朱汉领:农民土地承包权进退机制亟需构建

朱汉领（江苏盐城市黄尖镇兴农村党总支第一书记、黄尖镇社会治理局局长）

第一轮农村土地承包是从1983年前后开始到1998年止，承包期是15年。第二轮土地承包从1998年开始，土地承包期再延长30年不变。2002年颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》中进一步明确规定，耕地的承包期为30年。农村土地承包后土地的所有权性质不变，承包地不得买卖。在一二轮承包过程中，以“农户”为单位进行承包，对婚进婚出、新生儿、死亡人员的土地承包权的处理，各地大多执行的是“增人不增地、减人不减地”政策，也就是新增的农民不增加土地承包面积，死亡的不减少承包面积。但随着时间的推移，特别是农业税、“两上缴”、村提留乡统筹等村民“负担”取消，加之耕地保护费等各类农业补助到位后，农村土地“值钱了”，说破了，有土地就等于有钱有收入。此背景下，一些没有享受到土地承包权的“新”村民维权意识明显高涨，引发的不稳定性矛盾长期累结蓄势待发。显然，“生不添死不减”政策愈来愈不适应农村实际的需求，进一步明确农民土地承包权进退机制问题已迫在眉捷。

一、“老”政策已造成“苦乐不均”局面

任何政策举措实用价值体现于因时、因地的实践需要，并在实施中不断健全完善。政策的生命力在于落地生根、落地见效。“生不添死不减”的“老”政策，其时合乎时宜，但一执行就是四十年，制定政策的背景、环境、对象已经发生了深刻的变化，加之各种新的惠农政策的交织影响，可谓世殊时异。其间，农村土地承包法虽作两次修改，相关条文的规定仍然笼统，缺乏明确具体的操作规定，导致实际工作中该进的进不了，该退出的退不出来，形成一部分人长期不享受权益、而另一部分人长期重复享受权益的局面，呈现“苦”“乐”两极分化。显然，“老”政策存在诟病。

1、农村土地承包权“新人”“入口”不明确，引发不均的矛盾长期存在

在一轮承包、二轮承包前期，农民承包土地有“负担”尽义务时，有些农民小孩尚未成年，主张权益并不积极，那时要田等于要“负担”。而在二轮承包中后期，随着土地“负担”逐步取消和各项农业补助的落实，土地隐性收入明显增加，争取已成年孩子的土地承包权的要求也就日渐高涨了。如果小孩在二轮承包开始后出生，到二轮承包结束后，已经是30岁青壮年了，如三轮承包政策再不作调整，就意味着身为农民一辈子也没有土地承包权。显然，这些“新人”不可能不维权，新成员土地承包权势必调整到位。而村委会往往因村集体机动地少，“粥少僧多”而无法平衡到位。还有些机动地相对多的村委会出于维护村集体运转需要，或者怕“牵动荷花带动藕”引发大面积维权要地，也不愿平衡解决。这个矛盾从一轮承包后1984年出生的小孩，到二轮承包初期显现，经过二轮承包多年的累结，如进入三轮承包，仍然得不到解决，势必尖锐且长期存在。

2、农村土地承包权“老人”（死亡）“出口”不明确，导致村集体利益长期流失

有些老人在二轮承包后过世，甚至出现“绝户”，其名下的承包田，村集体受“老”政策影响和各种阻力而无法收回，一户收不回，则户户收不回，导致村集体利益长期流失。这笔损失不是小钱，而经过二轮承包多年累结，已是一笔庞大的集体财富。同时，因该退而退不出，造成权益长期重复享受，引发群众“攀比”的不平衡性矛盾也将长期存在，导致村委会各项工作的推进阻力重重。

3、农村土地承包权进退机制不明确，影响人群不在少数

农村土地承包权进退影响人群包括死亡人员和新生儿人员为主，婚进婚出人员相对稳定，特别是新生儿受影响最大。新生儿达成年该享受人员减去死亡该取消人员之差，呈净增长趋势。据我们随机调查，一般2000人左右的村，约占村总人口数的1%左右，也就20人左右应该净增享受土地承包权，也就是20个家庭，推算到一个镇乃至全县（区），累计已不是少数。特别是现行生育政策放开，农村二胎三胎小孩将会越来越多，随着时间的推移，受影响人群将越来越庞大，尤其是放开后出生的二胎三胎小孩将集中在三轮承包中争取自身权益。这种权益不平衡不满足的矛盾，如不从根本上解决，必将影响着农村的长久稳定和谐发展。

二、调整“老”政策的条件日臻成熟

1、主体结构上发生了变化，由“全员”向“少数”转变

二轮承包以来，随着年龄增长、体力减弱的客观限制，农民作为独立个体种田的越来越少，且呈高龄化种田趋势和“断层”状态。根据随机调查显示，目前，真正在一线种田的农民，主要集中在60岁左右、文化层次低、家庭经济一般、主要靠劳务收入作为家庭辅助收入的人员，这部分人员约占村总劳力数三分之一，是传统概念上靠田为生的“农民”。而50岁以下真正种田的可谓凤毛麟角，他们或者不种田，或者以种田为辅，其它收入是家庭主收入，他们可谓“半技半农”。而伴随着二轮承包成长起来的“新一代”青年人种田的几乎为零，他们根本不种田，大多数有了新的就业，已不是传统的“农民”。同时，随着城镇化推进，进城入镇居住的农民越来越多，加剧了农民脱离农业生产一线。越来越多的农民离开土地，农田向少数人群（个体）集中成了必然趋势，种田大户、家庭农场等新型农业主体应运而生，他们承担着全村大部分田块的种植。显然，当前农业生产主体结构已发生了显著变化。这种大部分人“离开田不要田”的变化，为解决极少部分人员要田或要权益腾出了较大的土地操作空间和选择渠道。

2、主体选择上发生了变化，由“唯一要田”向要“多样维权”转变

2003年执行的土地流转法，使农民承包的土地“活”起来，农民不再捆绑在土地上了，可根据自己情况有了新的选择。特别是近些年农业生产全程机械化和现代科技成果的运用，大大地促进了土地“集聚”起来，进一步推进了农民与土地的解绑，赋予了农民对土地更多的选择空间，可要田，可不要田，也可选择货币结算。而伴随着二轮承包成长起来的“新一代”青年人对种不种田更持无所谓态度，但他们对应享受的权益---土地承包权仍要争取的，因为现行情况下，有田就等于有收入。显而易见，二轮土地承包期间，农民对土地的依赖程度发生了变化，已经改变了过去“农民离不开土地”、“土地离不开农民”捆绑僵化状态了，这就为“动账不动田”创造了基础，为新主体享受土地承包权提供政策调整的空间和赋予了新的手段。“老”政策之所以长期执行，重要因素就是考虑“田”不能经常变动而影响农村长期稳定。

3、在时间上有足够的“窗口”期

各地农村土地二轮承包期限都在2028年10月份左右，可以利用尚有的五年以上的时间，在开展进行专项摸底调查、政策制定、试点总结、全面推广等工作，探索出符合三轮承包要求的承包权进退机制，尚有足够的时间。

三、构建“人在权在”的进退机制

习近平总书记强调：农村土地第二轮承包到期后再延长30年，这是保护土地承包关系长久不变的重大举措，要严格保护农民承包权，任何组织和个人都不能取代农民家庭土地承包地位，都不能非法剥夺和限制农民的承包权。党的二十大报告中明确指出：“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益”。这就要求我们在推行农村土地制度改革中必须坚持农村家庭承包基本经营制度不变，坚持保护农民土地承包权长久不变，坚持保护农民利益不减。为此，遵循这样的原则和要求，保持“统分”结合的双层经营体制不变，本着聚“分”强“统”的基本思路，结合农村一线的工作实践，提出在三轮承包中引入“人在权在”的农民土地承包权进退机制的构想，推进农民土地承包权分配公平化。

1、严格村集体经济组织成员户籍进出管理

公安机关和村委会严格加强村婚进婚出妇女和新生儿、死亡人员的户籍管理，特别是2028年10份各村集体组织成员的户籍数，无论未来三轮承包在二轮承包基础上有无调整，这是农村集体土地权益分配的基础和基数，也是体现农村农村土地分配权益公平、合理、有效的标尺。

2、确定村集体经济组织成员权益均等化

在坚持二轮承包大原则不变前提下，村集体或以村为单位或以自然组为单位，对辖区总面积除去5%作为机动地外，一律平均分配，实现所有集体组织成员权益均等。在实际操作中，可以采取“动账不动田、动田不动账”等调节办法，将二轮承包中没有享受土地承包权的人员吸纳进来，保证全员权益均等。在当前土地较大面积流转的新形势下，实现全员人员土地权益均等化到位，根本不需要像一二轮承包大面积动田，其操作难度并不大，实行货币化结算是落实土地权益的有效选择和最终选择，也可以说是土地权益调节器。

3、建立农民土地承包权进退动态机制

也就是建立新人该进即进、老人死亡即退的实时办理制度。具体包括以下几个方面：

对婚进妇女或已达成年的新成员，愿意种田的，本着就近方便农户、“小田并大田”的原则，一是从村委会机动田中补足；二是从群众流转田块中补足；三是从村集体收回的地块中补足。对不愿意种田的，依据村土地流转平均价格为标准，村委会以货币化结算予以权益保障。

在明确父母与子女是否是独立户的条件下，对夫妻双亡出现“绝户”的，村委会当年依法收回该老人的土地承包权，其名下的土地可收回重新整合发包，也可签约流转其子女种植，收取土地流转金。

对已享受土地承包权益的，在考取公务员、事业单位、国有企业等的青年人以及婚出人员，村委会适时收回其农村土地承包权，也可签约流转其父母种植，收取土地流转金。

对农村实际工作中另外出现的特殊类型进出人员，以稳定为原则，视具体情况给予稳定或调整。

4、进一步深化土地制度改革，促进农村长期稳定

“三农”的核心是农民问题，而农民问题的根本是处理好农民与土地的关系。因此，必须通过改革的手段，逐步建立与农民需求相适应、农村实际相配套的土地制度。在充分尊重农民意愿的基础上，以自然组或村为单位，将农民分为两类，一类是仍愿意种田的，一类因身体、居住等原因而不种田的。愿意种田的，合并其名下的多块田为一块田，选择地块好、位置好的区域给他们承包种植，自行收益。对不再种田的农民，继续推行土地制度改革：一是实施村民土地权益化或股权化。实行土地承包权和经营权分离，土地经营权逐步由村委会（或村集体经济组织）回购统一经营，由村公开招标确定种植主体，实行抵押种田，控制风险，确保农民土地流转金不因市场或人为因素受损，村集体依据发包收入结算农民土地权益。这部分农民凭土地承包面积享受权益，村集体成为农民土地权益的“账房先生”。二是推行“小田变大田”改革。村集体回购农民土地经营权后，本着“小田变大田”的原则，适时开展土地平整，逐步实现土地由零碎化向条田化、高标准农田化转变，为全程推广农业机械化、农业科技化成果的运用做好基础，努力提高土地产出效率，推进现代农业发展进程。三是推行权益福利化分配。对村回购经营权所合并的大面积田块对外发包经营产生的增值收入、以及合并田块形成的溢出面积产生的溢出收入，实行权益共享，推行“二次”福利化分配，努力增加群众收入。对死亡人员，村集体在收回其土地承包经营权时，按其三年左右的土地权益为标准，给予其家庭一次性抚恤性补偿，既体现对农民的尊重，也体现对其家庭一种财产性补偿。(来源:《中国乡村发现》2023年第4期)