通知》，决定在内蒙古、辽宁等6个粮食主产省份的24个产粮大县开展三大主粮作物（水稻、小麦、玉米）完全成本保险和种植收入保险试点，试点县名单按照中央标准由各省份自行确定。完全成本保险即保险金额覆盖物质与服务费用、土地成本和人工成本等农业生产总成本的农业保险，各省份完全成本保险保额以种植不同作物的完全成本为依据进行设定。秉持自主自愿的原则，投保人可在直接物化成本保险、农业大灾保险、完全成本保险和种植收入保险中自主选择投保产品，但不得重复投保。

与目前主要推行的物化成本保险相比，完全成本保险的最主要特征是风险保障更高更全面，不仅极大提高了农业保险保障水平，稳定了投保农户的种粮收入预期，而且使生产遭到的损失得以足够弥补，保证了粮食生产不亏，有利于激发农民粮食生产积极性，避免土地撂荒或弃耕弃种，从而稳定农业生产。在中央财政和各级财政支持下，试点政策取得了明显成效。2021年6月，财政部、农业农村部和中国银行保险监督管理委员会共同发布了《关于扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围的通知》，推动完全成本保险和种植收入保险试点范围逐步扩大到13个粮食主产省份的所有产粮大县。保险标的依然为水稻、小麦、玉米三大粮食作物。该通知发布后，各粮食主产省份积极回应并发布扩大完全成本保险实施范围工作方案。通过查阅各粮食主产省份发布的相关工作方案，2018年开展试点的首批试点县（市、区）在2021－2022年期间依然维持试点县（市、区）身份。

本文借鉴张伟等（2019）的分析思路，基于生产者行为理论，从单位面积产出水平和种植规模两个方面构建政策性农业保险影响粮食总产出的理论分析框架，并在其基础上进一步拓展，重点考察不同农业保险保障水平和不同耕地禀赋下农业保险对农户生产行为带来的激励效应有何差异。

从单位面积产出的理论分析表明：在给定地区耕地资源禀赋的基础上，风险保障水平是决定农业保险能否激励农业生产投入行为的关键要素。较低的风险保障水平会对农业生产成本产生“挤占效应”，不利于单位产出水平的提高；只有当风险保障水平较高时，农业保险才能缓解期望收益不确定下生产投入的沉没成本问题，产生激励效应从而增加农户生产投资。但过高的保障水平可能诱发道德风险问题。在同一风险保障水平下，当其他条件相同时，灾害发生概率和灾害损失更大的地区会首先达到适度保障区间的上限值，因而也更容易触发道德风险问题，引发单位产出的下降。在给定保障水平的基础上，农业保险将对耕地禀赋不同地区的农户生产行为产生不同方向与程度的激励作用。优质耕地禀赋地区的农户可能因为投保后预期福利增量有限而无动力增加生产投入，投保行为对其生产投入反而产生了“挤出效应”。在耕地禀赋较差的地区，农业保险风险保障水平存在下限值，只有当保障水平处于高于下限值、低于上限值的适度保障区间内时，才能激励农户增加农业生产投入并提高单位产出。

从粮食作物种植规模的理论分析表明，在给定耕地资源禀赋的基础上，当风险保障水平较低时，针对粮食作物的差异化补贴并不能激励粮食作物扩种行为，只有当风险保障水平达到一定临界值时，农户才将受到激励并扩大粮食作物播种面积。在给定保障水平的基础上，不同耕地禀赋地区的农户投保后也将做出不同的种植决策：在优质耕地禀赋地区，农户选择扩大粮食作物播种面积的动力有限；而在耕地禀赋较差的地区，只有当农业保险保障水平超过临界值时，农户才将选择扩大粮食作物种植面积。

综合以上分析，本文提出以下三个研究假说。

假说1：开展完全成本保险试点对粮食单位产出的激励效应在不同耕地资源禀赋地区存在差异。

假说2：在不同耕地资源禀赋地区，开展完全成本保险试点对扩大粮食作物播种面积的激励效应存在差异。

假说3：开展完全成本保险试点对粮食总产量的影响效应在不同耕地资源禀赋地区存在差异。

1.被解释变量：粮食总产量。选取各地区粮食总产量以刻画粮食生产情况。

2.核心解释变量：“是否开展了完全成本保险试点”。将开展完全成本保险试点视为一项准自然实验，考察县域当年是否为2018年首批完全成本保险试点县（市、区），若是，则变量取值为1，否则取值为0。

3.控制变量。本文选取的控制变量主要聚焦于以下四个维度：①农业生产变量、②农业发展水平与结构变量、③地区经济发展水平变量、④农业风险、气候等外部冲击因素。

4.机制变量。在耕地面积约束条件下，单产和播种面积是粮食增产的主要来源，因此本文将纳入各地区粮食单产和播种面积进行机制分析，并进一步纳入经济作物播种面积以考察播种面积变化的来源。

为了验证理论假说，本文以开展完全成本保险试点为准自然实验，使用双重差分法（DID）来评估开展完全成本保险试点的粮食增产效应。在此基础上，进一步基于倾向得分匹配双重差分法（PSM-DID ）进行稳健估计。

本文所使用的数据为2011－2022年中国13个粮食主产省份的县（市、区）面板数据。数据主要来自于国泰安CSMAR县域经济数据库、中经网统计数据库、各地级市统计年鉴、国家气象科学数据中心以及县（市、区）统计公报。本文采用插补法对部分缺失数据予以补齐，在此基础上，使用Stata17软件剔除有变量缺失值的观测值，保留参加基准回归的样本观测值，从而使得描述性统计与基准回归的样本观测值数保持一致。为了消除通货膨胀的影响，借鉴张国建等（2019）的方法，用省级居民消费价格指数来调整所有名义变量，并且以2011年为基期进行调整。

首先估计开展完全成本保险试点对粮食总产量水平影响的综合效应。回归结果显示，开展完全成本保险试点能显著提高试点地区粮食总产量。

平行趋势检验结果表明，实验组与对照组在试点政策发生之前的粮食生产变动趋势没有显著的系统性差异，即满足平行趋势假设检验。安慰剂检验结果表明，随机设立的试点县（市、区）没有政策效应，验证了基准回归估计结果的稳健性。

分别使用倾向得分匹配双重差分、更改样本时间跨度、修正离群值、增加地级市层面固定效应和排除其他政策干扰后，核心解释变量仍有显著的正向影响，证实了基准回归结果的稳健性。

机制检验结果表明，开展完全成本保险试点并未显著提高粮食单产。造成这一结果的原因可能有以下两点：其一，粮食单产提升在很大程度上依赖于良种开发或农业技术效率提升，开展完全成本保险试点可能并未对粮食单产起决定性作用；其二，全样本回归忽略了地区之间的差异，不同试点地区在耕地条件、风险等级上的差异模糊了试点开展对粮食单产的影响效应，导致回归结果并不显著。开展试点显著提高了粮食作物播种面积。进一步纳入经济作物播种面积，考察粮食作物播种面积增加是否来源于对经济作物播种面积的挤占后发现，开展完全成本保险试点虽然降低了经济作物播种面积但并不显著。因此，粮食作物播种面积的扩大也可能来源于其他途径 ，如粮食作物复种指数的提高。

本文采用地区农业风险水平来衡量耕地禀赋特征，考察在不同农业风险水平地区，开展完全成本保险试点是否能带来粮食增产效应，其增产机制又是否存在差异。本文以农业风险水平变量的平均值为界限，将实验组的样本划分为低风险地区和高风险地区两组，然后分别与对照组进行回归。回归结果表明，开展完全成本保险试点能显著提高低风险地区粮食总产量，但对高风险地区的粮食总产量并无显著激励效应，假说3得到验证。进一步挖掘低风险地区的粮食增产机制可以发现，粮食增产主要是通过提高单产实现，试点开展未能对低风险地区扩大粮食作物播种面积形成有效激励。高风险地区粮食增产效应并不显著的原因在于，虽然这类地区试点开展激励了粮食播种面积的扩大，但粮食单产却显著下降。可见，试点开展对两类地区的粮食单产产生了完全不同方向的影响，这在一定程度上可以解释全样本回归时开展试点对粮食单产无显著提升的结果，证明了在相同保障水平下，地区农业风险水平的差异是影响农业生产投入的重要因素。因此，假说1与假说2得到验证。

本文研究发现：第一，开展完全成本保险试点对粮食产出具有显著的激励作用。第二，在作用机制上，粮食增产是在未挤占经济作物播种面积的情况下，通过激励农户扩大粮食作物播种面积实现的。第三，异质性分析表明，开展完全成本保险试点通过提高粮食单产显著提高了低风险地区粮食总产量，但对高风险地区粮食总产量并无显著激励效应，原因在于高风险地区虽粮食作物播种面积显著扩大，但粮食单产也显著降低。

上述研究结论有如下三点政策启示：第一，有序扩大完全成本保险实施范围，推动农业保险转型升级。加大对自然风险频发多发地区的农业保险宣传工作，提高农户对农业保险风险分散机制的理解、提升其风险防范意识和风险防范能力。第二，根据风险区划确定保险金额，确保农业保险保障水平稳步健康提高。根据不同作物和不同区域的农业风险大小和特点，进行农业生产的风险分析和评估，加快对农业生产风险区划的应用，实现保险费率和保险责任的对等，使农业保险最大化发挥对粮食生产的激励作用。第三，强化银保合作，解决农户增加生产投入可能面临的资金困难问题。增加农业生产投入是实现粮食产量增加的必要途径。为畅通农业保险发挥粮食增产效应的作用渠道，必须强化银保合作，为农户获取资金从而增加农业生产投入提供便利。（中国农村经济中国农村观察）