[治理策略] 张毅：网络空间国际合作治理：现实挑战与机制重构

随着新一轮科技革命和产业变革的深入发展，网络空间成为人类生产生活的重要场域，成为继陆地、海洋、天空和外太空之后的“第五疆域”，各国人民在网络空间休戚与共、利益攸关，形成网络空间命运共同体。2015年12月，习近平主席在第二届世界互联网大会开幕式上首次提出网络空间命运共同体理念。其后，《携手构建网络空间命运共同体》概念文件（2019年10月）、《携手构建网络空间命运共同体行动倡议》（2020年11月）和《携手构建网络空间命运共同体》白皮书（2022年11月）等重要文件陆续出台，全面阐释构建网络空间命运共同体理念的基本原则、实践路径和治理架构，取得了重要进展。

网络空间命运共同体作为人类命运共同体理念在网络空间的自然延伸，离不开国际社会的共同努力和相互合作。互联网的迅猛发展给人类文明进步带来了千载难逢的发展机遇，但是互联网发展不平衡、规则不健全、秩序不合理等问题也日益凸显，网络空间霸权主义、强权政治依然存在，不同国家和地区之间数字鸿沟不断拉大，世界范围内的网络犯罪、网络恐怖主义活动等违法犯罪行为已成为全球公害。为了应对网络空间的风险与挑战，有必要在网络空间命运共同体理念的价值牵引下，号召各国政府、国际组织、互联网企业、技术社群及社会公众积极行动起来，主动参与网络空间治理，重构网络空间国际合作治理机制，将网络空间建设成造福全人类的命运共同体。

网络空间命运共同体是人类命运共同体的重要组成部分。《携手构建网络空间命运共同体》白皮书指出：坚持共商共建共享的全球治理观，做到发展共同推进、安全共同维护、治理共同参与、成果共同分享，把网络空间建设成为造福全人类的发展共同体、安全共同体、责任共同体和利益共同体。

第一，网络空间是人类发展共同体。当前，新一代信息通信技术加速融合创新，深刻改变着人们的生产方式和生活方式。一方面，数据已成为关键生产要素，数字经济成为世界经济增长的新动能。《全球数字经济白皮书（2023年）》显示，2022年，美国、中国、德国、日本、韩国等5个国家的数字经济总量为31万亿美元，数字经济占GDP比重为58%，较2016年提升约11个百分点；数字经济规模同比增长7.6％，高于GDP增速5.4个百分点。另一方面，网络社交日益成为人类社会交往的重要方式。法新社报道显示，根据每季度发布的互联网状况统计报告，全球共有48.8亿人活跃在社交网络上，占全球人口的60.6%。网络空间日益成为人们生产和生活的重要场域。

第二，网络空间是人类安全共同体。随着信息技术的迅猛发展，其“双刃剑”效应日益凸显，技术滥用现象破坏社会和谐稳定，网络谣言、网络暴力、网络犯罪、网络恐怖主义等问题不断涌现，网络霸权、网络攻击等现象长期存在，开放、平等、共享的互联网精神受到侵蚀。随着网络安全风险加速向全球扩散蔓延，需要全世界在尊重各国网络主权的前提下，合作打击网络恐怖主义和网络犯罪，共同维护网络空间和平与安全。

第三，网络空间是人类责任共同体。安全稳定繁荣的网络空间对世界各国人民具有重要意义，维护网络安全是国际社会的共同责任。网络风险作为全球性挑战，没有哪个国家能够置身事外、独善其身。无论是主权国家、国际组织，还是互联网企业、技术社群或普通公众，都需要通力合作，共同面对网络空间的脆弱性及其带来的诸多风险，共同承担合作治理责任，不断提升网络安全水平，真正让数字技术给世界人民带来福祉。

第四，网络空间是人类利益共同体。网络空间是人类共同的活动空间，人们在网络空间中形成了你中有我、我中有你的广泛社会联系。随着网络空间的不断拓展，国际社会形成了利益高度交融、命运休戚与共的共同体，推动数字经济的蓬勃发展和数字红利的普惠共享已成为世界各国的共同愿景。各个国家应平等参与全球网络治理，当然，互联网发展和治理成果也应由世界各国共同分享，以在全球范围内促进普惠式发展，提升广大发展中国家网络发展能力，弥合数字鸿沟，结成利益共同体。

当前网络空间国际合作治理呈现两大特点。一是发达经济体相比发展中经济体在网络空间合作治理中有更大的话语权；二是国际组织（包括区域合作组织）相比主权国家在网络空间合作治理中发挥着更大作用。当前网络空间国际合作治理主要包括多方模式（Multi－stakeholder）与多边模式（Multilateralism）两种类型，其中多方模式占据主导地位，而多边模式获得越来越多发展中国家的认同。

多方治理模式亦称“多利益攸关方模式”，它倡导由非政府组织、互联网企业、技术社群共同参与且实行自下而上的决策，同时限制主权国家政府的参与，避免政府将技术之外的分歧带入到网络空间治理中。

最早把“多利益攸关方”概念引入互联网治理的是联合国下属的国际电信联盟（ITU）。2003 年12 月，国际电信联盟在瑞士日内瓦发起的“信息社会世界峰会”提出了多利益攸关方治理模式。互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）也一直倡导多方治理模式，强调商业和民间社会团体参与决策过程的互联网治理模式是最佳的方法。联合国互联网治理论坛（IGF）也是这种模式的代表。多方模式受到以美国为首的西方发达国家的推崇，是当前网络空间国际合作治理的主导模式。

与多方模式相对应的是多边治理模式，它是由中国、俄罗斯等发展中国家提倡的互联网合作治理模式。该模式认为主权国家政府是网络空间的治理主体，在治理过程中应发挥主导作用，它实行的是自上而下的治理机制。随着网络空间问题日益复杂化与多样化，多边治理模式不断吸收多方参与治理，但治理中政府的权威角色没有改变。

2011年，中俄塔乌等四国起草的“信息安全国际行为准则”，作为联大第66届会议正式文件散发，国际社会予以高度重视。上海合作成员国于2015年1月向联合国大会提交了新版“信息安全国际行为准则”，提倡各国政府应平等参与，推动建立多边、透明和民主的全球互联网治理体系。世界互联网大会自2015年提出网络空间命运共同体理念以来，一直倡导构建基于网络主权的多边治理模式。

多方模式在网络空间国际合作治理中占据主导位置有其历史原因。

首先，互联网技术起源于美国等发达经济体。这些国家和地区在一定时期垄断了互联网技术，是互联网早期发展的主要推动力量，在网络空间国际合作治理中扮演主要角色，因此其推崇的多方模式成为网络空间国际合作治理的主流。

其次，在网络空间治理中具有发言权的大企业，大部分是以美国为首的西方发达国家的企业，例如亚马逊、苹果公司、思科、脸谱、谷歌、微软等，这强化了互联网强国的优势。

再次，虽然发达国家宣称由“中立”的非政府组织治理庞大的网络空间，但是事实上这些国家的政府部门依然能够对非政府组织和互联网企业施加较大影响。例如，虽然ICANN独立于美国政府，但是它设立在加利福尼亚州，受美国司法管辖，一旦在域名管理中出现争议，负责审理争议的将是美国法院而非国际法庭。

多方模式在网络空间合作治理中存在较多局限性，受到不少国家的质疑。

第一，多方模式实质上是一种基于“丛林法则”的模式，即强者更强、弱者更弱的治理模式。发达国家拥有更多的技术优势，发展中国家的技术相对落后，处在技术跟从阶段，其利益难以保证；发展中国家在多方模式下几乎没有发言权，也没有任何决策权。

第二，多方模式无法解决人类社会的公平性问题。以IP地址空间分配为例，ICANN是以申请优先为原则，这表面上是先到先得的公平，但却忽略了有些国家受限于发展水平，对互联网资源重要性的认识不够、醒悟较晚的客观情况。

第三，多方模式无法有效解决网络空间安全与风险问题。在多方模式下，负责处置网络安全事件的是非政府部门，这些组织统筹协调能力偏弱，基本上仅能协助受害企业进行简单处置，加上网络安全事件涉及很多政府和个人隐私数据，非政府部门很难开展溯源、查证工作，无法有效维护网络安全，为广大用户打造安全、健康、文明、和谐的网络环境。

第四，多方模式难以协调网络空间冲突。尽管很多国家倡导由非政府组织来主导网络空间治理，但是客观上各国几乎都在网络空间强化自身主权，一旦互联网空间出现了冲突，也只有政府出面才能彻底解决。

综上，尊重各国主权、发挥政府有效协调作用的多边合作模式显然具备更大优势。

各国经济水平、社会结构、文化背景等差异较大，技术发展水平和基础设施完善程度不同，对网络安全的认识和理解也不同，应在以加强沟通、扩大共识、深化合作为核心要义的网络空间命运共同体理念指引下，遵循由易到难、由点及面、从低到高逐步递进的原则，“级进式”推动网络空间治理主体从双边合作治理升级为区域合作治理，进而向全球合作治理的方向演进。

双边合作治理机制是为解决两国重要网络安全问题而构建的双边对话平台。网络空间作为大国关系的延伸场域, 其合作的开展是基于国家间的互信建构与利益融合。随着互联网的发展和普及，各国纷纷意识到其对国家安全、经济发展和文化传播的重要性，在互联网领域展开了激烈竞争，当然合作的动力也较大。特别地，源于互联网自身的技术漏洞以及网络空间应用层和内容层被非国家行为主体利用的脆弱性，虽然各个国家的体制、路径、侧重点存在差异，但是在技术发展、风险控制和合作共治等方面存在共识。

网络空间国际合作治理需要大国之间率先建立双边对话和合作平台。当前网络大国包括美国、中国、俄罗斯、印度等，这些国家的双边合作关系对网络空间国际合作治理具有重要影响。

一是中美双边合作治理机制。中美作为经济大国和网络大国，在网络空间既存在竞争又彼此依赖。2015年12月，中美举行首次打击网络犯罪及相关事项高级别联合对话，围绕网络安全桌面推演、热线机制、网络安全保护、执法信息交流和能力提升、涉网安全调查等重要议题进行了讨论，双方达成了《中美打击网络犯罪及相关事项指导原则》，决定建立热线机制。2016年5月，两国首次就“网络空间国家行为规则及其他关键国际安全问题”举行高级专家组级别的会谈，并将该级别会谈机制化常态化，宣布每年将举行两次。

二是中俄双边合作治理机制。中俄两国在维护网络安全的立场、观点和利益等方面比较接近，容易达成共识，在网络空间国际规则制定方向和内容方面进行了务实合作。2016年6月，中俄签署《关于协作推进信息网络空间发展的联合声明》，强调尊重信息网络空间国家主权，主张在中俄全面战略协作伙伴关系的框架下，进一步增强两国信息网络空间互信，推动建立公正平等的信息网络空间发展和安全体系。2018年6月，中俄元首签署联合声明，强调扩大两国在信息和通信技术、数字经济等方面的交流，提升信息通信基础设施互联互通水平，深化两国在网络安全领域的互信。

三是中印双边合作治理机制。中印两国也在探索建立网络空间双边合作治理机制，在网络安全、打击网络犯罪、数字经济等方面已经展开部分合作。2015年11月，两国决定建立交流合作机制，共同打击跨境网络犯罪、电信诈骗犯罪等。2019年1月，两国启动“中印数字化合作机会平台”（SIDCOP），促进两国IT企业的对话及项目对接。

此外，中国与英国也围绕网络犯罪、反恐等具体议题进行了对话，建立起稳定的合作平台，中法、中澳也建立了类似的双边合作平台，以此打牢合作基础，并将双边合作成果延伸到了区域合作治理平台。

区域合作治理机制是在区域性合作组织成员国之间开展网络空间合作的方法途径。区域性合作组织成员具有很多共同特征，成员间互信较高，容易构建网络空间国际合作机制。在信息技术深入应用、数字经济快速发展的背景下，近年来几乎所有的区域性组织均高度重视并设置了网络安全议题，希望通过加强成员国协商对话，构建适用于该地区的网络空间规范发展和治理体系。

区域性合作组织在推进网络空间区域共治中的作用主要体现在两方面。一方面，弥合成员国数字产业发展不平衡状况。当前除了欧盟成员国中发达国家占据多数，其他区域性合作组织成员大多为发展中国家，且绝大多数为中小国家，数字产业规模普遍较小且技术落后，国内网络法规也不成熟。由区域性合作组织统筹各方利益构建网络空间规范成为成员国的共同期待。另一方面，推动全球性网络空间规范的形成。针对安全、发展和环境等全球治理议题，在全球性国际组织尚未提供有效解决方案的情况下，区域性合作组织可以发挥一定作用。由于全球性国际组织涉及的利益攸关方过于广泛，它们制定的国际规范往往是各方妥协的结果，对具体国家的适用性有限。区域性合作组织参与网络空间治理使得这一跨国议题的范围从全球缩小到区域层面，其构建的网络空间规范与其成员国发展现状、区域环境的关系更加适配。

区域合作治理是当前网络空间国际合作治理的一种可行方式。一些国家形成了大小不一的区域国际合作治理机制，如美日印澳四国成立的“四方安全对话”（QUAD）机制，在增进军事系统与数据情报合作、共建5G通信系统与网络协同等方面大力合作。对于许多发展中国家而言，区域合作治理也是一项重要的网络空间国际合作治理机制。例如，东盟成员国紧密合作，不仅在打击网络犯罪、协商制定网络安全规则、构建技术标准等方面成效显著，而且形成了东盟电信和信息技术部长会议、东盟数字部长会议、东盟网络安全部长级会议、东盟地区论坛等多种对话协商机制。又如，拉美国家加快构建网络空间国际合作机制，实施“拉美地区信息社会行动计划”，每年定期举办互联网治理论坛，并建立地区性互联网治理议程等。

我国基于上海合作组织（简称“上合组织”）和金砖国家框架，与许多国家建立了网络空间区域国际合作治理机制，以加强网络安全合作，提升网络空间的国际话语权。第一，建立上合组织的区域合作治理机制。2015年1月，上合组织成员国向联大提交“信息安全国际行为准则”更新草案。从2016年开始，上合组织峰会连续三年呼吁成员国深化打击网络犯罪和网络恐怖主义合作。此外，上合组织信息安全专家组还就制定联合国打击网络犯罪公约进行了持续讨论。第二，建立金砖国家的区域合作治理机制。金砖国家的网络空间国际合作范围不断拓展，从早期的打击网络犯罪、实现IT技术安全、加强隐私保护，逐步向网络安全规则制定、社群参与、资源管控等方面延伸，后期还设立数字金砖工作组、合作与全球治理协同创新中心、技术企业孵化器和企业网络等机构，推出智库研讨会、数字经济研讨会、网络安全工作组以及IT技术合作工作组等合作机制。2018年7月，金砖南非峰会提出构建“新工业革命伙伴关系”（PartNIR），旨在促进各国在数字经济建设的经验交流。2020年11月，金砖国家领导人第十二次会晤通过了《金砖经济伙伴关系战略2025》，明确将数字经济合作列为金砖国家经济伙伴关系的三大支柱之一。2022年6月，金砖国家领导人第十四次会晤达成《金砖国家数字经济伙伴关系框架》，将金砖数字经济合作推向深处。2023年8月，金砖国家第十三次经贸部长会议形成《金砖国家数字经济工作组工作职责》《金砖国家数字经济工作组工作计划》等共识，为推动世界经济复苏注入金砖力量。第三，中国与东盟的区域合作治理机制。从2006年起，中国开始作为对话伙伴与东盟举行中国—东盟电信和信息技术部长会议，双方在网络空间规则制定上呈现出多议题、宽领域合作的态势，围绕网络安全政策协调、数字监管、打击网络犯罪等议题开展密切对话。中国提出的《全球数据安全倡议》得到东盟的高度重视，将数据跨境流动的中国方案嵌入区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）并被东盟所接受。在网络标准制定方面，双方设立中国—东盟标准化合作论坛、中国—东盟信息港论坛，建立中国—东盟（华为）人工智能创新中心、中国—东盟区域发展协同创新中心等技术创新中心，助力“数字丝绸之路”建设。此外，中国持续推进与欧盟和阿拉伯联盟等机构的合作，针对网络犯罪、网络反恐等问题，由对话到协商再到合作，取得不同程度的实际进展。

面向全球国家的多边合作治理机制试图在更广大的范围进行对话协商并寻求建立普遍共识，是网络空间国际合作治理的理想状态。在网络空间命运共同体理念中，网络主权是多边合作治理的前提，因此提升各国政府的参与权重尤为必要。主权国家政府作为国民利益最重要的代表者与捍卫者，理应在网络空间合作治理中发挥主体作用。中国、俄罗斯、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦等国提交至联合国的“信息安全国际行为准则”中提到：“与互联网有关的公共政策问题的决策权是各国的主权”。

在多边模式下，联合国等国际组织主导的全球合作治理模式是解决网络空间冲突、维护网络空间安全的有效路径。作为最具代表性的国际组织，联合国在维护网络空间安全的部分领域取得了重要成果。2015年7月，联合国信息通信领域发展政府专家组正式提交了《关于从国际安全角度看信息和电信领域的发展政府专家组报告》，确立了网络主权适用原则、保证网络空间和平发展原则、填平网络空间数字鸿沟原则、打击网络犯罪和网络恐怖主义原则等，得到了联合国大多数国家的认可。此外，联合国还在推进关键信息基础设施建设、促进发展中国家数字经济发展、缩小全球数字鸿沟、打击网络恐怖主义等方面发挥了重要作用。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]网络空间是全人类的共同空间，推进网络空间国际合作治理是构建网络空间命运共同体的重要路径。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]第一，以网络空间命运共同体理念为价值牵引。网络空间命运共同体是弥合全球共识的价值基础，这一理念得到了世界各国的广泛认同，成为推动网络空间发展和安全的全球共识。各国应坚持求同存异原则，加强沟通对话交流，逐步消除各方在网络安全方面的分歧，拓展网络安全合作的范围，提升网络空间合作治理的层级。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]第二，推动网络空间国际合作治理“级进式”演进。由于不同国家对网络空间治理方式存在分歧，需要平等协商，适时作出妥协，以求达成共识，依次采取双边合作治理、区域合作治理、全球合作治理的级进式递升方式，渐次推动构建网络空间命运共同体，促成联合国成为网络空间国际规则制定和全球网络空间治理的主平台、主渠道。特别地，我国要进一步强化与俄罗斯等国家的网络空间合作，大力推动与东盟、上合组织和金砖国家成员国之间的网络空间国际合作治理。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]第三，不断创新网络空间国际合作治理方式。当前，网络空间国际合作治理方式不断拓展，既包括网络空间规范构建和网络治理机构设立，也包括针对网络安全问题的联合行动，还包括举办针对网络空间治理特定议题的对话平台与互动论坛等。未来可以进一步转变网络安全治理理念，改善现有网络竞争框架，不断创新合作治理方式，通过提供更优质的网络公共产品和公共服务，寻求全球范围内更多的理解和支持。

[color=rgba(0, 0, 0, 0.9)]第四，提升发展中国家的网络服务和网络治理能力。网络空间作为人类共同的活动空间，其核心价值在于服务和促进人类社会进步和人类自身发展。由于数字接入成本高昂，发达国家与许多新兴经济体之间的数字鸿沟正在扩大，持续存在的数字鸿沟是国际社会面临的最严峻挑战之一。为此，要以发展和繁荣数字经济为驱动、以共享共治为路径，提升发展中国家的数字经济发展能力和网络安全治理能力，打造网络空间国际合作治理新格局。（来源:《国家治理》2023年12月上 ）