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常纪文（国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长） 中国网：十三届全国人大常委会第十六次会议于24日审议通过了关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定，决定自公布之日起施行。此决定对野生动物的人工繁育、交易、食用作了哪些规定，体现了怎样的意义，就这些问题，《中国访谈》节目特邀国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文进行解读。
中国网：当前，全国上下正全力应对新冠肺炎疫情。为何在此时出台这样一个决定呢？
常纪文：2020年2月24日，全国人大常委会审议通过了革除滥食野生动物陋习的决定。这个决定是针对目前滥食野生动物比较严重的现象做出的。滥食野生动物应该来说对国家、对社会造成了很大的危害。食用野生动物是一个历史的现象，从原始社会到农业文明，到现在的工业文明，食用野生动物在国内外现在都还存在。但是为什么在目前这个时机，全国人大常委会审议通过这样一个决定呢？我认为是基于风险预防的原则。一些人士提出来，2003年发生的SARS疫情和这次发生的新冠肺炎疫情，并不是百分之百由食用野生动物的行为所造成的，为什么要通过这样一个决定呢？它的理由就是基于风险预防的原则。
1992年的联合国《里约环境与发展宣言》就提出了一个风险预防原则，就是“原则15”，后来的《生物多样性公约》包括《生物安全议定书》都确认了风险预防的原则。什么叫做风险预防的原则呢？风险预防的原则是和损害预防有区别的。损害预防的损害是确定性要发生的，风险预防就是指原因和结果之间并没有得到科学的（证明），它（结果）的原因并没有得到百分之百的科学的证明，但是这种可能性是极大的，如果说我们不采取或者不及时采取这种预防的对策，那么一旦发生不可逆转的现象的时候再去采取措施可能就晚了。所以，必须基于预防风险的发生采取措施。
全国人大常委会这次开会通过这个决定，就是基于风险预防的原则，因为这个损害结果太大了。从2019年的腊月一直到2020年正月，包括现在还没有结束，损害极大，必须依据风险预防的原则采取相关的措施。全国人大通过这个决定，我认为是及时的、合理的，也是有法律依据的。因为我们也是这几个公约和议定书的缔约国，我国应该采取立法措施，把风险预防的措施巩固在国内法里面。
中国网：尽管我国已有相关法律禁止食用野生动物，但食用“野味”的现象长期存在且相当突出，很多人认为执法不严是重要原因。这是否同时说明法律本身也有缺陷呢？全国人大常委会此时出台这一决定，是否具有在法律上补缺的意义？
常纪文：对于很多人提出来，现在滥食野生动物是执法不严造成的。我认为可能是两个方面的因素：一是立法有空白，就是指的立法并没有完全禁止食用所有的野生动物。比如说有些蝙蝠、老鼠、野兔，还有一些其他的一般的野生动物，这些野生动物也是可能引发疫情的，比如说老鼠可能引发鼠疫。所以像这种情况，我们的野生动物保护法在2016年修改的时候并没有做出规定。在2014年刑法由全国人大常委会做出解释案的时候，对食用和以食用为目的去购买国家重点保护野生动物及其制品的，规定是犯罪行为，但是对于其他的一般的野生动物的食用，以食用为目的购买，没有规定法律责任。但是如果去捕猎一定数目的“三有动物”（注：“三有动物”指有益的、有重要经济价值、有科学研究价值的野生动物）也是要承担刑事责任的。
基于法律的欠缺，加上现在形势这么严峻，立法机关必须有所作为。所以，这一回全国人大常委会敢于担当，基于滥食野生动物的陋习采取立法措施，明确规定禁食的范围，做出了一些列举，那么我认为这个是符合客观形势需要的，因为立法必须为形势服务。
第二个原因是执法的原因。现在很多人都指出来，野生动物执法确实存在很多的问题，有的人认为处于失控状态，特别是走私，云南广西等边境的走私很厉害，有的甚至在当地派出所、当地乡镇政府、县政府门口卖野生动物都没人管，感觉到见怪不怪了。对于这个行为必须予以制止。
对于执法不严的现象，我们呼吁建立权力清单，给每个部门都明确规定职责，如果不履行可以举报。还要建立联合执法的制度，如果一些机关、一些部门不依法执法怎么办？那就应该追究责任了，就应该建立执法责任倒查制度。为了鼓励老百姓实施全方位的监督，我们也提出要建立全国统一的野生动物违法行为的举报电话，包括举报的信息平台。只有这样，让全社会都来参与监督，让不依法行政的行为都接受制裁，我相信执法会搞上去。这一回的决定也对各部门的职责做出了规定，下一步市场监管、国家林草、农业部门应当依据全国人大常委会的决定开展权力清单的构建工作，开展执法责任倒查的制度建设工作。这是目前立法的必要性以及需要做到的。
还有一个问题，有些人提出食用野生动物是历史行为，原来的原始社会、封建社会、农业文明社会包括现在国内外都有食用野生动物的现象，包括美国也有吃鹿肉的，德国也有吃鹿肉的，澳大利亚有吃袋鼠的，英国——我们去调研——也有吃鳄鱼的，为什么在中国要禁止呢？我认为这主要涉及到一个文明进步的问题。我们人类的朋友应该是越来越多，我们国家已经马上要全面建成小康社会了，有条件有能力不依靠野生动物来给人提供必须的蛋白质，也就是说家养的动物给我们提供的蛋白质也就够了，包括一些水产品。基于这一点，目前有能力、有条件出台这个决定。。
这个决定的出台比较急，它肯定也是具有法律效力的。很多社会人士呼吁修改野生动物保护法，但是，因为野生动物保护法修改要经过一审、二审甚至三审，那么每一审大概中间隔至少两个月的时间，我们现在的疫情防治不等人，所以，全国人大常委会基于这个情况就通过了一个应急性的决定，这个决定是具有法律效力的。野生动物保护法同时也开始启动它的修改工作，野生动物保护法修改的时候肯定会把这个决定的内容纳入进去，野生动物保护法实施以后，这个决定也可能有效力，也可能没有效力，那就看具体的情况。
中国网：当前，公众普遍认为，制止滥食野生动物之所以成效不彰，是因为执法不严，监管部门对野生动物保护的监督检查和执法力度不够，对一些非法野生动物交易市场没有坚决取缔、关闭，甚至在很多地方，野味市场泛滥。因此，如何监督管理部门也是个问题，这次审议通过的决定是否提出了这方面的办法？
常纪文：刚才我也讲了，野生动物执法问题确实比较多。那么如何监督这些执法部门就成为需要解决的问题，由于执法部门监管不力，造成了现在这么严重的后果。执法部门应当采取措施，加强内部监督，内部要建立追责体系。光有内部的追责也是不够的，还应当建立社会的监督和司法监督体系。社会监督在野生动物保护法里已经有了明确的规定，就是公众参与与监督，包括举报、控告，这些制度现在都有，但是缺乏一个全国统一的举报体系，各部门建立的是首问负责制的制度。这回决定出台做了一些原则性的规定，对于原则性的规定，有关部门应当采取措施予以具体化。
在司法监督方面，决定规定了刑事责任承担的情况。刑事责任除此之外还有行政诉讼、民事诉讼，就是我们经常讲的民事公益诉讼和刑事公益诉讼制度。民事公益诉讼和刑事公益诉讼在环境保护法里面，还有在刑事诉讼法、民事诉讼法里面有规定，环境保护法规定环境民事公益诉讼，民事诉讼法规定了民事公益诉讼，行政诉讼法规定了行政公益诉讼制度。我们有没有必要把滥食野生动物的民事行为，还有有关部门不依法执法的问题纳入民事公益诉讼和行政公益诉讼呢？我认为有待野生动物保护法修改时做出明确的规定。目前，决定毕竟是一个应急性的规定，你想让它全面做出规定也是不太现实的。
中国网：在我国，对野生动物的人工繁育和利用是一个规模很大的产业。这次出台的决定全面禁止食用野生动物，也就意味着全面禁止以食用为目的的陆生野生动物的人工繁育和养殖，只保留了一小部分目的为“科研、药用、展示等特殊情况”的动物养殖。对此，您怎么看？
常纪文：这个决定条文不多，主要是关于禁止食用的范围，包括了与食用有关的运输、买卖、邮寄、携带等这些行为的一些规定，还有关于人工繁育的一些规定，此外还有法律责任的规定。我比较看重的第一个是明确规定了“黑名单”，就是哪些野生动物是禁止吃的，比方说国家重点保护的野生动物，包括现行的法律规定的“三有动物”，还有决定规定的其他的禁止食用范围。另外还有一个“白名单”，“白名单”就是人工繁育的问题，比如说用作中药或有其他特殊的目的的，这个是有关部门来论证的结果，这是第一个比较有亮点的地方。
第二个亮点就是严惩重罚，对于那些非法食用包括非法销售的这些行为和其他一些行为，规定的处罚措施就比较严格了。野生动物保护法规定的处罚措施有的是货值的3倍到5倍，这个处罚现在看来不太严厉。这个决定把处罚的措施提高了，这对一些非法行为是具有震慑力的，发挥了法律的“爪与牙”的作用。我相信那些想以身试法的人不会去以身试法了，应该会极大地遏制这个违法的现象。
关于这个决定禁止的范围，它采取了全面禁止食用的制度。这个决定既尊重了刑法有关解释的规定，对食用国家重点保护野生动物及其制品做出了全面禁止的措施，对于陆生的“三有”野生动物和在野外的一般的野生动物，也都做出了全面禁止食用的规定。野生动物既包括在野外的，也包括人工繁育的，也就是说禁止滥食野生动物、革除滥食野生动物陋习这个决定是非常彻底的，体现了中华文明进步的一个必然的要求。这个坚决性的措施是不得已的，既是文明进步的要求，也是保护公共卫生的要求。
那么，产业转型、人工繁育野生动物的很多企业都关闭之后怎么办？决定要求地方人民政府给予补偿，这是因为立法要求企业关闭而进行的补偿。
为了让整顿到位，决定还规定有关执法机关必须去关闭非法养殖场所，包括一些企业，都给予关闭。这个措施，我刚才讲了，这是不得已的措施。但是，也做出了一个例外性的规定——刚才是黑名单，第二个就是白名单，就是规定了特殊情况下可以人工利用的情形。这个人工利用，大家注意，不包括食用，只包括科研，还有药用，还有展览等特殊目的。
这些特殊的情形，决定要求国务院及有关部门应该制定相关的规范性的措施，严格规范并且要求严格执行，也就是说基于药用、科研包括展示为目的的利用野生动物，以后也会更加严格，更加规范。基于这一点，白名单+黑名单相结合的方式，既体现了立法的进步，立法的积极作为，也体现了立法的精神，所以从这一点上来看还是具有它的合理性的。
为什么要给科研、药用和展示开这个口子，主要是因为科研、药用、展示具有社会公益性，而且目前很多是难以具备替代技术的，在这种情况下不得已只好进行保留。因为科研也是为了保护公共利益；药用（目的）允许一些野生动物及其制品进入药用（范畴），也是（目前）无法进行替代的，如果有替代的，肯定以后野生动物保护法修改的时候会做出相关规定。第三是展览，野生动物有着一些教育的问题。所以，从这一点上来看，保留确实有它的必要性。
对于其他淘汰的人工繁育，基于食用、皮毛（目的）的产业还是比较巨大的，这回因为条例的制定予以关闭了，所以可能有些企业、一些从业人员遇到转型的问题。这需要地方政府给予扶持、指导，决定也要求给予一定的补偿。从这一点上来看，这个规定还是协调了相关利益的。
中国网：全国人大常委会法工委已经启动了修改野生动物保护法的工作，你认为现在临时出台这个决定对今后修订野生动物保护法具有什么意义？今后的修法工作仍需解决哪些问题？
常纪文：全国人大常委会基于对公共卫生安全、基于对人民群众的生命健康安全，出于对生态文明建设（的需要），出台这个决定是非常有必要的。但是它毕竟是一个决定，这个决定往往具有应急性和临时性的特点，可能以后还继续具有法律效力。那么它的一些要求，在野生动物保护法修改、刑法修改的时候，包括涉及到诉讼的民事诉讼法、刑事诉讼法修改的时候，也应该做出相关的规定。这个决定不可能面面俱到，它只是针对疫情所发生的主要的矛盾、主要的问题做出规定。
野生动物保护法修改的时候，应该把这个决定的一些主要的要求吸纳进去，因为这个决定肯定要实施一段时间，野生动物保护法虽然启动修改了，到最后通过的时候也需要一段时间，这个决定会实施一段时间，在实施中有哪些经验、有哪些问题需要去梳理总结，这个时候就可以进入野生动物保护法了。野生动物保护法肯定会针对禁止滥食野生动物、打击非法交易的行为（进行修改），应该还有其他相关的体制、制度和机制，另外还有野生动物保护法一些其他的修改的问题，都应该写到野生动物保护法里，就是说野生动物保护法应该是比较大的，包括法律责任的修改，等等。
基于这一点，我认为全国人大常委会出台这个决定，为野生动物保护法做出科学的修改奠定了法律上的基础。
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