刘守英:权利平等开放是农民现代化的关键

刘守英（中国人民大学经济学院院长）

农业农村现代化仍然是中国式现代化的主要短板，农业农村发展基础不稳固、城乡区域发展和收入差距较大等问题仍未根本解决，城乡发展不均衡、农业农村发展不充分仍是我国社会主要矛盾的主要方面。

新阶段的乡村振兴不是乡土中国阶段的乡土重建，也不是快速城市化下的以城统乡，而是城乡互动下的乡村复兴。乡村振兴就是利用城乡互动带来的机会，复兴乡村产业，活化乡村空间；通过城乡要素的流动与再配置，形成乡村与城市互动的资本流和人流，最终实现乡村的振兴。城乡融合是城乡转型的一个阶段，在这一阶段，城乡边界逐渐模糊，城乡关系由对立竞争转为融合互补，要素的城乡流动将乡村与城市紧密联系在一起，空间的城乡融通将乡村纳入发展主流，基础设施和公共服务的城乡均衡将赋予乡村现代功能，形成城市文明与乡村文明共融共生的城乡新形态。

农村土地制度改革是农村改革的主线和建设农业强国的突破口。中国当下的乡村出现人、地、业、村系统的功能失衡，表现为城乡互动增强带来人口和资本在城乡间对流的同时，土地资源的配置变化仍显滞后，制约了乡村人地关系的根本转变，影响了乡村业态发展以及村庄形态和功能的转型。

当初，为保障城市土地供给，上世纪90年代末土地管理法的修改，形成城乡土地分治，剥夺了农民利用集体土地进行非农建设的权利，致使部分村庄的非农经济活动萎缩，产业结构单一，进而导致农民的经济机会有限和收入来源单一，造成乡村的持续凋敝。近年来，大量资源的涌入带来乡村产业发展用地需求不断增加，农村建设用地制度的不适应性越发凸显。另一方面，宅基地制度改革滞后引起村庄陷入持续衰败和无序。在宅基地制度安排强成员权、弱财产权的倾向下，农民仅有宅基地使用权而缺乏完整的财产权利，农民更倾向于保有而不是放弃宅基地使用权。由此，乡村出现人走地不动、建新不拆旧等乱象，土地资源不能得到适度集聚和合理利用，乡村呈现出耕地撂荒、房屋空置、公共设施落后等衰败景象。

未来，对于农村土地制度改革，要保证集体经济组织成员依法公平地获得农地承包权，以及通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式流转承包地并获得收益的权利，承包土地被征收的农户依法获得相应补偿和社会保障费用等的权利。要按照依法自愿有偿原则，引导农民以多种方式流转承包土地的经营权，赋予土地经营权人对土地经营权的处分权、土地经营权的抵押权等。宅基地制度改革已成为解决村庄无序扩张乱象、保障农民财产权益和从事非农活动权利以及开放外部资本和企业家乡村准入的核心制度安排，集体经营性建设用地制度改革将为乡村产业发展和村庄活化提供发展空间。

如今，中国已经进入到迈向城乡融合的新发展阶段。在这一阶段，中国城乡关系失衡的问题仍然存在。一是乡村人口凋敝。大规模乡村劳动力迁移到城市地区，乡村劳动力流失造成农业劳动力的不足，出现严重的土地弃耕和抛荒现象，乡村振兴乏人可用。二是乡村经济发展滞后。农业复杂度不高和要素组合受阻，农业回报和竞争力有待提升，乡村功能窄化导致乡村经济活动简单化，乡村价值被低估，城乡收入差距虽有缩小但差距犹存。三是城乡空间分割。城市建成区边界随着城市扩张速度放缓而趋于稳定，乡村空间出现不同程度的空心化与衰而未亡的现象，城乡形态处于各处一域的分割状态，县城作为城乡连接带未起到城乡融合载体的作用。

推动城乡权利平等开放，就是要致力于完善和开放乡村发展权利、赋予农民城市权利和构建城乡平等权利体系，促进城乡人口自由流动，实现资本、土地、技术和数据等城乡要素市场化配置，扫除乡村振兴和城乡融合的体制障碍，破除城乡二元经济和社会结构，形成乡村振兴和城乡融合协同推进的新格局。

深化农地三权分置改革，以服务规模化、产业规模化、市场规模化为核心探索农业规模报酬实现方式，建立小农与现代农业相结合的产业体系、组织体系、服务体系，推动农业产业革命；以宅基地权利分置和权能完善为核心，以宅基地有偿退出推动村庄适度集聚，优化乡村基本公共服务供给、提升农村社会保障水平；以非农建设权利完善乡村发展权，放松用地指标和用途管制，允许集体经济组织和农民利用集体建设用地从事非农建设，在用地类型、标准、规划编制等方面保证多功能、新产业、新业态、新形态在乡村落地。

保障农民乡村土地、集体成员等基本权利，确保农地入市、宅基地流转收入优先用于相应农村人口社保体系，加快人口城市化；赋予和完善农民城市权利，转变户籍制度为人口居住地登记，加快推进住房、教育、医疗、社会保障等基本公共服务均等化，健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制；制定公共服务成本分担和布局优化机制，建立中央政府、地方政府、企业、个人四级成本分担机制，按常住人口规模，优化公共服务和基础设施的数量、质量、结构和布局。

实施以土地为基础的不动产统一登记制度，构建平等进入、公平交易的土地市场，建立公平共享的土地增值收益分配制度；以集体土地入市为核心保障农民居住权，允许城中村农民集体利用集体土地建立房屋租赁市场，降低农民城市落户门槛；以集体产权制度改革为基础，开放村庄准入权，有序引导城市居民、企业家及社会资本下乡，允许外来人口在满足一定条件后享有村庄的住房、土地、公共事务参与等权利，鼓励城乡人员、资金、技术等要素共同参与乡村建设，共建共享。

改革户籍制度，推动农民工市民化进程，推动建立基本公共服务同常住人口挂钩、由常住地供给的机制，加强农业转移人口市民化的财政转移支付，稳步提高非户籍常住人口在流入地享有的基本公共服务项目数量和质量。

总之，从国家战略高度出发，必须改变将农民工视为过客的政策惯性，推动城市权利向农民开放，以包容、公平的态度促进进城农民融入城市社会。这是农民现代化的关键，也是中国现代化进程中不可回避的问题。(来源：乡村发现转自：界面新闻)