[治理策略] “千万工程”是农村资源利用方式的一场深刻变革

邹一南 张焕（中央党校<国家行政学院>经济学教研部教授；北京城市学院城市建设学部讲师）

2024年中央一号文件提出，要学习运用“千万工程”蕴含的发展理念、工作方法和推进机制，把推进乡村全面振兴作为新时代新征程“三农”工作的总抓手。2024年全国两会期间，习近平总书记在参加民革、科技界、环境资源界委员联组会时进一步强调，要推动经济社会发展绿色化、低碳化，加强资源节约集约循环利用，拓展生态产品价值实现路径。浙江“千万工程”的实践是农村资源利用方式的一场深刻变革，它改变了自然资源的形态转换路径，改变了资源价值的实现形式，改变了自然资源的开发主体，也改变了工农城乡关系。深入学习“千万工程”经验，对于做好新时代“三农”工作，有力有效推动乡村全面振兴具有重要意义。

从“资源变要素”拆散利用转变为“资源变资产”整体开发

改革开放初期，浙江农民通过发展家庭小作坊手工业走上了一条农村工业化、就地城镇化的发展道路，实现了农业文明向工业文明的转变。在这一过程中，通过直接开发农村各类自然资源，将其转变为工业生产的投入要素，实现了快速的资本原始积累。但是，这种对农村自然资源的开发利用，是一种平面化、分散化的开发方式，山、水、林、田、湖、草、沙等自然资源被拆散，变成了生产要素，也就是“资源要素化”。在利润最大化原则下，将资源转变为要素虽然为农村创造了大量工业利润，但也造成了生态环境社会环境的极大破坏。

“千万工程”从本质上改变了“资源变要素”的资源开发利用逻辑，实现了向“资源变资产”的转变，也就是将农村的山、水、林、田、湖、草、沙等自然资源，作为一个整体空间，以立体化的方式去开发利用。这种将各类自然资源集成化、整体化的开发方式，不仅能够极大地提高资源的市场价值，能够实现1+1>2的效果，而且还极大地减少了发展的生态和社会代价。从“资源变要素”转变为“资源变资产”当然不会是一帆风顺。在资源要素化的发展理念下，一家一户的家庭小作坊将整体性的生态环境进行了分割，将资源要素开发利用产生的成本向生态和社会直接转嫁，创造了很大的经济利益，而这种经济利益是“千万工程”推进中首先需要面对的改革阻力。例如，私搭乱建的小作坊、星罗棋布的“低小散”工业、遍布村庄和田间地头的违法建筑，都是难啃的硬骨头。在这一问题上，党委和政府下决心推动就显得至关重要。习近平在2005年“千万工程”现场会（嘉兴）上说：“有些地方领导至今还认为，城市建设是政府应该管的，村庄整治建设主要应该由农民自己搞，这忽视了政府在经济社会活动中的主导作用。社会主义市场经济与自由市场经济的区别，就在于政府是否发挥宏观调控的主导作用。”

农村工业化作为时代的产物，确实曾为我国以“体制外先行”的增量改革模式推进市场化蹚开了一条路子，家庭手工作坊也是浙江“块状经济”的重要表现形式。但随着时代的变迁，打破对这种生态环境不可持续发展模式的路径依赖，也是实现发展理念转变的应有之义。将“资源变要素”转变为“资源变资产”，就是发展理念转变的实践探索。

从以要素化的资源创造利润转变为以资产化的资源实现增值

自然资源开发方式的变化带来了资源价值实现方式的转变，这实际上是工业化发展思维和生态化发展思维的较量。在工业化思维下，资源转变为要素，通过压低要素价格降低工业生产的成本，获得更大的利润空间；在生态化思维下，资源转变为资产，通过资产的运营实现价值的增值，资产转变为能带来价值增值的资本。“资源—资产—资本”的价值转化是“千万工程”带来农村发展模式转变的核心要义。

如果说人居环境整治是为资源转化为资产创造前提，清理整顿“低小散”工业和家庭手工作坊是扭转“资源变要素”这种错误的资源开发利用方式，那么对资产化的资源进行运营打造，实现其价值的增值则是农村集体经济发展的关键。村庄没有产业，发展必定不可持续，集体带动不了村民致富，也难以实现良性治理。此外，对于多数缺乏优质自然景观等资源同时也不具备区位交通优势的乡村来说，农村集体经济的发展必须另辟蹊径，这就要求村集体能够把各级政府和社会各界援助的资金有效整合起来，发展新型集体经济。

资产运营的方式是因地制宜、多种多样的。它包括打造建设项目、修建基础设施、完善配套设施，而这需要政府、社会、村民各方的有效合作，并建立合理的收益分享机制，最终实现“资产资本化”。首先需要外部资金的注入，这种资金可以来源于上级政府部门的帮扶资金，也可以来源于社会资本，面对下乡的资金，村集体将本村的资源转变为资产后，与之进行对价，使原本不可标价的自然资源变成了可标的资产，再通过作股量化分配到村集体成员，实现“资金变股金”“农民变股东”。一方面有农村自然资源作为一个整体的资产化开发；另一方面有外部资金与之对价并通过资产运营实现价值的增值，集体经济得以实现快速发展壮大。与此同时，农民在村集体的带领下，获得了资产性收入来源，作为股东深度参与集体经济的运营，有助于实现乡村共建共治共享的良性治理。

从家庭作坊和外部资本以要素利用者身份主导转变为村集体以资产所有者身份主导

实现从“资源变要素”向“资源变资产”的转变，关键是资源开发主体要实现转变。在工业化思维主导的“资源变要素”模式下，资源开发的主体是农村家庭作坊或外部资本，其所获利润来自成本收益的计量，须通过压低要素成本来实现；在生态化思维主导的“资源变资产”模式下，资源开发的主体是村集体，其所获增值并非来源于生产性努力，而是靠自然和社会的变化带来的资产增值。将自然资源转变为资产后，实现资产的价值增值需要良好的资产运营。在这一过程中，阻力主要来自出于短视或出于不当的利益勾兑而将自然资源一卖了之的动机，这实际上仍然是资源要素化的做法。   

集体所有制是社会主义基本经济制度的重要组成部分，是社会主义公有制的重要实现形式。因此，村集体是农村的土地、自然资源等资产的天然所有者，只有真正以农村自然资源所有者的身份去主导开发，而非以自然资源出让中介的身份出现，才有可能真正推动“资源—资产—资本”的转化过程。由此，村集体变成了一个人格化的“老板”或者“地主”，而每一个村集体成员也都化身为股东，既作为投资者搭集体经济发展的便车，获得资产性收入，又作为监督者确保本村自然资源和各路下乡资金得到规范化、高效率的使用，从而实现集体经济的共建共治共享。

需要注意的是，村集体在进行农村自然资产运营时要统筹综合主观能动性的发挥和客观条件的约束，特别是在当前农村土地用途管制严格的背景下。由于国家粮食安全形势严峻，近年来有关部门大力打击“非粮化”“非农化”，这给村集体主导下的农村自然资产运营带来了很大的挑战。非粮化用途管制导致农村不能种植高值经济作物只能种粮食从而产生一产差价，非农化用途管制导致农村不能实施为资产增值而进行的建设运营而产生三产差价，这些都是客观条件的约束。对于村集体来说，要克服这些约束，需要因地制宜，充分利用本地的自然、地理、历史文化资源，在土地用途管制红线内，最大限度地将资源转化为资产创造价值，将级差地租向绝对地租转变。

从工业文明下的城乡对立到生态文明下的城乡融合

从“资源变要素”创造利润转变为“资源变资产”实现增值，这不仅是农村资源利用方式的巨变，也是工农城乡关系的又一场深刻变革。党的十六大以来，我国的工农城乡关系总体上是坚持城乡统筹发展的原则。城乡统筹的本质是立足于城市来“统”农村，主要解决的是“城市有、农村没有”、两者差距太大的问题，它虽然对缩小城乡差距起到了重要作用，但没有解决城乡两个空间在市场经济中平等发展的问题。

党的十九大提出建立城乡融合发展体制机制和政策体系，城乡融合发展恰恰就是通过市场机制和政府推动相结合的方式，解决城乡统筹所未能解决的城乡两个地域空间平等发展的问题。城乡融合发展的核心任务是要通过城乡二元制度的改革，实现劳动力、资金、土地等生产要素在城乡之间双向流动，使农村从被动接受城市反哺转变为主动谋求作为，成为与城市一样的可以对经济增长做出重要贡献的平等空间单元。“千万工程”以农村人居环境整治的小切口入手，改变农村资源利用方式，从“资源变要素”转变为“资源变资产”，通过资产的运营建设打造成有吸引力的地域空间，吸引城市居民下乡旅游、度假、创业，激活了原本沉睡的资产，获得了价值增值，从而实现了从资产到资本的蜕变。工农城乡关系从过去利润向城市转移、成本向农村转移的二元对立关系，转变为城市各类要素下乡、帮助农村自然资产价值实现增值的城乡融合发展关系。

“千万工程”对全面推进乡村振兴的启示

坚持农民需要，特别是注重识别代表现代化发展方向的农民需要。“千万工程”之所以能得到农民群众的热烈拥护，具有旺盛的、持久的生命力，就是因为从一开始就坚持农民主体、坚守群众立场，“群众要什么、我们干什么”。习近平刚到浙江工作，就跑遍11个地市开展调研，根据民情、民意，提出要从解决农民反映最强烈的环境“脏乱差”问题着手，后来根据群众意愿不断调整优化，从改善村容村貌，到改水改厕、修路架桥，再到发展产业、完善设施，一步步让农民看见实实在在的变化、享受到真真实实的好处，获得农民的广泛支持。对于“千万工程”来说，那些希望把农村自然资源转变为资产的需要是代表了现代化发展方向的，是进步的，而希望把资源变成要素发展农村“低小散”工业和手工作坊的需要是退步性的，是不应该支持的。因此，坚持农民需要绝不是无原则地坚持，而是有选择的，关键是识别出代表现代化方向的农民需要，并加以支持。

坚持软硬结合，特别是重视精神文明对物质文明的反作用。浙江在推进“千万工程”的过程中，始终注重面子、里子一起抓，把改造传统农村与提升农民精神风貌、树立乡村文明新风有机结合起来，实现了农村农民由点到面、由表及里的全面发展、全面提升，是坚持系统观念的生动诠释。农业不是一般的行业，具有明显的社会性、公益性、外部性；农村不是一般的地区，是一个阶层主体多元、利益关系复杂的熟人社会；农民不是一般的群体，是集方方面面利益诉求和精神特质于一体的特殊群体。我们不能简单地用物质决定意识、经济基层决定上层建筑的一般规律来理解乡村，而是应该格外关注精神对物质的反作用。“千万工程”改变的不仅是农村人居环境，农村居民的精神面貌也得到了极大的提升，干事创业热情也被充分激发出来。丰富的文化活动不仅强化了乡土社会的人情往来，也形成了正向的舆论导向和良好的社会风气，使文化合作极易向生产合作、信用合作等领域发展。全面推进乡村振兴，必须坚持农村物质文明和精神文明两手抓，硬件与软件相结合，把农村建设成农民身有所栖的美好家园、心有所依的精神家园。

坚持久久为功，特别是注重与时俱进推进乡村建设发展。“千万工程”实施20年来，浙江紧盯目标不动摇、一任接着一任干，一张蓝图绘到底。值得注意的是，“千万工程”20年来经历了“千村示范、万村整治”示范引领、“千村精品、万村美丽”深化提升、“千村未来、万村共富”迭代升级3个大的阶段，从垃圾收集、卫生改厕、河沟清淤起步，到村道硬化、绿化亮化、农业面源污染整治，再到产业培育、公共服务完善、乡风文明、乡村治理、数字化改革，每个阶段范围不断拓展、内涵不断丰富，实际上“千万工程”的内涵和外延一直在变化之中。因此，坚持久久为功的核心要义恰恰不在于保持不变，而是在于“变”，这种“变”是根据技术的进步和人民对美好生活需要的提升而与时俱进推动资源利用方式的改革，真正不变的只是将资源转变为资产创造增值的生态化思维。也就是说，“千万工程”所坚持不变的是对资源利用方式的改革，而变的则是不同时代条件下将资源变成资产的方式和手段，这种方式和手段的发展演进，正是“千万工程”在不同时代的迭代升级。

坚持因地制宜，特别是注重万变不离其宗地贯彻乡村发展新理念。“千万工程”从一开始，就对“示范村”和“整治村”分别提出任务要求。随着工作不断深化，又针对发达和欠发达地区、城郊村庄和传统农区、丘陵山区和海岛渔村等进一步分类细化了整治建设目标和重点。现在浙江又针对“未来乡村”建设，提出了“一统三化九场景”的具体要求，每个场景还有细化的指标体系和操作性的导则手册，形成了契合实际的模块化推进思路办法。需要注意的是，因地制宜地推进乡村建设发展，并不是否定共性的发展理念，也绝不是说浙江的经验不能复制到全国其他地区。事实上，不同的只是各地的资源禀赋，而共同的则是将资源变成资产的路径。也就是说，因地制宜所体现出来的“变”，关键恰恰又在于“不变”，各地根据其资源禀赋的不同，以不同的路径实现相同的资源变资产目标，这是因地制宜推动乡村发展振兴的关键所在。

坚持党的领导，特别是注重用治理机制的创新放大科层化行政体制的张力。20年来，“千万工程”始终是“一把手”工程，年初把工作任务分解落实到各级各部门，过程中开展常态化明察暗访，年末总结考核、兑现奖惩，这就把各级党政责任真正压紧压实了。特别是省里连续20年召开高规格现场会，省市县党政“一把手”参加，地点一般选在工作力度大、进步比较快、具有典型意义的县里。“千万工程”之所以能一以贯之、一抓到底，关键在于背后有这么一整套健全完善的工作机制，而这种机制的创新可以放大科层化行政体制的张力，让各部门的业务都围绕党委制定的中心工作来开展，实现集中力量办大事的效果。全面推进乡村振兴还要继续用好这一“法宝”，进一步完善责任落实、督查考核、激励动员等机制，把五级书记抓乡村振兴的责任落实到位。（来源：金融时报-中国金融新闻网）