张文忠:论集体出资权益管理制度问题

张文忠（福建省沙县供销合作社联合社）

《中华人民共和国民法典》第二百六十八条规定：“国家、集体和私人所有的不动产或者动产投到企业的，由出资人按照约定或者出资比例享有资产收益、重大决策以及选择经营管理者等权利并履行义务。”根据民法典的这一规定，出资人享有出资权益，作为终极出资人之一的集体也不例外。但集体出资权益管理目前还没有国家的统一规定，存在着管理制度上的问题，需要研究改进。

集体主要包括农民集体、入社农民集体、劳动群众集体。在国务院、供销总社、轻工总会、手工业合作总社等文件中，对集体出资权益管理进行了规定。

（一）农民集体出资权益管理的现行规定

这方面的文件，一是《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》（国发〔1995〕35号），该文件包括以下方面内容：集体经济组织要加强对农村集体资产的管理、积极开展对农村集体资产的清产核资工作、加强对农村集体资产评估的管理工作、加强对农村集体经济的审计工作、健全农村集体资产管理的法规和制度等。二是《民法典》第二百六十一条、第二百六十二条的规定，该规定分别对应当经本集体成员决定的事项及集体经济组织代表集体行使所有权的问题作了明确。

（二）入社农民集体出资权益管理的现行规定

这方面的文件有《供销合作社社有资产监督管理办法》（供销总社供销财字〔2020〕38号），该文件包括以下方面内容：管理体制、产权和运营管理、收益管理、监督、责任等。

（三）劳动群众集体出资权益管理的现行规定

这方面的文件，一是《轻工业企业集体资产管理暂行规定》（轻工总会手工业合作总社国家税务总局轻总经调〔1997〕22号），该文件包括以下方面内容：清产核资界定产权归属、集体资产产权转让、集体资产的监督管理等。二是《联社集体资产监督管理暂行办法》(手工业合作总社〔2006〕1号)，该文件包括以下方面内容：联社管理集体资产的主要职责、联社集体资产运营机构的主要职责、联社向所出资企业选派的董事监事等出资人代表的主要职责、联社集体资产产权出售转让、联社集体资产监督管理制约机制、联社集体资产产权登记等。

（一）作为所有权主体的集体未能在法律上人格化

集体作为终极所有人之一，主要包括农民集体、入社农民集体、劳动群众集体，这些集体的出资权益管理分别体现在国务院、供销总社、轻工总会、手工业合作总社的文件规定中。在一些文件中将集体混同于组织（企业），将农民集体混同于农村组织，将入社农民集体混同于供销社企业，将劳动群众集体混同于城镇集体企业，混同的结果，集体对组织（企业）的出资关系被掩盖，集体与组织（企业）之间的逻辑关系混乱，集体的出资权益无从体现。目前宪法、民法典、单项法律法规条文中有“集体”的表述，但没有在法律上将“集体”人格化。农民集体、入社农民集体、劳动群众集体等各类集体，这些集体作为所有权主体如何运作所有权没有系统的清晰的法律规定。

（二）集体所有权代表的规定不完善

农民集体的所有权代表问题。《民法典》第二百六十二条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会依法代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组依法代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”根据这一规定，集体经济组织是终极所有权主体（农民集体）代表。集体经济组织作为农民集体代表存在的问题：一是村级、组级、乡镇级的集体经济组织未能全履盖。据《2019年中国农村政策与改革统计年报》，截至2019年，全国583573个村中，建立村级集体经济组织的413370个，占70.8%（村委会代行村集体经济组织职能的村170203个，占29.2%。）；在全国4838482个村民小组中，建立组集体经济组织的759321个，仅占15.7%；在36082个乡镇中，建立乡镇级集体经济组织的就更少了，因为数量过小而没有纳入统计表中。二是集体经济组织代表农民集体行使所有权，如何代表、如何运作缺失法规的具体规定。

入社农民集体的所有权代表问题。基层供销合作社成立之初，入社农民联合组成基层供销合作社，基层供销合作社的资本来源于入社农民的社员股金。基层供销合作社成立之后，由下级社逐级成立上级社，直至供销总社。《供销合作社社有资产监督管理办法》（供销总社供销财字〔2020〕38号）第四条规定：“社有资产属于供销合作社集体所有。各级供销合作社依法行使本级社有资产所有权。”根据这一规定，各级供销合作社是本组织法人财产所有权主体。该办法第八条规定：“各级供销合作社理事会是本级社属资产和所属企事业单位资产的所有权代表和管理者，负责管理本级社属资产，依法依规对出资企业行使资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利，对企业社有资产进行管理监督，履行对所属事业单位资产的管理和监督职责。”根据这一规定，各级供销合作社理事会是本组织的管理机构，是本组织法人财产所有权主体代表。以上规定存在的问题是：本组织法人财产所有权主体代表不是终极所有权主体（入社农民集体）代表，入社农民集体的所有权代表问题并未解决。

劳动群众集体的所有权代表问题。手工业合作社成立之后，由这些集体企业成立各级联社和总社，《轻工业企业集体资产管理暂行规定》（轻工总会手工业合作总社国家税务总局轻总经调〔1997〕22号）第三十六条规定：“轻工集体资产的经营管理、监督实行集体所有，分级管理，分工监督，企业经营。……本企业和各级联社行使财产所有权”。根据这一规定，各级联社和总社是本组织法人财产所有权主体。《联社集体资产监督管理暂行办法》(手工业合作总社〔2006〕1号)第五条规定：“总社和各级联社是本级社集体资产所有权代表和管理者，履行出资人职责，依法享有对联社集体资产占有、使用、收益和处置的权利，其合法权益受国家法律保护。”根据这一规定，总社和各级联社又是终极所有权主体（劳动群众集体）代表。总社和各级联社作为劳动群众集体代表存在的问题是：总社和各级联社代表劳动群众集体行使所有权，如何代表、如何运作缺失具体规定。

（三）涉及集体出资权益管理规定的内容不全面且政策法规效力层次低

集体出资权益管理不同于企业出资权益管理，前者是终极所有人对出资权益的管理，后者属于企业投资管理的内容。集体出资权益管理也不同于企业内部的资产管理，后者属于企业财务管理的内容。由于作为终极所有权主体的集体未能在法律上人格化，集体（农民集体、入社农民集体、劳动群众集体）的出资，由谁履行出资人职责、集体出资企业管理者的选择与考核、关系集体资产出资人权益的重大事项、集体资产监督等，缺失政策法规的系统规定。《供销合作社社有资产监督管理办法》（供销总社供销财字〔2020〕38号）对入社农民集体出资权益管理的规定，《联社集体资产监督管理暂行办法》(手工业合作总社〔2006〕1号)对劳动群众集体出资权益管理的规定，都存在内容不全面、政策效力层次低的问题。

（一）在法律制度上构建集体法人人格

目前“集体”这一称谓，有按地域称谓的：如乡村集体、城镇集体；有按行业称谓的：如供销社集体。这样的称谓并不科学，不能直观的看出集体成员，容易给人误导，造成误解。作为所有权主体的集体，要具体运作所有权，必须具备法人人格。因此，在法律制度上构建各类集体（农民集体、入社农民集体、劳动群众集体）的法人人格，将集体法人化、人格化，就必须对集体的注册登记、集体的成员组成、集体的银行账户设立、集体的决策会议运作、关系集体出资人权益的重大事项等在法律制度上作出规定。

（二）完善集体所有权代表制度的内容

在法律上直接构建集体法人后，进一步明确农民集体、入社农民集体、劳动群众集体等各类集体的所有权代表。区分终极所有权代表与法人所有权代表的不同，集体所有权代表是终极所有权代表，不同于法人组织的法人所有权代表。法人组织的管理机构只能是法人所有权代表，如作为终极所有权代表并不适当。在法律上直接构建集体法人后，有明确成员的集体，以集体法人内部的管理机构作为集体所有权代表更为适当。已经没有成员的集体，以政府的一个实体性机构作为集体所有权代表，行使出资人职责。作为所有权代表，无论是集体法人内部管理机构，还是政府实体性机构，都要明确行使代表的具体程序、具体形式、运作办法。

（三）完善集体出资权益管理制度内容并提升政策法规层次

集体出资权益管理制度的结构可以参照国家出资权益管理的框架，《中华人民共和国企业国有资产法》的框架结构包括：履行出资人职责的机构、国家出资企业、国家出资企业管理者的选择与考核、关系国有资产出资人权益的重大事项、国有资本经营预算、国有资产监督等。据此，集体出资权益管理制度的结构包括：履行出资人职责的机构、集体出资企业、集体出资企业管理者的选择与考核、关系集体资产出资人权益的重大事项、集体资本经营预算、集体资产监督等。目前制定统一的集体出资权益管理规定比较困难，可以根据农民集体、入社农民集体、劳动群众集体等各类集体的不同，分别制定政策法规。根据现行农民集体出资权益管理有关政策法规规定，在研究完善的基础上，制定出台农民集体出资权益管理法规。根据现行入社农民集体出资权益管理有关政策法规规定，在研究完善《供销合作社社有资产监督管理办法》（供销总社供销财字〔2020〕38号）的基础上，出台入社农民集体出资权益管理法规。根据现行劳动群众集体出资权益管理有关政策法规规定，在深入研究、整合完善《轻工业企业集体资产管理暂行规定》（轻工总会手工业合作总社国家税务总局轻总经调〔1997〕22号）及《联社集体资产监督管理暂行办法》(手工业合作总社〔2006〕1号)的基础上，出台劳动群众集体出资权益管理法规。(来源:《中国乡村发现》2022年第2期)