白彦锋：地方财政收入模式的历史变迁与转型思路

财政管理体制改革不仅是适应政府内部经济体制改革的需要，也是推动经济发展实践的必然要求。新中国成立以来，中国的财政管理体制改革大致经历了统收统支（1949-1978年）、财政包干（1979-1993年）和分税制（1994年至今）三个历史阶段。在不同历史阶段，政府具体管理方法会有所差异，与之相对应，地方政府财政收入模式也一直处于不断发展变化中。未来，地方政府的财政收入将由原来的土地财政模式转向以数字经济、产业发展等为新的增长点，实现地方财政收入模式的转型。

1949年至1978年间，新中国大体上实行“统收统支”的财政管理体制，呈现出中央高度集权的特征。中央政府不仅负责编制财政预算，而且负责审批省级政府的财政收支计划，同时确定转移支付的额度。地方政府没有或仅有少量自主权。国有企业的利润上缴是此时政府财政收入的重要来源，国家则通过财政拨款来满足国有企业的支出需要。

1978年后，我国实行了改革开放的伟大国策。由于中央政府集中了大量财政责任，一系列改革措施使中央政府财政支出越发庞大，逐渐不堪重负，不得不对中央与地方的财政关系进行重新调整，促使地方政府承担更多的事权和相应的支出责任，逐步形成了多种类型的“财政包干”体制。两步“利改税”和一系列工商税制改革从根本上改变了政府财政收入来源，将中央与地方财政收入划分标准与税种相联系。“分权让利”的改革思路大大增加了地方各级政府自主支配的财力，使财政管理体制由中央政府完全控制财政收入变为一种相对分权化的制度安排。

1993年12月15日，国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，决定从1994年1月1日起推行分税制财政管理体制改革，改变原先的地方财政包干制度。分税制改革首先在明确事权的基础上划分了中央与地方的财政支出范围。其次依据中央与地方财权与支出责任相匹配的原则，按税种来划分中央与地方政府财政收入，具体划分为中央税、地方税以及中央和地方共享税，由此明确了中央与地方的财政收入范围。与收入划分相适应，分别建立中央与地方两套税收机构分别征税，并逐步建立完善中央财政对地方的税收返还和转移支付制度。其中最重要的是作为我国主体税种的增值税，作为中央与地方共享收入，按75%和25%的比例分别归属于中央与地方。为保证分税制改革的顺利进行，中央通过制定税收返还的办法调动地方积极性以进行过渡，按1993年地方政府上缴中央财政消费税的100%和增值税收入的75%作为中央对地方税收返还的基数。此外，1994年起，税收返还额按全国增值税和消费税平均增长率的0.3和上年返还基数确认。即1994年后全国增值税和消费税收入每平均增长1%，中央对地方政府的税收返还数额增长0.3%，由此实现了税收返还的逐年递增。从税收返还的绝对值上看中央向地方政府返还的税收数额逐年增加，但实际上，中央划分的比例却越来越大。1993年，中央财政收入占全国财政收入的比重为22%，分税制改革后的第一年即1994年便上升到了55.7%，此后虽有所下降，但基本都维持在50%以上。

分税制改革结束了财政包干制下中央与地方之间复杂且不稳定的收入分配关系，初步建立了与社会主义市场经济体制相适应、相对稳定规范的财政体制。在保障中央财政收入、增强中央财政宏观调控能力的基础上，充分调动了地方政府组织收入的积极性。在分税制改革后的1996年和1997年，地方财政收入占全国财政收入的比重曾上升到50.6%和51.1%，此后一直保持略低于50%的比重。

1994年的分税制改革不可能将财政问题全部解决，随着经济的发展和分税制财政体制的运行，一些问题开始暴露出来。分税制重点对中央与地方的财政收入进行了划分，对政府间事权和财政支出划分并不明确，但随着社会主义市场经济体制的不断完善，合理划分不同层级政府事权具有越来越重要的意义。此外，分税制改革只是在中央与省级政府之间建立了统一的分税制财政体制，省级以下分税制财政体制由各地方政府按照各地区的实际情况，对分税制进行调整。由此造成省级以下地方政府将财权上移以集中财力，事权下移导致基层政府财政困难。

分税制改革和与之相适应的财税改革，将财政收入中的税收收入进行了明确划分。财政收入还包括政府性基金收入、社会保障基金收入和各地方政府“自立规章”创造的各种收费、罚款收入等。由于这些非规范的政府收入游离于预算之外，可以由各地方政府自立收费项目，自收自支，一些地方政府打着“创收”的名义介入财政收入分配，不断扩大各种收费项目，甚至通过减免税政策，鼓励企业偷逃税款以截取中央税收收入，最终形成了“费大于税”的政府收入格局。到二十一世纪初随着各种“费改税”以及拓展的“税费改革”的实行，地方政府各种乱收费的现象得到有效整治。但中央与地方政府财政收支的不合理性却没有得到改变。2000年后，地方政府财政收入占全国财政收入的比重长期维持在50%以下，到2011年后才上升至50%以上，但最多也没有超过55%。与之相反，地方政府承担的财政支出却在逐年增加，从2000年的65.3%增加至2011年的84.9%，此后一直维持在85%以上。财权与事权的严重不匹配导致地方政府不得不寻求预算外收入支持财政支出。而在分税制改革中将国有土地有偿使用收入全部归属于地方政府，土地出让金逐渐成为地方政府预算外获取财政收入的重点。由此形成了地方政府一直以来赖以维持的土地财政模式。

2022年全国一般公共预算收入20.37万亿元，同比增长0.6%，一般公共预算支出26.06万亿元，同比增长6.1%，财政收支缺口达到5.69万亿元。其中最重要的是国有土地使用权出让收入66854亿元，比上年下降23.3%，成为近年来政府性基金收入首次负增长。2022年全国地方政府债务余额超过35万亿元，仅利息支出便达到1.12万亿元。此外，地方政府在之前大规模发展建设中缺乏相应资金，便以土地资源为核心，通过地方政府投融资平台进行违规举债担保，积累了大量隐性债务，使地方财政收支状况更加困难。地方政府事权大于财权的问题日益突出，财政收入和偿还债务方面都面临较大压力，所依赖的自分税制改革形成的土地财政模式逐渐难以为继。近年来发生的多起公交停运以及缩减公务员工资的现象引发人们的忧虑。2021年末鹤岗市宣布实施财政重整计划，成为我国首个实行财政重整的地级市。推动土地财政转型，探索新的地方政府财政收入来源已迫在眉睫。

这方面，日本的经验和教训很具启示意义。1990年开始，由于土地和股票价格暴跌，日本经济泡沫破裂。资产价格的下跌和债务的刚性存在致使日本银行与企业的账面满是坏账，日本经济学家辜朝明为此提出了“资产负债表衰退”这一概念。“资产负债表衰退”的基本原理是：在经济泡沫期间，企业倾向于加杠杆、借钱，再用借来的钱去赚钱。泡沫破灭后，资产价格下跌，但负债依然还在，企业的资产负债表陷入困境。若企业现金流断裂，资不抵债选择破产，则企业背负的债务会强制出清。但日本经济泡沫破裂后，日本强大的制造业企业在国际上依旧很有竞争力，仍然有现金流流入企业。此时，企业选择利用现金流偿还债务，即修复资产负债表。企业的目标由利润最大化转向负债最小化，即使利率为零，依旧没有企业选择贷款扩大经营，由此导致严重的通货紧缩。在资产负债表衰退的情况下，只能由政府充当最后借款人的角色，通过借钱来维持经济增长。

当前我国房地产市场持续走低，不仅引发地方政府财政问题，资产价格下降也有使全社会陷入资产负债表衰退的风险。根据国家金融与发展实验室发布的NIFD季报，二季度企业贷款平均利率为3.95%。在流动性不断宽松的环境下，居民和企业的债务同比增速分别为6.9%和9.2%。居民债务同比增速在去年低基数的基础上仍处于较低水平，企业债务连续两个季度增速下滑。宽松的货币政策环境并没有有效传导至居民及企业，企业的投资与负债都出现了同比下滑，无法有效拉动经济恢复增长。但中国尚没有陷入1990年代日本资产负债表衰退的陷阱。一方面中国是世界第二大经济体，承载了接近全球1/5人口，也创造了全球近三成的制造业增加值，在经济体量上与日本相差巨大，很难简单类比。另一方面，中国抓住了互联网、新能源等新兴产业的发展机会，数字经济、新能源汽车和5G技术等高端产业都是推动产业结构升级，带动中国经济发展的新动力。

由表1可知，2022年中国中央政府负债率为21.38%，是世界前二十大经济体中的次低值（最低为瑞士），第三低为沙特阿拉伯的22.57%，最高值为日本的214.27%，可见我国中央政府负债率相对于世界主要经济体偏低。但2022年中国地方政府负债率为55.72%，仅次于加拿大的56.76%，与世界主要经济体相比偏高。从国际比较来看，在控制地方政府债务规模的基础上，提高我国中央政府债务的比例是可行的，这就为增发国债提供了政策空间。根据世界银行数据，2021年我国总储蓄率为46.1%，在世界前二十大经济体中处于最高水平。大量的储蓄为其转化为投资消费提供了可能。在居民、企业与地方政府的资产负债表扩张均受限的情况下，中央政府资产负债表相对健康且有扩张能力。从这个角度来看，通过中央政府资产负债表的扩张，使得其他部门资产负债表有所修复来提振经济，是逆周期宏观调控最为关键的一招。

2023年10月25日，国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会，宣布中央财政将在2023年四季度增发1万亿元国债，以支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力的项目建设。增发的国债全部通过转移支付方式安排给地方使用，全部列为中央财政赤字，还本付息由中央承担，不增加地方偿还负担。增发1万亿元国债并将2023年财政赤字率由3%提高到3.8%，就充分体现了扩张中央政府资产负债表这一调控思路。1万亿元的国债全部都使用在地方，这有助于缓解地方财政收支压力，进一步优化了财政支出结构和债务结构。增发国债在短期内可以使地方政府财政状况得到改善，但依旧属于治标不治本。若地方财政收支模式得不到根本性的改变，地方政府财政状况和债务压力只会更加严重。

数字经济的发展为拓宽地方政府财政收入提供了一条新的思路。早在1997年，科德尔就提出“比特税”的概念，即对互联网传输中的数据信息按每个比特的流量单位征税，这是从数据层面征税的最早尝试。一方面，数据作为公共资源，与资源税类似，政府有权对其征税获取财政收入。另一方面互联网公司通过大数据杀熟、跨国互联网企业利用税收征管漏洞进行利润转移、基于计算机技术进行大数据分析的量化交易为资本市场带来新的风险等与数据相关的一系列问题日益突出，促使我国尝试将数据纳入征税范围。为解决数字经济的发展给现行税制带来的挑战，相继有国家开始尝试征收数字服务税、均衡税和转移利润税等。然而，在数字经济背景下，整个社会可以通过利用数据要素提高技术水平和优化资源配置，实现经济高质量发展，数据已经成为支持数字经济发展的核心要素。有关数据的财政制度安排也不只是对数字经济企业的税收征管问题，而是要将数据作为一种生产要素，构建一套以数据要素为核心的财政管理体制。类似土地财政是把土地这一要素有关的税费收入作为地方政府财政收入的重要来源，数据财政能使地方政府在数字经济时代从数据这一生产要素中取得一定财政收入。

根据2023年4月国家互联网信息办公室发布的《数字中国发展报告（2022年）》，2022年我国数字经济规模达到50.2万亿元，同比名义增长10.3%，占国内生产总值的比重达到41.5%。数字经济正在成为推动经济发展和转型升级的新引擎。2022年我国数据要素产量达8.1ZB，同比增长22.7%，全球占比达10.5%。数据已经成为人们日常生活和生产活动的基础性资源。2019年10月召开的十九届四中全会首次将数据确立为一种新的生产要素，并明确提出要“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”，要求数据与其他要素一同参与分配。

在各类数据资源中，国家各级党政机关、企事业单位在履行政府职责和提供公共服务过程中产生的公共数据不仅涉及领域最广而且最具权威性，蕴含着极大的经济价值，最具开发潜力。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出了“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用”，提出了以授权运营为基础开发利用公共数据的思路，表明了我国已开始探索将数据要素纳入政府财政管理体制之中。2022年12月19日，国务院发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，提出建立保障权益、合规使用的数据产权制度，推进实施公共数据确权授权机制，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用。在数据要素被确认为新型生产要素并参与分配的背景下，通过公共数据授权经营实现公共数据资源的市场化并使政府在这一过程中参与收益分配，为政府转变财政收入增长方式，探索建立以数据资源为基础的数据财政收入模式奠定基础。

以公共数据授权经营模式为基础，建立适合数字经济发展和地方政府财政管理体制的数据财政模式，必须充分发挥数据要素的价值和对经济发展的推动作用。数据要素的价值实现过程关系到参与主体的收益分配。地方政府若想利用数据要素参与收益分配获取财政收入，必须使政府公共数据经历资源化、资产化和资本化三个阶段，并在数据要素的价值生成路径中采取相应的措施。在公共数据的资源化阶段，政府首先要对原始数据进行加工处理，初步提供出能够满足市场主体需要的有价值的数据资源。同时建立健全数据产权制度，明晰数据要素使用过程中各参与方享有的合法权利，为数据确权授权和进行市场化交易做准备。这一阶段，数据还未投入使用、参与生产消费等环节，政府主要是投入成本将原始数据加工成可利用的数据资源，同时进行数据基础制度建设。在公共数据的资产化阶段，政府可以将经过处理的数据资源授权给市场运行主体，使公共数据进入市场交易和流通。政府借此向数据使用者收取有偿使用收入。在公共数据资本化阶段，数据在市场流通的基础上，可以进一步实现保值增值。政府通过股权化、证券化和产权化等多种方式运营数据资本，以数据资产作价入股或将数据使用权折合成现金，从中获得相应的资本化收益。此外，由于我国数据产权制度、流通和交易制度尚不健全，数据交易的纳税对象难以确认、税基难以计算等税收征管方面还面临许多问题。未来随着有关法律体系的进一步完善，对数据资产及数据交易行为征税也将成为政府财政收入重要来源。

北京、上海等多个省市已经开展公共数据授权运营试点，并通过不同方式补充地方政府财政收入。成都市政府授权成都市大数据集团股份有限公司搭建成都市公共数据运营服务平台，将政府数据授权给国有企业运营，通过市场化协商方式为政府公共数据定价，产生的经济收益以国有资产运营收入的方式进入地方财政。海南省采用“政府+市场”的公共数据授权运营模式，开设“海南省数据产品超市”，引进具有较强技术开发能力和研究分析能力的大数据企业进行数据产品开发，构建一个完备的数据要素市场。各市场主体将数据产品经营所得向超市平台支付相关费用，再由产品超市缴纳经营所得进入地方财政。

我国政府的财政包括一般公共预算收入、政府性基金收入、国有资本经营收入和社会保险基金收入。其中一般公共预算收入是以税收为主体的财政收入，政府性基金收入以国有土地使用权出让金为主要来源，和土地财政密切相关，社会保险基金预算不用于平衡一般公共预算。而国有资本经营预算每年的盈余根据《预算法》规定可以弥补一般公共预算。因此，以国有资本运营为基础，建立股权财政模式，提高地方政府财政收入自然成为替代土地财政的另一条思路。股权财政一方面通过提高国有企业的经营收益和利润上缴比例增加政府财政收入，另一方面地方政府可以通过成立政府性基金引导社会资本投资于当地产业，再通过股权增值的方式退出，在获取投资收益的同时优化当地产业结构促进经济发展。

根据财政部和国务院国资委相关数据，2021年全国国有资本经营预算收入5180亿元，国有资产总额已经达到308.3万亿元。国有企业总资产收益率为1.5%，实现利润总额4.5万亿元，其中属于地方政府的国有企业利润为1.7万亿元。可见，提高国有企业收益率不仅极为困难，给地方政府带来的财政收入也远不能满足政府开支的需要，只能作为地方政府财政收入的一种补充手段，税收收入依旧是地方政府财政收入的最重要来源。更好发挥国有资本在国家财政中的作用，还需要各地政府设立政府引导基金，发挥国有资本的杠杆放大效应，通过市场化运作吸引更多社会资本共同参与投资，结合当地的发展规划，以投资者身份进行招商引资并直接促成当地产业项目发展，既给国有股权带来投资回报，同时扩大税收来源、增加地方政府财政收入。例如，我国在高铁的轴承、润滑油等大量核心关键技术领域仍然大量依赖进口。面对这些“卡脖子”问题，要真正实现科技自立自强，就需要大量研发投入。依靠单个企业的“小舢板”在经济竞争日益全球化的背景下是难以奏效的，而通过地方财政的加持无疑有助于分担相关企业的风险，同样也将为地方财政未来取得风险投资的收益奠定基础。进一步来讲，西方发达国家依赖所谓的市场资本获得了研发领域的超额收益，势必进一步拉大收入差距和财富差距，注定是不可持续的。我国地方财政从过去的土地财政转向支持科技研发的股权财政，将成为推动财政治理现代化和创新驱动发展的重要途径。

2001年，北京中关村将财政资金的使用方式从传统的财政直接补贴形式转换为股权投资，开创了政府投资引导基金的先河。随着有关政府引导基金的法律法规陆续出台，政府引导基金的数量及规模都得到蓬勃发展。清科研究中心发布的《2022年中国股权投资市场发展研究报告》显示，2022年末我国共设立政府引导基金2050只，目标规模约12.82万亿元。投中研究院发布的《2022年政府引导基金专题研究报告》显示，2022年末，政府引导基金中国家级、省级、市级、区县级各级政府的规模占比分别为7.47%、38.44%、42.69%和11.40%，表明政府引导基金对地方政府进行股权投资，获取财政收入有更为重要的作用。

在各级地方政府探索政府引导基金的实践活动中，诞生了很多通过股权投资带动经济、产业发展的成功案例。合肥市通过政府引导基金进行股权投资不仅获得极为丰厚的投资回报，而且对区域内主导产业和新兴产业的发展提供了关键性的资金支持，培育了新型显示器件、半导体和新能源汽车等新兴产业集群。2008年合肥市与京东方共同投资建设国内首条液晶面板6代线，此后合肥继续通过注资、回收、再注资的方式引导京东方在合肥陆续投资约1000亿元，在合肥市建立了8.5代线和10.5代线。更重要的是在京东方的带动下，上下游近百家企业配套集聚合肥，形成了合肥“从沙子到整机”完整的新型显示产业链条。2016年，合肥市通过投资长鑫存储，吸引一大批半导体企业落户合肥。目前，合肥已拥有集成电路企业200多家，被中国工信部列为中国9大集成电路集聚发展基地之一。同时合肥集成电路产业与新型显示产业一道入选首批国家战略性新兴产业集群。2020年合肥市又宣布投资蔚来汽车，再次获得巨额收益，并培育、引进大众、比亚迪、蔚来等6家新能源汽车整车企业，在打造“新能源汽车之都”的道路上迈进了一大步。“合肥模式”的成功与政府引导基金主导和多层次政策支持密切相关，即通过政府引导基金的多元化立体化投融资体系，以投带引，打造新兴产业集群。合肥市政府引导基金的成功带来大量投资收益，新兴产业集群又大力推动了经济发展为当地创造了税收，保障了政府财政收入，为探索建立股权财政树立了良好的典范。（来源：《国家治理》2023年12月下）