贾晋:扩权强县：政策机理、复杂困境与系统优化

贾晋（西南财经大学中国西部经济研究院副院长）

县域经济是国民经济的基本单元，也是中国式现代化的底部支撑。县域经济高质量发展的底色，直接决定着中国现代化建设的成色。四川省和东部发达地区发展对比，关键的差距在于县域经济，最大的增长潜力在县域经济，突出的发展特色也在县域经济。如何发展县域经济？从国内发展经验看，实施扩权强县，将一些省级或市级的经济和社会管理权限下放给县级政府，成为发达地区，乃至欠发达地区促进县域经济高质量发展的重要政策工具。从当前情况看，一些研究对于扩权强县的实际效果还存在着质疑。但从政策方向看，精简政府的管理层级，赋予基层政府更多的经济和社会权限，无疑是符合服务型政府的建设方向的。关键是如何扩权？在放权的同时构建协同的政策配套措施，更有效的促进高质量发展。

从浙江等发达地区以及我省强县扩权政策文件的文本内容看，扩权强县的核心政策机理主要有以下几个方面：一是政策最终作用对象看，主要是围绕市场经营主体的微观生产经营活动和居民的民生基本公共活动，也就是利企和便民两个重点对象；二是政策作用方式看，主要是以减少政府间行政流转和审批环节，加快政府公共服务效率；三是政策传导机制看，主要是通过强化县级政府财权和事权的统筹能力以及资源配置能力，加强高质量发展的内生动能来实现；四是政策的实施机制看，主要是在试点改革的县域，以提出申请—部门授权—能力建设—监督实施的方式推进。

从更深层次的政策动机探究，县域的扩权改革应该是破除制约县域经济高质量发展的体制机制障碍，进一步激活多元市场主体的发展动能和保障和完善民生公共服务。因此，问题倒逼是扩权改革的出发点，自下而上的改革诉求是改革的着眼点，高质量发展的绩效显现是改革的落脚点。

扩权强县的改革在各地已经推进多年，也在促进县域经济发展上取得了一定的成效，但也面临一些深层次的复杂困境。从调研了解的情况看，主要存在以下几个方面的问题。

一是改革进入了深水区，授权的难度加大。前期几轮对县级政府的放权，省市层面能够放的权限已经下放，现在需要进一步下放的权限，或者涉及需要突破现行法律法规规定的行政许可事项，加之近年来部门立法工作的推进，一些部门权限又以法律法规的形式固化，改革调整的难度进一步加大。

二是涉及的部门较多，牵涉复杂的主体关系。由于扩权改革涉及较多的部门，一些下放的权限本身就和该部门的资金、项目相捆绑，改革就必然涉及主体利益关系的调整。同时，一些省级部门该事项本身存在中央和省级政府之间权限动态调整。如何下放权限十分考验改革的路径实施路径设计。

三是承接下放事权的能力建设不足，每一项权限下放的背后，是一整套的事权管理制度安排，以及涉及的人、财、物的投入体系建设。一些县级政府本身的管理能力的建设和权限下放所要求的管理能力之间尚存在差距，容易出现权限下放后“接不住和管不好”的问题。

四是县级政府的改革动机和政策设计的初衷之间存在一定偏差。从县级政府角度看，拥有更多的经济和社会发展“自主权”是其最直接的改革诉求。但是，自主权和权限下放之间并不能简单的划等号，一些权限下放给县级政府，并不能完全实现县级政府“自主”的目的。自上而下的改革和自下而上的诉求之间还存在一定的偏差。

在协调推进新型城镇化和乡村振兴战略背景下，县域作为破解城乡二元结构，实现城乡融合发展的重要突破口，亟待在保持扩权强县政策核心政策机理的同时，对其进行系统的优化，主要有以下五个方面的系统结合：

一是扩权改革同其他改革的系统结合。扩权改革不应该成为孤立的改革，而应当同正在推进的城乡融合改革，农村产权制度改革、农村集体经济改革，县域营商环境和投融资模式改革等改革内容深入融合，相互促进，还要考虑同正在承担的国家以及省级的各项试点改革的协同推进，相互配合。县级政府要找准扩权改革同县域重点改革领域之间的契合点和切入点，选择适宜的综合改革推进方向，实现改革方案的一体化设计和改革推进的一体化实施。

二是扩权改革同县乡政府能力建设的系统结合。县乡政府身处政府体系末梢和国家—社会连接点，其能力建设是国家治理体系优化的关键。县级政府要利用好扩权改革的契机，将事权下放同县乡机构综合改革，编制人员整体优化，政府职能转变以及相关管理制度的重构系统结合起来进行考量。县乡政府要注重行政效率提升和服务意识优化，特别是要避免事权的下放造成新的机构膨胀和人员编制增长的内生倾向。

三是扩权改革同企业营商环境和民生保障优化系统结合。企业是县域高质量发展的微观主体，民生问题是高质量发展的政策指向。只有立足企业和群众的现实需求考量，才能更为精准的提出扩权改革的政策需求清单。也只有立足于营商环境和民生保障，才能真正体现扩权改革的政策绩效。承担扩权改革任务的县级政府要立足现实问题，从企业和群众迫切需要解决的现实问题出发提出事权、财权以及必要的财力保障等系统的改革清单。省级改革统筹协调部门和权限下放的部门要给予改革配套必要的资金和项目投入，确保县级部门事权、财权和财力的动态均衡。

四是扩权改革同对外开放合作的系统结合。高质量发展的县域经济是开放合作的经济体系，县域经济既要充分发挥自身比较优势，又要积极融入区域经济发展体系。特别是在行政区和经济区适度分离的新型经济发展模式下，扩权改革不应该是向单个县级政府的孤立授权，而应该探索向具有区域经济开放合作关系的多个县级政府的联合授权。同时，县级政府在行使下放的权限时，也可以探索建立区域联合的经济和社会权限的履行实施机制。

五是扩权改革同县域经济内生发展动能的系统结合。需要明确的是，扩权强县改革只是触发和推进县域经济高质量发展的外部制度条件，更为关键的还是要通过改革激发县域经济高质量发展的内生动能。从县域经济发展高质量发展典型范式看，城市群创新带动，产业集群驱动、区域融合驱动以及特色资源驱动是几种典型的发展范式，扩权强县改革要积极探索同县域经济高质量发展范式之间的系统协同和政策传导，最终实现改革效果的积极呈现。

四川县域数量众多，发展水平和资源禀赋差异巨大，是探索不同类型县域扩权强县改革的天然政策试验地。我们相信，在包括扩权强县改革在内的系统改革的驱动下，四川的县域经济高质量发展必然走出一条具有巴蜀特色的改革和发展道路。（来源：乡村发现转自：西南财经大学三农问题研究团队 公众号）