“全球南方”亟待重塑债务正义

陈曦（商务部研究院虹桥国际经济论坛研究中心副研究员）

在当前全球面临多重危机背景下，“全球南方”迅速增长的债务负担对减贫、人权和可持续发展构成了严峻威胁。相关国际金融组织编制的“偿债观察”数据显示，2023年“全球南方”总负债（包括内债和外债）平均还本付息金额占GDP的7.6%、占预算收入的38.0%、占财政支出的29.5%，低收入国家甚至分别高达8.3%、57.5%、39.0%，“全球南方”正面临有史以来最严峻的债务危机。对于陷入债务困境甚至被贴上“具有债务可持续性”标签的国家，偿还巨额债务是以牺牲教育、卫生、健康、社会保护、气候行动以及其他基本公共需求的财政支出为代价的——“全球南方”平均偿债支出是教育支出的2.5倍、卫生支出的3.7倍、社会保护支出的11倍以上。

然而，当前全球债务治理架构是由国际货币基金组织和世界银行集团、巴黎俱乐部、二十国集团等三大机制组成的，这意味着现有债务解决机制几乎完全由“全球北方”掌控，其特点是分散、难协调、公正欠奉，且规模太小、缺乏及时性并陷入主要由债权人而非债务人需求驱动的程序，因而难以为“全球南方”债务危机提供全面、公平、及时、迅速、可持续的解决方案，债务治理成为当前全球经济治理中最缺乏正义的领域。

就国际货币基金组织和世界银行集团而言，其一直是在全球债务管理、债务谈判和债务重组中发挥关键作用的核心机构。1996年两大机构首次发起重债穷国倡议，2005年国际基金组织董事会通过多边债务减免倡议以及巨灾遏制和救济信托基金，并与世界银行集团推出债务可持续性框架以对债务国偿债能力进行评估。2020年，基金组织扩大信托基金下的债务减免规模，以满足新冠疫情引起的特殊国际收支需求。2023年两大机构与二十国集团轮值主席国印度发起“全球主权债务圆桌会议”，旨在解决债务重组进程中的缺陷。然而，作为布雷顿森林体系机构，国际货币基金组织和世界银行集团基于经济实力的决策机制，使“全球南方”在债务谈判中几乎没有发言权，且其制定的债务可持续性评估仅基于债务国是否有经济能力继续偿还债务的角度，而非基于偿债及其贷款附加条件对债务国人权和可持续发展影响的角度。

就巴黎俱乐部而言，其是于1956年由西方工业化国家组建的非正式官方债权人团体。当债务国经过多番努力仍未能改善债务问题时，通常由国际货币基金组织转介巴黎俱乐部协助以寻求解决方案。与国际货币基金组织和世界银行集团处理机制存在同样问题，在巴黎俱乐部债务处理过程中，“全球南方”几乎完全处于被动位置。

就二十国集团而言，其于2020年陆续发起“缓债倡议”和“超越缓债倡议的债务处理共同框架”。“缓债倡议”向73个符合世界银行集团国际开发协会借款资格的国家和联合国最不发达国家名单上的国家提供暂时中止偿还欠官方双边债权人债务的服务，以缓解这些国家的融资限制并释放稀缺资金；“超越缓债倡议的债务处理共同框架”协调参与“缓债倡议”的国家与巴黎俱乐部成员及中国、印度、土耳其、沙特阿拉伯等非成员的债务处理合作协议，旨在解决更广泛的主权债务挑战。但由于“缓债倡议”和“超越缓债倡议的债务处理共同框架”均不包括实际的债务削减，且谈判进程极为缓慢，也没有将占债务总额60%的私人债权人纳入缓债范围，许多符合条件的国家甚至遭到私人债权人下调信用评级威胁而拒绝参加，因此未能从根本上解决债务国债务可持续性和偿付能力问题。

在债务危机和权力失衡双重压力下，“全球南方”最终承担了高昂的政治和经济成本——债务处理往往成为债权人要挟并控制债务人的地缘政治机制，“全球南方”平均借款利率远高于“全球北方”且更易受到国际金融市场波动影响而导致偿债成本飙升。如今，国际社会亟须重塑一个公平正义的全球债务治理架构，以支持“全球南方”最终实现可持续发展目标，关键措施应包括：第一，基于2015年联合国大会通过的《联合国主权债务重组进程基本原则》，在联合国主持下建立多边债务重组机制，出台多边债务重组法律框架并尽快启动政府间谈判进程；第二，由联合国、联合国贸易和发展会议、国际货币基金组织等多边机构共同参与和实施全面的债务可持续性评估，标准应扩大到偿债与财政收入比率、偿债与社会支出比率、国内债务负担以及经济、社会和生态脆弱性，以便在债务国陷入债务困境前实施债务重组，并区分短期流动性危机和长期偿付能力危机；第三，创建多边信用评级机构，打破标准普尔、穆迪、惠誉等私营寡头信用评级机构垄断，构建公平公正的国家信用评价体系，以使“全球南方”在急需流动性情况下获得优惠融资；第四，在债务处理中建立所有债权人参与机制，包括官方多边和双边债权人及私人债权人，以消除信息不对称并确保透明度和问责制，推动达成一揽子债务重组计划；第五，债权国应启动立法程序，防止私人债权人尤其是秃鹫基金等破坏多边债务重组协议；第六，债务国应构建负责任贷款制度，以有效利用债务资源造福人民；第七，所有贷款合同中都应包含允许自动暂停付款的不可抗力条款，以便债务国在发生灾难、外部冲击或其他重大突发事件时启动自动终止偿债机制；第八，制定债务换可持续发展目标参考框架，促进负责任的债务换气候、债务换自然；第九，取缔国际金融机构包括财政紧缩、货币自由化、取消资本管制等极易加剧债务国财政风险、汇率风险和国际收支风险的贷款附加条件。（来源：国际商报）