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申学锋（中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心副主任） 小康不小康，关键看老乡。“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，党中央始终坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。今年是全面建成小康社会目标实现之年，各级政府、各部门必须瞄准这个目标，坚决贯彻落实中央部署，切实做好本职工作。作为国家治理的基础和重要支柱，财政必须积极作为，财政支农政策要以中央一号文件为导向，支持攻克脱贫攻坚最后堡垒，补上“三农”领域突出短板，在新时代完成新使命。
做好“总量”文章，切实加大投入力度。“三农”问题的解决，资金是关键要素。中央一号文件提出，要加大中央和地方财政“三农”投入力度，中央预算内投资继续向农业农村倾斜，确保财政投入与补上全面小康“三农”领域突出短板相适应。财政作为基本公共服务的主要资金供给者，必须坚持农业农村优先发展，在乡村振兴资金等“三农”领域投入上优先保障，这是其职责所在，也大有可为。
加大投入力度，最根本的就是盯住“倾斜”二字，确保总量增长。财政要深刻领会中央一号文件精神，转变“财政就是买单者”的被动思维，切实做到“主动请客”，积极参与“三农”领域的顶层设计和整体规划，着力解决制度碎片化和资金碎片化等问题，确保财政支农资金不断加大的可持续性。坚持把农业农村作为财政支出的优先保障领域，确保财政投入持续增长，让公共财政更大力度向“三农”倾斜，确保财政投入与全面建成小康社会背景下“三农”需求相适应。根据《农业法》和中央一号文件规定，加快构建财政支持“三农”的资金稳定增长机制。加强和改进涉农资金分配，保持财政支农资金适度增长，积极加大对乡村振兴项目的财政支持力度，保证乡村振兴财政资金总投入的增长幅度高于国家财政经常性收入的增长幅度。
做好“调整”文章，改进政策支持“三农”。近年来，各级财政出台了许多支持“三农”的政策措施，取得了积极成效，但仍有部分政策需在新形势下按照中央一号文件精神做出调整，以更好地支持“三农”。
一是调整土地出让收入的支出结构，完善土地出让收入使用范围，进一步提高农业农村投入比例。2019年6月国务院印发的《关于促进乡村产业振兴的指导意见》，提出要提高土地出让收入用于农业农村的比例，支持乡村产业振兴。从过去几年的情况来看，土地出让的净收益用于农业农村的比重约为30%，2018年这一比例甚至有所下降。财政应按照一号文件提出的“取之于农、主要用之于农”原则，抓紧出台调整完善土地出让收入使用范围进一步提高农业农村投入比例的意见，通过硬约束来落实中央决策。
二是调整完善农机购置补贴范围，赋予省级更大自主权。农机购置补贴对于调动农民种粮积极性、保护和提高粮食生产能力具有重要意义。2018年，为支持引导农业机械化全程全面高质高效发展，促进农业供给侧结构性改革，助力乡村振兴战略实施，财政部、原农业部印发《2018-2020年农机购置补贴实施指导意见》。这一文件明确，中央财政资金全国农机购置补贴机具种类范围为15大类、42个小类、137个品目，各省可根据农业生产实际需要和补贴资金规模，从中央指定的补贴范围中选取确定本省补贴机具品目。我国幅员辽阔，各地农业农村情况千差万别，所需农机差异也极大，而各省对于自身的情况更加了解。因此，中央财政可依据信息处理的复杂性原则，在调整完善农机购置补贴范围时，赋予省级更大自主权，特别是新增农机等方面，允许省级更多地补贴确需支持的农机。
做好“多元”文章，推动形成多元投入机制。解决“三农”问题离不开真金白银的投入，钱从哪儿来？答案是多元投入机制。中央一号文件对此提出了具体要求，除了财政直接投入的保障外，还包括金融支持、信贷担保等。这就要求财政充分发挥“四两拨千斤”的杠杆作用，推动形成多元化投入格局。
加大投入力度，指的是国家对“三农”的整体投入力度，但不是说财政作为投入主体“单兵突进”。如果坚持传统的大投入、财政为主的模式，不仅财政资金无力承受，而且可能会导致绩效欠佳甚至资金浪费。补上“三农”短板所需的庞大资金，财政资金不可能全部担当，而是需要多元筹资机制。要树立财政与金融双轮驱动助推“三农”的理念，通过农业信贷担保放大财政资金引导效应，探索建立多主体、多渠道的投融资机制，构建财政、金融、政策性保险和政策性担保“四位一体”的协同支农体系。
一是创新农村金融服务。一号文件指出，要强化对“三农”信贷的货币、财税、监管政策正向激励，给予低成本资金支持，提高风险容忍度。财政应鼓励商业银行发行“三农”、小微企业专项金融债券，鼓励地方政府试点发行项目融资和收益自平衡的专项债券，用于支持乡村振兴领域等“三农”项目。要促进形成多样化农村金融服务主体，指导大型商业银行立足普惠金融事业，完善专业化“三农”金融服务供给机制。在激励政策方面，财政要主动作为，制定出台支持金融机构服务“三农”的财税激励政策。
二是构建“银保担联动机制”。财政在助力“三农”的同时，要防范潜在的各种风险，完善农村信贷保险和担保体系。与工商业相比，农业产业处于弱质地位，金融资本的逐利性和谨慎性决定了政府支持建立担保机制的必要性。财政主导的农业信贷担保机构要以新型农业经营主体需求为导向，积极支持金融部门和保险部门开展适合农业经营主体需求的信贷和保险品种。财政应建立激励机制，鼓励农业担保公司在省以下建立子公司或办事处，提供贷款担保、担保费率优惠等服务，最终形成以新型农业经营主体为重点支持对象，以三产融合下的产业振兴为导向，“农业主体申请→银行审核→保险承保→提供担保→银行放贷”的“银保担联动机制”。
三是引导和撬动社会资本。除了财政和金融资本，还要鼓励社会资本投入农业农村，利用社会资本开展现代农业、产业融合、生态修复、人居环境整治和农村基础设施等建设。可选择合适领域或优质项目，采用PPP模式推进田园综合体、高标准农田建设等“三农”改革与发展。政府通过可行性缺口补助方式，利用资本金注入、财政补贴、占补平衡补充耕地和建设用地指标收益，保障项目公司基本收益。
做好“重点”文章，狠抓关键环节。中央一号文件开宗明义要求抓好“三农”领域重点工作，明确提出了两大任务，即打赢脱贫攻坚战、补上全面小康“三农”领域突出短板。这为下一步财政支农工作指明了方向。
一是支持打赢脱贫攻坚这场硬仗。今年是脱贫攻坚战的收官之年，财政要以习近平总书记关于扶贫工作的重要论述为根本遵循，以中央一号文件为行动指南，大力度、全方位推动各项脱贫工作，全面排查解决影响“两不愁三保障”实现的突出问题，不折不扣完成脱贫攻坚任务。要做好当前举措与后续跟进的结合，注重发展长效扶贫产业，落实最严格的财政扶贫资金考核评估和问责问效。做好开发式扶贫与保障式扶贫的结合，把“三区三州”等深度贫困地区作为开发式扶贫的主攻方向，同时加强贫困地区义务教育、基本医疗保险等多重保障措施，防止脱贫人口因基本社会保障跟不上而返贫。
二是补齐“三农”短板。中央一号文件所说的补上“三农”短板，主要是农村基本公共服务领域的短板。习近平总书记指出：“中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。”这三个必须，实际上也从侧面反映了“三农”的短板所在。促进城乡基本公共服务均等化，是党中央擘画的宏大目标，也是城乡融合发展的应有之义。财政支持“三农”，应以补齐农村基本公共服务短板为重点，在农村基本公共服务领域给予资金和政策倾斜，加大投入力度，特别是农村公共设施、农村人居环境、农村教育医疗文化等方面，必须树立城乡一体思维，坚决落实倾斜政策，促使相应短板逐步补齐，加快推进农业现代化步伐，为实现国家整个的现代化作出贡献。
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发表于 2020-3-9 10:16:50
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