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罗志恒丨公用事业涨价:定价机制、原因及对通胀的影响

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罗志恒系粤开证券首席经济学家、研究院院长,中国首席经济学家论坛理事

一、我国的公用事业定价机制及收费标准

(一)水价机制及收费标准

销售水价由水基础价+污水处理费+水资源税构成,遵循“准许成本+合理收益”原则,实行政府定价。从主管部门看,《城镇供水价格管理办法》(2021)规定,城镇供水价格原则上实行政府定价,县级以上人民政府价格主管部门是城镇供水价格的主管部门。从定价方法看,根据使用性质不同,实行分类定价,具体分为居民生活用水、非居民用水、特种用水三类,其中居民部门实行阶梯水价制度,要求居民生活用水阶梯水价设置应当不少于三级,级差按不低于1:1.5:3的比例安排;非居民及特种用水部门实行超定额累进加价制度,即定额以内用水采用不变水价,超过核定定额用水,水价随着用水量增加分级递增。从水价制定看,按照“准许成本加合理收益”的方法,核定供水企业的准许收入,再在准许收入的基础上分类制定各类用户的供水价格。

我国现行水价处于国际较低水平,多地水价成本倒挂,财政给予大量补贴。根据国际水协会(IWA)的调查,用水100m³以内时,2021年我国四大直辖市平均用水价格为0.7美元/m³,按价格从高到低排名,在全球173个主要城市中排名均位于后10%。我国多地存在水价成本倒挂现象,以污水处理费为例,居民实际缴纳的污水处理费难以覆盖实际成本,缺口只能由财政资金补齐。据估算,当前收取的污水处理费只能达到全成本的0.7—0.8倍,按照县级以上城市每天1.8亿吨污水处理总量、每吨污水处理费1元计算,每天需要财政补贴的资金大约是4000万元—6000万元,年缺口达上百亿元。

分部门看,居民水价低于非居民水价。我国按照居民生活用水保本微利、其他用水合理盈利原则定价,从定价程序上保障居民用水价格低于非居民用水价格。截至2024年6月底,全国36个重点城市的非居民用水平均价格为5.27元/立方米,居民第一阶梯平均水价为3.47元/立方米,是非居民用水价格的65.8%。

分区域看,经济发达、资源稀缺型地区水价更高。按地理区域划分,水价呈现南低北高格局。截至2024年6月底,根据36个重点城市最新自来水价格,北方地区17个城市居民第一阶梯平均水价为3.77元/立方米,而南方地区19个城市平均水价为3.20元/立方米,北方城市比南方城市平均高0.57元/立方米,主要由于南方地区水资源丰富、北方地区水资源短缺的分布格局。按东中西经济带划分,水价呈现东高西低格局。西部地区城市居民第一阶梯平均水价最低,为3.23元/立方米,其次是中部地区城市,为3.38元/立方米,最高是东部地区城市为3.69元/立方米,较西部地区高14.2%。根据《城镇供水价格管理办法》(2021)规定,“水价制定需考虑当地经济社会发展水平和用户承受能力等因素,由于价格调整不到位导致供水企业难以达到准许收入的,当地人民政府应当予以相应补偿。”一般而言,经济发达地区用水需求量大,供水企业市场化程度较高,政府补贴力度相对较小。

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(二)电价机制及收费标准

销售电价(用户)由上网电价(发电企业)、输配电价(电网)和政府性基金及附加(电网代收)构成,现按照“管住中间,放开两头”原则,推行电价改革。过去我国电力市场实行“计划电”模式,简单来讲,就是电网作为中间商,从发电企业购电,再销售给用户,其中购买价和销售价均由国家相关部门核定。根据电价机制改革新规,将按照“管住中间,放开两头”原则,实行“市场电”模式,即电网只收取中间的输配电价,也就是“运电”费用,两头的上网电价和销售价格则实行市场定价。而政府性基金及附加则是通过电价征收的非税收入,用于补贴可再生能源发电、重大水利工程建设、水电站库区移民以及农网还贷资金。由于各项基金的征收对象不同,各地缴纳数额有所差异,目前对北京市居民征收的政府性基金及附加费用每度电不到1分钱。

从实际运行情况看,我国电力市场正处于转型过程中,形成了“计划电”和“市场电”并存的特殊格局。从上网电价看,煤电逐步实行“市场电”,水电、核电和气电则以计划电主导,市场电为辅;从销售电价看,我国工商业和大工业用户电价逐步实行市场化,居民、农业、重要公用事业和公益性服务等用户目前均不进入电力市场进行交易,而是由电网企业保障供应,并通过政府公益性价格调节,以保障用电价格稳定。

从计费方式看,为引导用户节约用电、错峰避峰,我国主要实行阶梯电价、峰谷分时电价、丰枯季节电价以及对高耗能行业的差别电价等计费方式。

我国电价处于国际较低水平。根据Global Petrol Prices统计,截至2023年底,我国居民电价平均为0.531元/每千瓦时,而全球主要国家的居民电价平均为1.104元/每千瓦时,我国居民电价仅为全球平均水平的58.6%;我国工业电价为0.616元/每千瓦时,是全球平均水平的57.2%。

分部门看,我国居民电价低于工业电价,存在工业用户对居民用户的交叉补贴。按照用电负荷特征,居民用电处于电网末端,且多数在高峰时用电,其供电成本远高于工商业用户,但我国居民电价却长期低于工业电价。根据国家电网数据,2019年,35个可获得公开数据OECD国家的居民电价平均为工业电价的1.53倍,而我国居民/工业比价为0.85倍,在36个国家中处于倒数第二位,仅次于墨西哥。在我国,大工业和一般工商业用户长期补贴居民和农业用电,2019年我国电价交叉补贴规模超2700亿元。不过电价交叉补贴并非中国独有,世界各国在电力行业发展初期多存在交叉补贴,包括泰国、印度、马来西亚、巴西在内的新兴工业化国家的居民/工业比价为1.03倍,低于OECD国家的均值。

分区域看,东部和中部地区电价高于西部地区电价。按照各地现行电价估算,东、中、西部省份不满1千伏的居民第一档用电价分别为0.55、0.56和0.47元/千瓦时,西部地区较东、中部地区低14.5%。

(三)燃气价格机制及收费标准

销售燃气价=气源价+管输价+配气费,上游气源价和下游销售价的定价权逐渐交还给市场。2015年以来,我国按照“管住中间,放开两头”思路推进天然气价格改革,其中,管输价和配气费可简单理解为“运气费”,按照“准许成本+合理收益”原则,由政府核定价格;上游气源价和下游销售价则通过市场竞争形成,通过构建天然气上下游价格联动机制,即上游气源成本和终端用户销售价格联动,实现市场化定价。

从实际效果看,目前我国天燃气价格体系依然存在气源和用户两个价格双轨制,即管制气价低于非管制气、居民气价低于非居民。从气源价格看,2020年《中央定价目录》将上游天然气按气源分类,划分为管制气与非管制气,并进行区分定价。非管制气包括国产海气、进口LNG等,非管制气价由市场形成,价格往往偏高;管制气包括常规国产陆气和2014年底前投产的进口管道气,管制气价由政府核定,价格水平较低。从销售气价看,实行居民和非居民用户的分开定价,当上游气源价格调整时,非居民用气价格更市场化,较容易实现顺价,而居民用气价格较少调价,因此价格普遍较低。

我国居民燃气价较低,主要由于财政补贴和工商用户的交叉补贴。据CEIC统计,2024年3月我国36个主要城市工业用天然气价格为3.57元/立方米,民用天然气价格为2.74元/立方米。理论上,工商业用户用气量大、供气成本低,其用气价格理应低于居民气价,但我国的燃气收费却相反。一方面是因为在实际的天然气价格联动中,非居民调价幅度高于居民调价,形成交叉补贴。另一方面,地方政府出于保供稳价需要,提供财政补贴。上游气源价格上涨时,居民燃气价格调价阻力较大,城市燃气公司利润受损,影响燃气安全稳定供应,为实现保供目标,多地政府进行财政补助。例如,河北省在2023年供暖季对城燃公司购销气价的“倒挂”部分进行了补贴,预计补贴金额超20亿元[1]。

分区域看,东中西部地区燃气费用依次递减。按照国家发改委2019年公布的各省(区、市)天然气基准门站价格表,东部地区天然气基准门站最高,平均为1889元/千立方米,其次是中部地区为1791元/千立方米,西部地区最低,为1401元/千立方米。

(四)铁路运输收费机制及收费标准

动车组列车和普速铁路实行分类定价,高铁动车组列车一、二等座定价权下放至国家铁路集团,普通旅客列车硬座、硬卧票价仍由国务院价格主管部门统筹。2016年,国家发展改革委陆续发布《关于改革完善高铁动车组旅客票价政策的通知》、《关于完善铁路普通旅客列车软座、软卧票价形成机制有关问题的通知》,将高铁动车组列车一、二等座,以及普通旅客列车软座、软卧票定价权下放至国家铁路集团;商务座、特等座、动卧、普通旅客列车高级软卧包房等票价,以及社会资本投资控股新建铁路客运专线旅客票价实行市场调节;普通旅客列车硬座、硬卧票价仍由国务院价格主管部门统筹。

我国高铁票价仅为外国票价的1/4或1/5。根据2019年世界银行发布的《中国的高速铁路发展》报告,中国时速300-350公里高铁二等座票价每人每公里为0.46元,而法国高铁每人每公里票价为1.61至2.08元,德国为2.28元,日本为1.94至2.08元,我国高铁票价是外国票价的1/4或1/5。据高铁网披露,截至2023年底,我国仅有京沪、京津、沪杭、沪宁、宁杭、广深港6条高铁线盈利。

二、近期公用事业集中涨价的原因及可能影响?

(一)现象:水电燃气集中涨价,高铁线路开启灵活调价

近期居民部门的水电燃气等公用事业价格出现集中上涨,涨幅超往年平均水平。2023年以来,超130个市县出台居民用气销售价格联动机制文件或者通知,推动居民燃气价格上涨,价格涨幅在5%-10%左右。3月11日,安徽省优化峰谷分时电价政策,增加执行季节性高峰电价的月份,并进一步调高峰价上浮比例和调低谷价下浮比例。5月9日,广州水价听证会提出两套自来水价格调整方案,价格涨幅在25%-30%左右。根据国家发改委统计,2006年6月至2022年1月,36城市居民用电、用水(不含污水处理费和水价附加)和管道天然气服务价格累计涨幅分别为4%、43%、34%,年均复合增长率仅为0.3%、2.4%、2.0%,此次部分地区的水电燃气等公用事业价格涨幅均超往年平均水平。

四条高铁动车线路开启调价,价格有升有降,部分票价上限涨幅在10%-20%。此次调节线路为京广高铁武广段、沪昆高铁沪杭段、沪昆高铁杭长段、杭深铁路杭甬段上运行的时速300公里及以上动车组列车,综合目前公布的票价和各铁路公司公告,此次涉及调价的高铁线路票价涨幅在10%-20%,5.5折是票价下限。

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(二)原因:缓解财政压力、成本压力,提高服务质量,顺应公用事业价格改革要求

一是缓解财政压力。土地财政难以为继、减税降费等政策导致财政汲取能力下降,2023年一般公共预算收入/GDP为17.2%,较2015年的高点下降约5个百分点,一般公共财政收支缺口达5.8万亿元,较上年扩大884亿元。面临财政压力,一般有三种选择缓解财政压力,一是增加税收和非税收入,但当下难度较大,而且地方政府已经积极盘活存量财政资源资产,未来需要稳定宏观税负;二是增加债务,缓解流动性风险,但地方政府债务已经实行限额管理,要严格控制隐性债务;三是削减财政支出。我国水电燃气价格多年保持世界较低水平,一部分源于大规模财政补贴。但在当前大规模财政补贴难以持续的背景下,适当推动公用事业价格上调,能够减轻地方政府的补贴支出负担。

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二是成本上涨,公用事业企业出现大面积亏损。2021年以来,受地缘政治冲突影响全球能源供给,全球能源价格大涨,国内动力煤期货价格最大涨幅达2.7倍,2022年中国进口LNG到岸均价与进口管道气到岸均价同比上涨均超40%。我国通过一系列保供稳价措施,稳住终端燃气售价,但也导致城市燃气公司的成本上涨压力无法传导至销售端,2022年昆仑能源、华润燃气、新奥能源等头部城市燃气公司净利润均出现显著下降。2023年以来,能源价格虽有所回落,但仍高于疫前水平,公用事业企业仍面临较大的成本压力。

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三是盈利不稳定影响公用事业企业履行设备更新、管道维护等社会安全责任,不利于公用事业服务质量提升。推动新一轮大规模设备更新是加快构建新发展格局、推动高质量发展的重要举措。其中,加快建筑和市政基础设施领域设备更新是重要行动之一,包括推进各地自来水厂及加压调蓄供水设施设备升级改造,持续推进供热设施设备更新改造,持续实施燃气等老化管道更新改造等。专业经营单位承担设备更新改造的主要出资责任,但前提在于投资成本能顺利疏导至终端售价,否则公用事业企业参与设备更新改造动力不足。

四是顺应公用事业价格改革要求。2021年,国家发改委发布《关于“十四五”时期深化价格机制改革行动方案的通知》,要求到2025年,竞争性领域和环节价格主要由市场决定,政府定价范围进一步缩窄范围在重要公用事业、公益性服务和网络型自然垄断环节,2020年版《中央定价目录》的政府定价项目在2015年版的基础上再次缩减近30%。对上网电价、销售电价和天然气井口价格等竞争性环节实行市场化定价,意在打破价格刚性,合理疏导上游成本,以确保价格总水平在合理区间运行。本次水电燃气涨价以及高铁调节符合公用事业改革思路和总体方向。

(三)影响:涨价对通胀影响有限,或对低收入群体造成冲击,但将带动公用事业企业盈利逐步修复

水电燃气约占CPI权重的4.7%,高铁约占CPI权重的0.12-0.14%。考虑到CPI权重每5年进行一轮调整,2021-2025年是最新一轮周期,因此选用2021年数据进行测算。根据人均现金消费支出构成和投入产出表,水电燃气约占CPI权重的4.7%,水、电、燃气分别占CPI权重的0.8%、2.5%和1.4%,铁路旅客运输占比0.17%,考虑到高铁占铁路运输量的70%左右且高铁票价较普通铁路旅客运输更贵,高铁占CPI权重约0.12%-0.14%。

本轮公用事业涨价对通胀的影响有限,环比合计影响CPI上涨不到0.01个百分点,同比影响约0.02个百分点。根据5月17日国新办新闻发布会披露,从环比角度看,4月份CPI中,水、燃气、火车票价格环比分别上涨0.1%、0.1%和0.2%,电价环比持平,四项合计影响CPI上涨不到0.01个百分点。从同比角度看,水价格同比上涨0.9%,燃气价格上涨2.4%,火车票价格上涨0.5%,电价同比持平,四项合计影响CPI上涨约0.02个百分点。

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对居民来讲,公用事业涨价的整体影响有限,但或对低收入人群造成一定冲击。截至2022年底,居民人均水电燃气现金支出占人均可支配收入比重为2.7%,水电燃气支出增长10%,占人均可支配收入比重仅增加0.27个百分点,公用事业涨价对全体居民的影响有限。按照全国居民收入五等分分组,对于低收入居民和中等偏下收入居民来讲,水电燃气支出占其可支配收入比重分别达11.47%和5.11%,水电燃气支出增加10%,占人均可支配收入比重分别增加1.14和0.51个百分点。由于低收入群体生活开销基本固定,水电燃气等基本生活成本的增加,将会直接影响其生活质量。

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对公用事业企业来讲,受益于成本下降、收入增加,企业利润得到显著修复。2024年1-4月,公用事业企业营业利润累计同比增长40.8%,其中,电力、热力生产和供应业的营业利润累计同比增长48.6%,水的生产和供应业营业利润累计同比增长31.1%,燃气生产和供应业的营业利润累计同比增长0.1%。一方面由于2024年以来国内煤价和天然气价格偏弱运行,公用事业企业成本下降,每百元营业收入中的成本为89.76元,较上年同期减少0.81元;另一方面则因为部分地区公用事业涨价带动收入增长,截至2024年4月底,规模以上公用事业企业营业收入累计同比增长5.3%。

三、从理论和全球视角看待本轮公用事业涨价

从理论视角看,作为准公共产品,公用事业的供给应采取政府和市场共同分担的原则,公用事业价格应采取政府补贴和市场付费相结合的原则。根据萨缪尔森提出的公共物品理论,社会产品分为公共产品和私人产品,其中公共产品具备效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性等特征,应该由政府提供;而私人产品则具备可分隔性、竞争性和排他性,应由市场提供;准公共产品则介于两者之间。供水、供电、供气、公共铁路运输具有不可分割性、自然垄断性和公益性特征,是典型的准公共产品,因此对于公用事业的供给,应采取政府和市场共同分担的原则。公用事业的定价也应采取政府补贴和市场付费相结合的原则,兼顾效率和公平,既要通过市场化定价提高供给效率,又要考虑不同个体的差异,公平地提供产品,这可能造成企业的亏损,所以需要政府的参与,提高价格机制的应变性和公平性。

从全球视角看,多数国家采取政府指导价和政府定价对公用事业定价,并通过市场调节和财政补贴等方式保供稳价。在定价机制上,全球主要国家采取政府指导价或政府定价方式,例如,美国各州居民电价主要由各州公用事业委员会制定,不过各电力公司在电价结构和电价分类上有一定自主权。英国则通过制定电力价格帽上限,对电力零售价格设定上限,每三个月审查一次,为电力企业减轻突发的成本上涨压力。各国政府不仅对公用事业价格严格管控,还在能源价格波动较大的时期采取价格抑制措施,包括补贴、减税等。俄乌冲突之后,欧洲各国普遍采用能源补贴措施,保障弱势群体生活,维护社会公平。2022年9月,英国政府宣布对企业用户使用的电力和天然气设定价格上限,对供应商补偿相应差价;德国也出台2000亿欧元的能源补贴计划,对天然气和电力价格设定应急上限。

我国公用事业价格改革通过增加市场付费比例,充分发挥价格的杠杆作用,提高资源配置效率。过去我国公用事业实行政府直接投资、国企垄断经营的管理体制,且公用事业价格长期由政府统一制定。低价格、高财政补贴体制使价格不受供求关系和成本控制,严重背离其价值。随着社会、经济的快速发展,公用事业供给严重滞后于社会需求。公用事业的市场化改革有利于资源的合理利用,近期公用事业涨价不仅是对过去公用事业收入成本倒挂现象的纠偏,减轻财政支出压力,还将进一步提高公用事业服务质量。但要注意,在市场化过程中,政府需发挥好“公共责任人”和“守夜人”的作用,切实保护公众利益和公共安全,尤其是避免公用事业涨价可能造成的对居民信心和消费行为的收缩效应。

四、政策建议:平衡短期和中长期问题,短期要避免收缩效应、避免对中低收入人群冲击,中长期要坚持要素市场化改革方向

短期看,公用事业涨价需兼顾效率和公平,避免对低收入群体的冲击,保障消费者合理合法权益。一是设立针对低收入群体的能源专项补贴。我国部分地区也曾出台低收入群体水费减免政策,但缺乏连续性、系统性的补贴政策。二是执行阶梯涨价。世界多个国家在公用事业价格上多采用阶梯定价,在调价时也并非统一涨幅,一般对第一、二、三阶梯价格的涨幅依次增加,既符合环保理念也能减轻涨价对低收入家庭的影响。三是为低收入群体更换节能设施。通过提高能源的使用效率,也能起到降低公用事业刚性支出的效果。四是优化水电燃气供应企业管理水平,保障消费者权益。经过正常规范听证程序征求各方同意后的涨价是消费者可以接受的,而近期引发争议的“涨价乱象”,主要源于涉事企业存在错抄和违规估抄、计费周期混乱、价格政策执行不到位等问题。企业应进一步提高管理水平,确保换表、抄表、收费等业务办理流程规范化、透明化,保障消费者的合法权益。五是涨价程序要规范,强化与市场的主动沟通。公用事业事关民生福祉,公用事业价格要调得合理、涨得明白,涨价流程要规范,并广泛听取各方群众代表的意见。

中长期看,需健全公用事业价格调控机制,坚持要素市场化改革方向。一方面,继续完善公用事业价格形成与传导机制。深化重点领域价格形成机制改革,不断深化电价改革,加快理顺输配电价定价体系,完善可再生能源价格形成机制,建立新型储能价格机制;推动天然气市场竞争体系建设,稳步推进天然气门站价格改革,协调推进城镇燃气配送网络公平开放,减少配气层级;系统推进水资源价格改革,结合污水处理排放标准提高情况,提高污水处理费收费水平至补偿成本且合理盈利的水平;建立对重要价格波动的预警和应对机制;加强对国际能源市场、终端需求、期货现货市场的研判分析,完善价格预警机制,通过储备吞吐调节等方式熨平价格波动,做好保供稳价工作。

另一方面,坚持要素市场化改革方向,推进全国统一大市场建设,扩大规模效应。2022年,中共中央国务院发布《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》,提出建设全国统一的能源市场,培育发展全国统一的生态环境市场。最先推进的电力体制改革初见成效,目前我国已经形成北京、广州两个国家级电力交易中心,随着全国可再生能源发电量快速增长,构建适应新型电力系统的市场机制宜快速推进。天然气价格改革起步晚、见效快,居民天然气顺价机制正加速推进,但多数地区的城市燃气价格联动机制依旧滞后。相比电力和天然气,目前我国用水权交易市场尚处于分散、自组织的状态。根据中国水权交易所的交易数据,截至2024年5月底,水权交易水量不到全国年用水量的千分之一,需加强各地水权交易平台整合力度,推动交易主体进一步扩容。


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