谈毅：加强科技金融生态体系建设

当下中国经济面对的挑战更多是中长期结构性问题的显性化，西方国家的科技封锁倒逼中国加速“高质量发展”，这要求我们在补齐短板的基础上，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位。科技创新是一项系统工程，需要系统化金融服务体系的支撑，围绕科技创新活动的不同类型、不同阶段、不同方面对金融服务的内在要求，建立健全科技金融服务链，确保提供精准、有效的金融服务。

近年来，中央和地方政府已经初步构建了“投、保、贷+中介服务”四位一体的科技金融扶持体系，对处于不同阶段的科技型企业金融支持规划了路线和措施。但从实际效果来看，我国科技金融生态体系还存在着四种现象：一是“毛面玻璃”现象，科技金融扶持体系如同“水中月、雾中花”；二是“最后一公里”现象，政策操作难，许多企业对于优惠政策几乎不了解；三是冷热不均，戴了“帽子”的企业频受照顾，草根创业生存困窘；四是“挂羊头卖狗肉”，名义上是支持科技型企业，但在实际操作中还是偏向于现金流稳定的传统行业。

究其根源在于当前国内对科技金融的认知还有待进一步深入。通常人们认为科技金融（或者科创金融）的运营逻辑就是，在政府干预下通过引导社会资本投资于核心领域或未来产业的初创企业，待其成熟后，再通过上市、股权转让等方式退出，从而达到优化产业结构，推动产业升级的目的。甚至有些地方政府在政策文件中把科技金融的政策目标浓缩为“个转企、小升规、规改股、股上市”。但这只是从融资端角度考虑到了科技型初创企业的成长需要，并未真正打通金融、科技、产业循环的堵点。金融服务于科技创新是一项系统工程，也是当前世界主要国家和地区政府金融治理的共同目标。

即使在金融体系高度发达的国家，创新型中小企业与新兴产业的中小企业仍然会受到融资限制。这就需要我们树立起“大科技金融”理念，贯穿于金融支持科技创新活动的全链条，统筹考虑科技金融生态主体和各要素的复杂性、完整性与经济社会发展的可持续性。

科技金融不仅是金融工具，更是政、产、学、研、金等各类主体相互作用形成的制度安排、服务体系和协同机制。科技金融的内涵远远不止“帮助科技型中小企业融资”那么简单，更不能局限在“银行金融服务创新”这一点上的突破，而是要覆盖到科技创新的“全生命周期”，融资渠道、合作的金融机构将更加多元。一个协同高效、充满活力的科技金融生态系统，不只是要解决科技企业融资难、融资贵的“堵点”，更要解决市场化主体收益无法补偿风险的“痛点”。

科技金融是科技产业与金融产业协同发展的共生体。关于科技金融，人们通常更多讨论的是如何解决科技型中小企业融资难问题，似乎只要解决了风险与收益的匹配问题，创新知识产权融资服务模式，大力发展多层次资本市场，就可以为科技创新提供所需要的金融支持。然而，我国科技金融体系的短板并不主要来自“融资端”，而恰恰在“投资端”。数据显示，2023年第三季度中国私募股权投资市场备案基金的管理人数39家，较去年三季度同比下降196家，跌幅达83.40%。从2015年各级政府引导基金进入股权投资市场以来，政府投资平台类型有限合伙人（LP），包含国有资本投资、运营公司，投控、金控、城建/城投等国有独资企业或国有全资企业已经成为了主流，这让整个行业的募、投、管、退全生态都发生了巨大变化。

国有资本参与面向科技创新创业的股权投资的逻辑在于试图弥补抑制创新的市场失灵或系统失灵。大量学术文献表明，各国政府介入科技金融活动的理由大致有七种，包括信息失败（information failures）、外部性（externalities）、经济失衡（economic disequilibrium）、竞争失败（failure of competition）、不完全市场（incomplete markets）、制度建构（institution building）以及重新配置资源需要（the need to redistribute resources）等等。政府对科技创新的金融支持无论是定位于“雪中送炭”抑或是“锦上添花”，都不应当代替市场发挥资源配置的功能，这将会对市场化资本形成挤出效应。

以广受赞誉的“合肥模式”为例，合肥国资通过合肥建投、合肥产投、兴泰控股这三大“推手”，通过一系列的投资运作，盘活了存量国有资产，为国资平台管资本、土地财政向股权财政转型进行了有益的探索。然而，“合肥模式”虽可借鉴，但切不可盲目仿效。原因有以下三点：

责任主体不够清晰，政府职能定位有待进一步明确。“合肥模式”注重“上下一盘棋”，模糊了政府的角色定位以及投资风险承担主体，容易导致政府取代市场，而不是引导市场。尤其“保障本金安全，实现国有资产保值增值”的投资理念与投资创新企业风险导向的背离，会进一步加剧市场机制失灵。

创新支持不够深入，市场培育能力有待进一步加强。“合肥模式”注重产业龙头的招引，相对弱化了对初创型科技企业的培育和支持，容易引发争抢产业龙头的“零和游戏”。

国资监管体系与股权投资市场化容错机制之间存在突出矛盾。由于我国当前尚未形成一套符合股权投资行业特点的监管体系，存在一些监管上的难点痛点和空白点，财政资金存在“既要、又要、还要”，同时，又存在“既管、又管、还管”现象，一定程度上损害了基金管理人和被投资企业的利益，也不利于国有资产的安全管理。

基于股权财政的不确定性，政府财政资金在考虑“不缺位”之前还是首先要保证“不越位”，其在科技金融生态系统中最核心的还是发挥杠杆撬动功能，释放“让利于市场”的信号，赋能市场化投资主体，吸引更多有风险承受能力的中长期资本投向风险相对较高的科技创新活动。

成熟市场的经验表明，以保险资金、捐赠基金为代表的中长期资本在稳定市场运行、强化市场约束、倡导理性投资等方面作用重大，这些资本才是科技金融活动中最主要的投资者。以美国为例，1996年美国IPO数量达到巅峰，其背后主要原因是美国颁布了一个影响深远的法案《1996证券市场促进法》（National Securities Markets Improvement Act of 1996，简称NSMIA）。NSMIA大大降低了一级市场融资的门槛，之后的一系列规则（如2006年养老金保护法案等）核心要义都是增强私募股权投资市场中长期资本的供给。

目前，我国长期资金体量巨大，然而，受经营体制以及制度改革滞后的限制，长期资金进入科技金融领域进展非常缓慢。据中国保险资产管理业协会调研数据显示，截至2022年底，保险公司投资私募股权基金规模约为5600亿元，虽然规模同比增长了10%，但总体来看，我国保险资金在私募股权方面的资产配置还相当谨慎，存在非常大的增长空间。就投资企业所处阶段而言，我国保险资金更偏好成熟期阶段的企业，初创期企业股权投资占比仅有10%。保险资金通常被认为更看重长期收益，但事实上我国大多数保险公司对投资业绩实施的是年度考核，考核周期短影响了险资对权益资产的投资稳定性。2023年10月，财政部印发了《关于引导保险资金长期稳健投资、调整国有商业保险公司绩效评价相关指标的通知》，明确将国有商业保险公司净资产收益率由当年度考核调整为“3年周期+当年度”相结合的考核方式，这有利于提升险资进入私募股权投资的积极性。

此外，国内一直有一个误解，就是认为商业化资本都是单纯追求商业利益，而忽视了对具有正外部性的科技创新活动的支持。近年来，欧美国家很多人都在谈论一个名词——深度科技（Deep Tech）。按照技术成熟度曲线来看，深度科技就是在技术最早期应用阶段解决新的工程和科学问题。我国基础研究主要限定在高校科研人员的基础科学理论自由探索，实际上广义的基础研究更关注解决人类社会发展面临重大科技问题的研究，这不是以创新的专利或论文产出为导向的，而是来源于尖端科学、技术和工程，在促进社会可持续发展方面具有巨大潜力。与此同时，这样的基础研究也具备广阔的市场前景，吸引了大量的商业资本进入深度科技创新创业领域。

2022年7月，欧盟委员会通过新的《欧洲创新议程》，目标是到2025年撬动450亿欧元的私营部门资金用于支持深度科技企业，从而促使欧盟向绿色化和数字化双转型，为气候变化和网络威胁等社会挑战提供创新型解决方案。无独有偶，2022年哈佛大学贝尔弗科学与国际事务中心发布了一份《深度科技创业——从实验室到影响力》（《Deep Tech Entrepreneurship: From Lab to Impact》）报告。这份报告很好地阐述了美国以比尔·盖茨基金会为代表的社会资本在尖端科技研发过程中所起到的作用。

在欧美国家深度科技创新背后不仅仅是政府财政资金的投入，更多则是来自于社会资本的巨大支持，以企业、社会组织投资或科学慈善为代表的影响力投资（Impact Investment），在支持深度科技创新方面发挥着重要的作用，有的专注于开发电动汽车，有的专门研究mRNA技术，有的聚焦于商业太空舱。如今中国的私募股权资本总量已经逼近了美国，但是我国在深度科技领域的投融资额却远落后于欧洲。

科技金融不是一个低风险、高收益的投资，它必须建立在现代金融学风险收益的基础之上。一个完善的科技金融生态体系必须要为不同类型的投资者带来合理的回报，这个回报不一定是狭义的资本回报，也包括对慈善者社会价值的回馈。当谈到科技向善的同时也应该想到资本也有向善的力量，科技金融就应该是在科技创新背后寻找资本向善的力量。

近年来，国家和地方相关政府部门都出台了很多有关科技金融的政策，但政府资源分散，难以形成统一的科技企业金融支持体系。例如，科技主管部门主要负责科技计划和科技创业的管理和业务指导，地方金融管理部门则侧重于制定有关金融机构的政策，而工信部等相关部门关注中小企业上市和“专精特新”企业成长，发改委等相关部门则牵头风险投资引导基金的建立。这些部门在实施相关政策时，对扶持对象的界定均根据自身工作范围有所区别，例如商业银行对科技型中小企业的信贷支持中往往忽略“科技”，而偏向有稳定现金流和业务流的“中小”企业；在国家和地方引导基金实施过程中，则更多偏向于“龙头”“成长”“上市”等关键词，“投早、投小、投硬科技”还缺乏有效的制度设计。

通过梳理主要政策内容和实施流程，我们发现当前我国科技金融政策体系的问题集中表现在以下几个方面：

首先，科技金融创新更多地是来自政策层面的向下推动，缺乏来自金融市场自下而上的动力支持。在政府主导下成立的各类科技金融服务平台对科技型企业经营风险信息披露与决策风险指导不足，诸如知识产权抵押贷款、股权质押贷款等具有鲜明“科技特色”的科技金融产品更多只是起到了类似于“增信”或“风险缓释”的作用，风险收益不对称情况依然突出。因此，科技金融体系不仅是政策创新的问题，更需要在金融制度体系内激活微观主体的能动性，着眼于整个科技创新活动的全过程，促进创新链、产业链、资金链、人才链的深度融合，构建起政府、企业和金融机构的长效互动机制，科技金融体系才能经得起市场的检验，真正取得成效。

其次，在科技金融相关政策的实施过程中，政府管理体系内还缺乏有效的制度安排。近年来，各地纷纷出台了很多与科技金融相关的政策文件，但指导性、前瞻性、概念性的政策较多，其中相当一部分文件在实践层面缺乏可操作性。调研发现，许多企业对政府所做的很多努力并不知晓，认为目前政策“锦上添花”的多、“雪中送炭”的少。甚至一些企业反映，有的政策出了后就搁置在一边，再没有动力出实施细则。而科技金融又事关科技、发改、金融、财政、知识产权、国资等很多部门，各个部门之间有“泾渭分明”的部门利益，从而导致政策难以形成合力。对此，有些地区做法是成立一个政府部门间协调机制来推动科技金融相关工作。就上海市近期出台知识产权质押融资工作为例，上海市财政局负责协调市融资担保中心发挥政府性融资担保作用，为知识产权质押融资提供增信；上海市地方金融监督管理局牵头开展知识产权质押贷款试点产品和补偿金额评审、资金报批、函商拨付等；上海市知识产权局负责提供知识产权相关企业白名单，参加风险补偿评审，协调推进知识产权专营机构参与价值评估、质押办理、质物处置等工作；上海市融资担保中心负责制定、实施担保基金知识产权质押融资担保业务专项方案，为符合条件的知识产权质押融资提供担保增信。这种模式虽然可以推动相关政策迅速出台，但在政策实施过程中也带来了一定程度上的政出多门、多头监管、资源浪费、节奏拖沓等问题。

第三，缺乏科学有效的科技金融风险管理策略。在新闻媒体上时常会看到某地区介绍科技金融产品或服务创新时会用到“无一坏账”“无一损失”等词语。这从正面角度理解，可以认为是该项政策实施过程的科学、规范，对风险控制好，但从科技金融政策设计初衷来看，也许我们并不是希望所有政策都是无风险的或低风险的。无论是高科技研发还是科技型企业成长都蕴含着极高的风险，如果要以100%成功为目标就偏离了政策的初衷。如果保证了政策执行过程“公开”“公正”和“公平”，一定的“失败比例”恰好说明了政策制定的合理性。金融机构风险管理策略无非是风险分散、风险转移、风险规避和风险补偿。金融要支持科技创新，一味的风险规避是不可能的，必须有所为有所不为；而科技型中小企业可供担保的资产不多，风险转移策略实施空间也非常有限。因此，科技金融的风险管理手段主要是风险分散和风险补偿。通过风险分散，尽可能扩大客户面，从注重单一客户的风险控制改为注重组合的风险控制；同时通过提高风险补偿，使收益能够覆盖预设的风险。

从国内开展科技金融活动的金融机构情况来看，风险分散和风险补偿策略在执行层面普遍存在短板，相关策略执行既未充分体现出科技企业融资的风险溢价，也无法有效对冲容忍度提高的风险，这就阻碍了市场力量真正成为科技金融的主力军。目前的政策中，对于金融机构给予科技型中小企业信贷或投资发生的损失会给予一定比例的补偿，这在一定程度上分担了金融机构的风险，但并未给金融机构承担高风险获得高回报提供足够的激励。未来，科技金融的政策倾向不应停留在刺激科技型企业金融服务需求上，更要通过财政激励手段提升金融机构和中介机构开展科技金融业务的实际收益水平。

金融是一个国家经济发展的重要支撑，更是国家竞争力的重要组成部分。在推动我国经济高质量发展的背景下，必须要深化金融供给侧结构性改革，将金融服务实体经济的落脚点集中于科技创新方面，这不仅要考虑对科技创新活动的金融服务、补助、奖励，更要考虑金融机构和社会资本如何从科技金融活动中获得与风险水平相匹配的回报。

进一步完善信用信息领域法律法规，打破信用信息数据共享“壁垒”。当前制约科技金融发展一个关键的问题就是金融机构与企业之间信息不对称。涉及企业的公共信用信息和商业行为数据，是金融机构决策和风险控制的“关键信息”。近年来，商业银行借助大数据技术，获取工商、税务、司法、海关、水、电、气等与小微企业生产经营相关的多元指标，进行相互印证，并将传统上以财务报表为核心的授信体系，转变为以“三品三表一流水”为核心的授信体系，一定程度上解决了信息不对称问题。2019年，全国中小企业融资综合信用服务平台（即全国融资信用服务平台）正式上线运营，为缓解融资难融资贵问题提供一站式在线解决方案。然而，信用信息数据碎片化现象仍然存在。一方面，这需要大力推动政府部门加强相关信息的整合与公开，在企业授权下由金融机构有限使用。另一方面，引导金融机构与会计师事务所、律师事务所等中介组织发起成立科技金融服务联盟，按照“平等、合作、互助、互惠、自由”的原则，促进科技金融服务提供者之间的交流与互动，在为科技企业提供综合性并具有差异化的产品同时，共享与企业商业行为相关的信息。

加快推进信用信息的数据标准等基础性标准建设，通过金融科技手段助力数据安全可信流通。信用信息共享平台建设不仅要推，更要“想好再推”，这就需要加强基础性标准建设。在信用信息数据共享开放前，要解决数据分类分级及数据安全风险评估等问题。

引导和激励有实力的企业参与科技金融基础设施建设运营，提升各类平台对科技金融风险识别与风险预警指导的专业化服务能力。例如，嘉兴市作为首个入选科创金融创新试验区的地级市，建设了“嘉兴市科创金融服务平台”。登录该平台，可以看到6000多家入库企业科创能力分析，集成知识产权等科创信息数源。北京中关村、上海市杨浦区、成都市等在此之前也纷纷建立了各自的科技金融服务信息共享平台，对于这样的平台，不仅要考虑如何建，更要考虑如何用，给谁用，在什么程度上可以跟其他平台进行信息共享。借助企业全方位信息画像、股权关系图谱等手段，完善科技型企业分类分层和客户识别，引导金融机构结合自身业务优势和差异化定位，不断创新科技金融产品和服务，在扩大科技金融服务覆盖面的同时提升金融机构决策效率和风控能力。

在科技创新与金融“双轮”驱动背景下，强化金融对科技创新活动全链条的扶持机制是高质量发展的必由之路。我国是金融大国，但还不是金融强国，从金融大国迈向金融强国，是我国金融高质量发展和加快推进中国式现代化的必然要求。在当前国际竞争形势日益复杂背景下，应当从国家战略高度认识到科技金融在加快实现高水平科技自立自强，营造更具全球竞争力的创新生态，聚集全球创新要素资源，形成具有磁力的创新平台等方面所起到的重要作用。政策性科技金融从来都不是“慷慨的金融”，需要深入理解中央金融工作会议精神，以构建科技金融生态体系为目标，围绕产业链和创新链各环节合理布局资金链，积极搭建覆盖科技创新活动各环节的多元投融资体系平台，在提高资金在创新链上配置的灵活性、精准性和有效性的同时，保障投资者合理的回报。（来源：《国家治理》2024年1月下）