张锦华等：不断健全粮食生产支持保护体系

张锦华 徐雯（上海财经大学讲席教授、上海财经大学中国式现代化研究院研究员）

党的十八大以来，我国粮食产能稳步提升，至2023年，粮食产量已连续9年稳定在1.3万亿斤以上，中国人的饭碗牢牢端在自己手上。2024年6月11日，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过《关于健全种粮农民收益保障机制和粮食主产区利益补偿机制的指导意见》，强调要把提高农业综合生产能力放在更加突出位置，完善价格、补贴、保险等政策体系，健全粮食生产支持保护体系。近年来，受粮食生产成本上涨、种粮比较收益低、粮食生产自然风险及市场风险等多重因素叠加的影响，提高农民和主产区种粮积极性的难度不断加大。为此，应继续发挥好价格、补贴、保险政策体系的重要作用，不断健全粮食生产支持保护体系，切实保障种粮农民收益，确保粮食持续稳产增产。

完善价格支持政策，稳定种粮预期

我国粮食流通全面走向市场化以来，为顺应粮食市场变化、保护农民利益，价格支持政策成为稳定粮食生产与供给的重要政策工具。2004年之后，国家陆续出台小麦、稻谷最低收购价政策，玉米、大豆临时收储政策，逐步构建起我国粮食价格支持保护体系。国家粮食最低收购价政策通过每年在粮食播种前公布政策价格水平，可以有效引导农民的价格预期，成为广大种粮农民的“定心丸”，有效保障了主粮价格稳定并合理上涨，调动了种粮积极性，对于粮食持续增产和农民增收发挥了重要作用。

进一步完善价格支持政策，更好地调动农民种粮积极性，需要继续发挥好政府与市场的协同作用。一方面，发挥好政府制定最低收购价对粮食价格的调控作用。政府制定最低收购价可以避免粮价大幅下跌，稳定种粮预期，保障粮食收益。但最低收购价格是根据当年的粮食产量来定的，无法做到随粮食质量的高低而区别定价。因此，另一方面，应充分发挥市场的作用，构建最低收购价的动态调整机制，推进城乡统一的农产品大市场建设，在价格机制作用下让优质粮卖出优质价，保障优质粮食种植户增收，引导种粮农民增收从“靠产量”向“靠质量”转型。

完善补贴政策，降低种粮成本

粮食生产能力的提升离不开农业补贴政策的支持与引导。中央自2002年开始先后实施了农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等农业“三项补贴”，2016年将其合并为农业支持保护补贴，调整政策目标为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。补贴制度对弥补种粮成本上升、保障农民种粮收益基本稳定发挥了重要作用。但现有的补贴政策总体属于普惠性支持政策，需要进一步明确政策导向，加大对补贴对象的差异化激励，形成农业补贴同粮食生产挂钩、同农业现代化挂钩的有效机制。

在区域上，补贴政策应进一步向粮食主产区倾斜。根据国家统计局数据，2022年主产区的粮食产量比2005年增加了51.56%，而主销区则减少了13.20%，主产区粮食产量是主销区的18.12倍，且占全国的比例增加到78.25%，主产区在保障国家粮食安全方面发挥的作用越来越突出。为此，必须加快构建纵横结合的立体式粮食产销区利益补偿机制，提高主产区抓粮积极性，实现主产区粮食生产发展和经济实力增强有机统一、粮食增产和农民增收齐头并进。一方面夯实纵向奖励补贴机制。中央财政粮食生产支持补贴资金要继续发挥“保基本”“促公平”的主体地位，在可行范围内加大对粮食主产区产粮大县奖励，加大对种粮农民在耕地地力补贴、农机购置补贴等方面的支持力度。另一方面，推动产销区横向利益补偿，存在粮食产需缺口的省份可以加大对粮食主产区的利益补偿力度。

在方向上，补贴政策需要进一步向规模经营倾斜，向绿色经营和优质农产品倾斜。我国政府高度重视粮食适度规模经营，未来应继续向生产者尤其是规模农户重点支持。一是按照“谁种粮谁受益”原则，探索建立与粮食经营规模相挂钩的阶梯递增的补贴政策，确保规模经营户种粮不亏。二是通过补贴鼓励有条件的新型农业经营主体参与土地综合整治、农田水利建设等，并优先向规模化种植地块倾斜，真正降低规模户的种粮成本、保障种粮收益。三是推动新型农业经营主体与小农户建立利益联结机制，引导鼓励规模经营主体和社会化服务组织开展联农带农服务，促进小农户和现代农业发展有机衔接。

现阶段保障粮食安全必须处理好生产经营与自然环境的关系，对绿色经营和绿色优质农产品提供差别化补贴方式，引导农户发展绿色可持续农业。通过差异化补贴或“以奖代补”等多种方式降低绿色化种植成本；聚焦粮食主产区、聚焦小农户，加大对社会化服务的引导支持力度，为粮食生产降本增效、为提升农产品质量提供支撑；支持示范企业与农民形成利益共同体，实现粮食生产绿色化、优质化、特色化、品牌化。

完善保险政策，降低种粮风险

作为农村金融体系的重要组成部分，农业保险是农业现代化的“助推器”、广大农民收入的“稳定器”与农业抵御自然灾害和市场风险的“保护伞”。在中央财政补贴的支持下，我国农业保险蓬勃发展，对于保障农民收益与国家粮食安全的作用愈发凸显。财政部数据显示，自2007年试点开展政策性农业保险以来，中央累计拨付的保费补贴资金超过3000亿元。2023年，我国农业保险保费规模1430亿元，其中，中央财政拨付保费补贴477.66亿元，占比33.4%，为农业发展提供风险保障4.98万亿元。

为粮食生产转移风险并保障农民收入稳定是我国农业保险的最主要政策目标，进一步完善农业保险政策设计应重视做好以下几方面的工作。一是优化保险供给方式，满足不同经营主体风险保障需求。聚焦不同区域农业风险特征，厘定差异化保险费率，为粮食安全提供多层次风险保障。聚焦不同粮食生产者的经营特点，设计不同形态的农险产品，满足不同生产者的风险保障需求，着力防范粮食生产经营中的自然风险与市场风险。二是提升理赔精准水平，为种粮农户提供有力支撑。种粮损失得到真实准确的赔偿是利用好农险政策保护农民收益和种粮积极性的基础。应不断探索和完善理赔方式，针对不同作物品种、不同生长阶段、不同灾害类别的定损制定更详细的标准与技术规范，提高定损效率与精度。加快现代科技手段应用，为精准定损、精准理赔提供数据与技术支持。三是拓展农业保险功能，提供粮食全产业链风险保障。受我国粮食产业链条拉长影响，粮食生产、加工、运输、流通、存储和销售等多个环节都面临着自然风险与市场风险。为此，应促进农险向全产业链条风险保障转变，增加农民选择的自主权，探索“农业保险+”，拓展农业保险服务。（来源：光明日报）