提升政策效能推动人口高质量发展

都阳（中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员、人口与劳动经济研究所所长）

　　人口发展是关系中华民族伟大复兴的大事。中央经济工作会议指出，加快完善生育支持政策体系，发展银发经济，推动人口高质量发展。要深刻理解和把握新时代人口高质量发展的丰富内涵，坚持改革创新，发挥人口高质量发展的支撑作用，形成人口发展与经济社会发展相协调的新格局。

　　准确把握人口问题的战略性地位

　　人口问题的战略性地位是由其长期性、全局性的特点决定的。推进人口高质量发展，不仅是人口发展本身的重要目标，也与新发展阶段人口问题的新特征紧密关联。

　　首先，人口不再是一个“慢”变量。相对于经济发展过程中的其他因素，以往人们通常将人口变量作为一个慢变量来处理，这是因为相对于短期的宏观经济变量，人口因素的确在短时间内具有更强的确定性与惯性。但是，最近几十年来，人口转变加速不仅仅是我国人口发展所表现出的突出特点，也是全球人口发展变化的共同特征。人口转变的速度越来越快，人口与经济发展相互作用的方式也在发生深刻变化。与此相应，我们对人口与经济发展关系的理解也要作出调整，如果一直以静态的观点对待人口问题，不对人口转变加速发展进行及时的战略调整和政策准备，就会在人口形势出现转折时措手不及。从现实情况看，人口因素变化对经济发展的边际作用正在加强，叠加人口变化对预期产生的影响，导致其不仅对中长期经济社会发展发生作用，在短期内也会成为影响宏观经济稳定的重要变量。

　　其次，从战略高度研判人口因素的重要影响。从我国最近几十年的发展实践看，人口因素与经济社会发展的关联越来越紧密，需要从战略高度统筹二者的相互关系。人口加速老龄化，影响了当前和未来相当长时期的经济潜在增长水平。当前，我国人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化等趋势性特征。人口形势对经济发展的影响更加复杂，不仅对供给侧的影响继续深化，需求侧的格局也将随之转化。基于人口因素对经济发展产生一系列战略性和全局性的影响，需要在今后相当长的时期内统筹考虑人口发展战略及其与经济社会发展的关联。因此，推动人口高质量发展既是解决人口领域自身问题的关键所在，也是继续保持人口因素在经济发展中发挥积极作用的重要抓手。

　　再次，推动人口高质量发展成为构建新发展格局的关键环节。在推动高质量发展的过程中，需要加快培育形成新质生产力。新质生产力以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志。全要素生产率既可以来源于资本、劳动等生产要素的优化配置，也可以来源于技术进步和创新推动的效率提升。改革开放以来，我国生产要素市场的发展极大地提高了各种生产要素配置的效率，成为推动全要素生产率增长的重要源泉。随着我国社会主义市场经济体制日臻完善，生产要素的配置水平也大大提升，发展新质生产力将主要依靠科技创新和技术进步。创新有赖于发挥劳动者的积极性、主动性和创造性，而后者又依托于人口质量的全面提升。由此可见，只有在更高水平、更大范围实现人口高质量发展，才能为持续培育新质生产力提供最坚实的基础。

　　深刻理解人口高质量发展的丰富内涵

　　中央经济工作会议强调，要围绕推动高质量发展，突出重点，把握关键，扎实做好经济工作。人口因素是经济社会发展过程中最具能动性的因素，要实现我国经济高质量发展，人口高质量发展是不可或缺的重要内容。

　　理解人口高质量发展的内涵，需要把握好推动人口高质量发展和保持适度人口规模之间的关系。人口数量和人口质量是度量人口因素的两个基本维度，在经济社会发展过程中，二者都发挥着重要作用，推进人口高质量发展并不否定适度的人口规模对于经济社会发展的重要意义。因此，二十届中央财经委员会第一次会议指出，“着力提高人口整体素质”“努力保持适度生育水平和人口规模”。只有保持适度的生育水平，人口发展过程中所面临的很多结构性问题才能得到根本的缓解。而且，适度的生育水平和人口规模本身，也应该是人口高质量发展的题中之义，数量和质量是一体两面，需要协同推进。

　　作为新发展阶段推动高质量发展的重要战略举措，人口高质量发展有着更加丰富的内涵。实现人的全面发展是人口高质量发展的关键。要推动人口高质量发展首先需要使相关的发展战略覆盖所有人群，实现全生命周期的高质量发展。从个体的生命历程看，其在不同的发展阶段会产生不同的发展需求。例如，在生命周期的初期阶段，生育和养育的质量对于整个生命周期的人口发展有着重要的基础性作用；在我国人均受教育水平不断提高、与发达国家的差距逐渐缩小的情况下，提升教育质量变得更加重要和迫切，培养适应新时代经济社会发展需要的人才成为人口高质量发展的重要内容。2023年，我国16岁至59岁的劳动年龄人口在总人口中占比为61.3%。提高劳动者素质，适应因新技术革命而产生的不断变化的技能需求，形成适合新发展阶段需要的产业大军，应该成为人口高质量发展的主要目标。在人口老龄化程度不断提高的情况下，提升老年人口的健康水平，在人口高质量发展中的地位也越来越重要。

　　由于人口高质量发展涉及生命周期的每个阶段，推动人口高质量发展的具体内容也非常丰富，涵盖教育素质、健康水平、技能形成、精神文明等多个维度。虽然对于个人而言，这些内容在其生命周期每一个阶段的重要性有所不同，但每一项内容都是人的全面发展不可或缺的组成部分，这也决定了宏观上的人口发展战略更要注重各项内容的统筹与平衡。

　　基于人口高质量发展的丰富内涵，在推动人口高质量发展时，不能孤立地依赖人口政策的调控，而需要人力资本投资、劳动力市场、经济和社会发展等各方面政策的相互配合、全面推进。人的生命周期的各个阶段是相互联系、紧密衔接的，这意味着相应的政策体系也需要互有照应、彼此支撑，才能发挥出更好的政策效能。当前，改革完善与人口高质量发展相关的政策体系，做好以下几个环节的统筹和衔接非常必要。其一，加强生育养育服务与义务教育的衔接，切实降低家庭的生育养育负担；其二，处理好人力资本积累体系中普通教育与技能培训、职业教育的关系，优化资源配置，提高人力资本积累的效率；其三，协调好积极就业政策体系与积极应对人口老龄化国家战略之间的关系，拓宽人力资源利用的空间，以人口高质量发展为经济社会可持续发展创造更有利的条件。

　　以更有效的公共政策提升人口发展质量

　　要结合时代特点并抓住当前制约人口高质量发展的主要矛盾，以更有效的公共政策提升人口发展质量。在新发展阶段，以下几个方面的问题需要予以特别关注。

　　第一，在经济发展动力和投资方向上，要把握好投资于人和投资于物的关系。人力资本和物质资本在经济增长过程中都发挥了重要作用，但在经济发展的不同阶段，对经济增长的贡献程度会有差异，并决定了物质资本投资和人力资本投资回报率的差异。很多研究表明，在生产要素积累推动经济增长模式逐渐式微的情况下，我国物质资本投资的回报率呈现下降趋势。相形之下，当前更需要着力培育新质生产力，提升全要素生产率对经济增长的贡献，其中一个关键因素就是要全面提升人的素质。因此，在经济发展方式上需要更加重视投资于人，充分发挥人的能动性在经济社会发展中的基础性作用。从现实情况看，加大公共财政安排中对人的投资力度，有较高可行性。未来，通过优化公共资源配置，不仅可以大幅度提高我国人口高质量发展的水平，也可以通过人力资本投资的更高回报，为新发展阶段的经济增长注入新的动力，这是结合新发展阶段的特点、完整准确全面贯彻新发展理念的重要体现。

　　第二，优化人力资本投资，提升人口发展的质量。在不同阶段的人力资本投资，回报率存在差异。一般来说，人力资本投资的阶段越早，回报率也越高。这一规律为优化人力资本投资政策、促进人口高质量发展提供了重要支撑。总体上看，我国对学前教育的公共投资与发达国家尚存在一定的差距，职业教育投资规模需要更加优化，投资效率也有很大的提升空间。因此，完善人力资本投资政策、优化资源配置是促进人口高质量发展的重要途径。

　　第三，要发挥好公共财政的引导作用，统筹生育养育支持与人力资本投资。在促进人口高质量发展的同时，有效降低家庭生育养育的成本，提升生育率水平。生育行为与婴幼儿时期的养育行为在很大程度上已经统一，家庭和个人付出的各种类型的成本较高，是当前制约生育意愿的一个重要因素。要加大相关领域的改革力度，为人口高质量发展提供制度保障。在这一过程中，既要深化教育体制改革，将义务教育向学前教育延伸，又要完善社会保障体系改革，将生育养育服务纳入公共服务体系，切实降低生育养育成本。此外，推动人口高质量发展还需要引入市场机制和竞争机制，发挥其积极作用，以提高人口管理体系效率。（来源：经济日报）