杜志雄:发展县域经济形成新的增长点

杜志雄（中国社会科学院农村发展研究所党委书记、研究员）

2024年3月，习近平总书记在湖南省主持召开新时代推动中部地区崛起座谈会时强调，要“大力发展县域经济，形成新的增长点”；4月在重庆主持召开新时代推动西部大开发座谈会时，习近平总书记进一步提出要发展各具特色的县域经济，培育一批农业强县、工业大县、旅游名县，促进农民群众就近就业增收，因地制宜推进城镇化进程。县域经济是我国经济的重要组成部分，统计数据显示，截至2023年，我国县域面积接近国土面积的90%，县域人口占全国人口的52.5%，县域经济体量达到全国GDP的38.1%。县域经济具有完备性的综合经济体系，是国民经济在县域空间的“全息投影”，宏观经济的各项指标都可以在县域经济中得到反映，宏观经济运行的各种规律也可以在县域经济运行过程中被观察到。可见，县域经济是国民经济的微观基础。充分认识发展县域经济的重大意义，因地制宜地发展和壮大县域经济，以发展县域经济为抓手形成新的经济增长点，对于新时期推进城乡融合和区域协调发展、实现乡村全面振兴和全体人民共同富裕，具有深刻的现实意义。

党的十八大以来，发展县域经济成为促进城乡融合和区域协调发展、解决“三农”问题的重要抓手。《国务院办公厅关于县域创新驱动发展的若干意见》《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》等一系列文件的相继发布，将县域经济的重要性提升到事关现代化发展全局的突出位置。现阶段，面对数字经济等高新技术快速发展的客观条件，面对实现乡村全面振兴、全体人民共同富裕的实践要求，大力发展县域经济具有必要性和必然性。

（一）县域经济作为新经济增长点的功能凸显

第一，县域经济是创新驱动下产业升级的重要载体。近年来，很多县域依托本地资源优势，借助国家支持县域经济发展的“东风”，加速传统产业升级与新兴产业培育，成功打造了一批新兴产业集群，成为国家经济结构优化的重要阵地。截至2023年，全国已有139个县（市）被认定为国家级创新型试点，这些地区在智能制造、生物科技、新能源技术、新材料研发等领域展现出了强劲的增长潜力。

第二，数字经济的蓬勃发展为县域经济提供了弯道超车的机会。数字经济与县域经济的深入融合，扩宽了县域经济发展的可能性。在数字经济的赋能下，县域传统产业，如农业、制造业等，得到向智能化、网络化转型的机会。通过物联网、大数据、人工智能等技术的应用，县域内的传统产业得以更好地对接产品和要素市场，将传统意义上的劣势转变为优势，同时基于县域内生产要素价格偏低的传统优势，实现产业经济的弯道超车。

第三，县域经济是绿色生态经济的主战场。绿色发展理念在县域经济中的深入实践，不仅促进了生态环境保护，也开辟了经济增长新途径。随着“绿水青山就是金山银山”理念的深入人心，生态旅游、绿色农业、清洁能源等产业在县域经济中快速崛起。尤其是那些拥有独特自然资源和文化遗产的县域，通过打造生态旅游精品线路、发展生态农业观光园等措施，不仅促进了地方经济的绿色发展，还有效提升了居民生活质量，实现了经济效益与社会效益的双赢。

（二）县域经济发展成为乡村全面振兴的结果和重要支撑

第一，县域经济是带动乡村经济发展的“火车头”。县域经济是连接城市与乡村的桥梁，其发展水平直接关系乡村的经济基础是否稳固。作为乡村振兴重要组成部分的乡村产业发展，是县域经济发展的主要体现。通过优化产业结构、培育特色优势产业，县域经济能够带动农业现代化，促进农产品加工、乡村旅游、电子商务等新兴业态的发展，为乡村提供稳定的经济增长点。这种产业结构的升级有助于打破单一农业依赖，增强乡村经济的抗风险能力，是乡村全面振兴的物质基础。国家统计局数据显示，2020年至2023年中国农业科技进步贡献率从60.7%上升到62.4%，这个数字的背后，很大程度上是县域经济引导下现代农业投入要素增加和农业产业链延伸的体现。

第二，县域经济发展有利于实现资源优化配置与城乡融合。在城乡融合发展过程中，县域经济发挥了桥梁和纽带作用。随着县域经济的壮大，县城及周边乡镇逐渐发展成为吸纳农村剩余劳动力、资本、技术和信息的重要平台，同时也成为城市资源向乡村辐射的前沿阵地，促进了城乡之间的互动与融合。例如，浙江省在“千万工程”的推动下，通过小城镇和美丽乡村建设，大大促进了城乡要素的双向流动，累计吸引超过3000亿社会资本投入乡村，带动了近百万农民就业，浙江的城乡收入比连续多年下降，城乡一体化进程明显加快。

第三，县域经济发展为乡村文化振兴创造了条件。县域经济的特色化发展促进了乡村文化的保护与传承。以云南丽江古城、四川阆中古城等为代表的县域，通过挖掘和保护地方文化遗产，发展文化旅游，不仅带动了当地经济增长，还促进了传统文化的活态传承，增强了乡村文化的吸引力和影响力。按照农业农村部《关于拓展农业多种功能促进乡村产业高质量发展的指导意见》，到2025年全国乡村休闲旅游年接待游客人数将达到40亿人次，年营业收入达到1.2万亿元，而县域特色文化旅游是其中的一大亮点。

总体来看，近年来我国县域经济取得了长足发展。但是，对标以人为本的新型城镇化建设要求，以及城乡融合和区域协调发展的高水平目标，当前我国县域经济发展依然存在很多问题，实现县域经济高质量发展还有很长的路要走。

（一）产业结构单一且转型升级困难

当前，虽然一部分县域实现了经济高质量发展，但更多的县域依然未能完成产业的转型升级，仍然存在高度依赖传统农业、资源开采或劳动密集型制造业的问题。这些传统产业往往附加值较低，抗风险能力较弱，受自然灾害和市场风险影响较大，一旦遭受风险冲击，整个县域经济都将面临严峻考验。比如，以传统农业为主的县域，当遭遇大面积自然灾害或农产品价格波动时，广大农民的利益往往难以保障；以资源开采和劳动密集型制造业为主的县域，在遭遇国际大宗商品价格波动或出口国贸易壁垒时，县域经济往往会遭受重大损失。

然而，这些县域要实现产业转型升级又面临诸多现实困难。在资金和技术方面，县域经济体往往融资渠道有限，技术创新能力和研发能力薄弱，难以支撑转型初期的大量投入，导致产业转型升级难以启动；在人才方面，当前县域地区普遍面临人才流失的问题，在大城市的虹吸效应下，县域地区普遍缺乏吸引和留住高级管理人才、技术人才的能力，导致县域经济的转型缺少人力资本的支撑；在市场机制方面，部分县域地区对高新产业的支持政策不明确，且相比大城市，县域地区的市场机制也不够健全，导致资源分配效率偏低，新产业、新业态难以快速成长。

（二）人才流失与智力支持不足

经济要发展，人才是基础。但是，当前县域地区普遍存在人才流失的问题，这使得县域经济的发展成了“无根之水”“无本之木”。与城市地区相比，县域地区在诸多方面存在劣势，不可避免地导致县域内的优秀人才自发地向城市地区集聚。县域地区对人才吸引力不足，关键受到以下四个方面的影响。一是县域地区的薪资待遇与城市地区存在差距。县域地区的产业主要集中在一二产业，其就业岗位的工资与城市地区服务经济下的高薪岗位相比，存在不小的差距，这导致县域内无论是高技能劳动力还是低技能劳动力，都想去城市“分一杯羹”。二是县域地区职业发展的机会有限。相较于城市提供的多样化的职业发展路径和广阔的晋升空间，县域地区就业岗位的“天花板”往往较低，职业发展机会较少，这导致优秀青年人才不愿意留在县域地区发展。三是县域公共服务水平偏低。我国不同地区的公共服务水平往往跟行政级别挂钩，与城市地区相比，县域地区的公共服务水平相对偏低，这体现在教育、医疗、养老、文娱等各个方面。公共服务水平偏低导致优秀人才对于在县域地区发展有诸多顾忌，即使一些青年人才有心建设家乡，但为了让孩子有更好的受教育条件、父母有更好的医疗资源，往往也会放弃在县域地区发展。四是观念和认识上的偏见。长期以来，我国城市大量集中各种优势资源，成为先进、优秀、前沿的代名词，这使得社会上产生了一种不客观的认识，即认为县域地区都是落后、封闭的，在县域地区就业就意味着这个人“没有出息”。这种观念严重影响了县域内人才的就业选择，使得很多原本适合在县域内就业的人才流向城市。

（三）基础设施落后与投资环境不佳

近年来，虽然我国大部分县域地区在交通、通信、能源等基础设施建设方面取得了卓有成效的进展，但是与城市地区相比，尤其是与发达地区的城市相比，县域地区在产业发展的基础设施条件上依然存在不小的差距。尤其是对于那些计划承接东部地区产业转移的中西部县域，其本身所处的地理位置在交通运输方面就存在劣势，加之基础设施不完善，使得这些县域承接产业后，产业的交通运输成本和交流沟通成本大幅提高，这在很大程度上抵消了中西部县域内资源要素价格偏低的优势，导致承接产业的竞争力不明显。

相比基础设施的不足，部分县域的投资环境不佳是更加严重的问题。由于市场机制相对不健全，以及一些观念落后的问题，部分县域的投资环境与城市相比有很大差距，导致很多有投资能力的企业家不愿意到县域内发展产业。这种差距主要体现在四个方面。一是政策支持不明确。部分县域地区对产业发展的支持政策不够明确和连贯，如税收优惠政策、土地使用政策等，可能随着县域政府领导的变更而发生变化，这增加了产业投资的不确定性，打击了投资者对县域产业发展的信心。二是融资渠道有限。产业发展必然需要金融支持，但县域地区金融体系相对薄弱，尤其是对于中小企业来说，贷款难、融资贵的问题十分突出，这大大限制了中小企业的发展和扩张，阻碍了县域经济的壮大。三是行政效率偏低。当前，部分县域仍然存在对于企业家重视程度不够的情况，没有让企业家得到应有的尊重。对于企业的投资行为，政府反应不积极，行政审批程序复杂、耗时长，增加了企业的时间成本和运营成本，还会在企业家队伍中形成不良口碑，阻碍其他企业家到县域内投资。四是法律环境不完善。相比城市地区，县域地区内的社会网络关系在经济发展过程中发挥了更大作用，知识产权保护、合同执行等保护企业权益的法律保障体系相对不健全。对于在县域内缺少社会资本的外来企业家而言，这无疑降低了他们的投资信心和安全感。

当前，县域经济发展所面临的问题错综复杂，既受到内部条件的限制，也涉及外部环境的影响。要解决这些问题，不可能仅靠某一方面的措施，而是需要全方位、多角度地研究对策。只有为县域经济的发展创造良好环境，让县域企业家在产业发展的舞台上发光发亮，才能在县域经济中产生新的增长点，从而进一步激发我国经济的活力。

（一）进一步优化县域产业结构

虽然当前县域产业发展面临多方面的困难，但是从县域经济发展的角度来说，优化县域产业结构、发展具有地方特色的优势产业、形成具有竞争力的县域主导产业，是各个县域发展必须破解的难题。只有在县域内形成主次分明、优势明显、结构合理的产业体系，才有可能形成新的经济增长点，从而提升县域经济的核心竞争力。

我国县域数量众多、县情差异很大，因此对于优化县域产业结构，不存在一个“标准答案”，而是需要各个县域基于自身优势，因地制宜地规划产业布局。具体来说：地处大城市周边的县域可考虑利用区位优势，积极融入城市圈的建设，通过承接大城市的部分转移人口、产业和功能，成为城市体系的一部分，在区域一体化发展中推动经济增长。对于在农业方面具有优势的县域，可将县域经济发展的重点放在保障国家粮食安全上，如此一来，即使这类县域在GDP比较上存在劣势，但在支持国家发展的功能上不可或缺。同时，这类县域还可以积极发展农村二三产业，延长农业产业链条，以现代化的农业带动县域经济发展。对于具有资源优势的县域，则可利用自身优势培育特色经济和支柱产业，做到“人无我有”“人有我优”，以特色产业带动县域经济发展。

（二）强化县域经济的科技和人才支撑

县域经济要发展，科技和人才必不可少，而人才又是先进科技融入县域产业发展的基础。因此，强化县域经济的科技和人才支撑，归根结底还是要想方设法吸引和留住人才，让这部分人才为县域经济的高质量发展服务。

当前，面对县域人才大量流失的普遍困境，各个县域都需要加大人才队伍的建设力度，出台能带来实效的“硬举措”，增强县域地区对人才的吸引力。具体来说，一是为愿意在县域内发展的人才制定专门的优惠政策。这类政策可以包括税收减免、住房补贴、子女教育等。对县域内的人才予以专门优待，不仅能提升他们在县域内的生活质量，增强他们在县域内发展的意愿，更能让他们感受到被尊重，从而愿意为县域经济发展出力。二是在县域内为人才搭建职业发展平台。通过建设科技园区、产业孵化器、研发中心等平台，为县域人才提供施展才华的空间，让他们在获得高收入的同时也获得个人职业生涯的成长，从而心甘情愿为县域发展作贡献。三是强化对人才的培养。人才不是生来就具备某种特殊的能力，而是在学习和实践中不断成长，最终成为人才的。因此，对于在县域内发展的人才，政府部门不能置之不理，任其自生自灭。可通过与高等院校、职业学校等机构合作，建立起长期稳定的人才培养模式，不断提升县域人才的技能水平，使其能够更好地为县域经济发展服务。四是进一步完善县域内的公共服务，尤其是教育、医疗和养老服务，为县域营造一个宜居宜业的环境，使在县域内发展的人才没有后顾之忧。

（三）改善县域的营商环境

与相对不完善的基础设施相比，不良的营商环境对县域经济发展的危害更大。基础设施不完善只是会在“量”的层面上削弱县域产业的竞争力，但不良的营商环境会在“质”的层面上损伤县域经济的活力。因此，进一步优化和改善县域营商环境是破解当前县域经济发展难题的重点工作之一。

总体来说，各个县域需要充分认识营商环境对县域经济发展的重要性，通过简化行政程序、提高服务效率、维护公平竞争、加强法治保障、创新体制机制等措施，为县域经济发展吸引更多资源，激发县域市场活力。一是提高行政服务效率，简化企业注册、项目审批、税务登记等流程，尽可能实现线上办理、一站式办理，在降低企业办事成本和时间的同时，也表明政府充分尊重企业家的态度，形成良好的社会风气。二是明确政策导向。县域政府部门应在充分研究后，发布清晰、稳定的产业扶持和招商政策，明确税收优惠、用地支持、财政补助等具体措施，让有意在县域内投资的企业家对未来县域内的产业发展有比较可靠的预期，从而提升企业家在县域投资产业的信心。三是完善法律法规。县域内的人际关系相对城市来说更加复杂，对于在县域内投资的外来企业家来说，由于没有当地社会网络的支持，他们的权益很容易受到侵害。因此，县域政府部门需要加快建立健全地方性法规，保护企业的合法权益，打击侵犯知识产权、商业秘密等违法行为，营造风清气正的市场环境。